臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第53號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○共 同訴訟代理人 庚○○被 告 桃園縣楊梅鎮公所代 表 人 戊○○鎮長）住同訴訟代理人 己○○上列當事人間因徵收補償事件，原告等不服桃園縣政府中華民國91年4 月2 日府法訴字第0910011730號訴願決定，提起行政訴訟。經本院以91年度訴字第2062號判決後，原告等不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄部分原判決，發回本院更審如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告認為渠等4 人共有坐○○○鎮○○段135-18土地及原告甲○○所有同段135-48地號土地（以下同稱系爭土地），遭被告桃園縣楊梅鎮公所於實施楊梅鎮都市計劃時，將之計劃成新成路與中山路交會路段，自民國67年起即為被告強制開闢為道路，迄今仍未依法辦理徵收補償。因此原告等於90年11月8 日向被告提出申請，以系爭土地既已成為既成道路，則原告等對系爭土地已無從自由使用收益，致形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，被告自應依司法院釋字第400 號解釋及憲法第15條保障人民財產權之規定予以補辦徵收補償。要求按90年度公告地價辦理系爭土地之徵收補償事宜，為被告所否准。原告等不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，先位請求被告應作成徵收及補償處分；備位請求被告應給付相當於租金之不當得利。案經本院以91年度訴字第2062號判決駁回原告之訴。原告等不服，提起上訴，經最高行政法院以94年度判字第297 號判決：
「原判決關於駁回上訴人備位之訴及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院」，將本件發回本院，更行審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新臺幣208 萬1970元及自起訴狀繕本送達
被告之翌日（91年5 月22日）起，按年息百分之5 計算之利息。
⒉被告應自91年5 月22日起，按月給付原告3 萬4,700 元。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈查系爭土地於61年間因被告實施不合常理之都市計畫，○
○○鎮○○路上通往中山路之交接處（即系爭土地）規畫成「S 」型路線，致使系爭土地被規劃為道路用地。經系爭土地原所有權人黃連房（即原告等之被繼承人）獲知此事，曾向被告所提出異議，被告則謂「待都市計畫委員會召開通盤檢討時再審議」云云，草率敷衍而未做確實答覆。嗣後，黃連房再向桃園縣楊梅鎮都市計畫委員會、桃園縣都市計畫委員會、行政院交通部及監察院調查部等單位提出陳情，中央日報亦曾於65年8 月25日報導黃連房辛苦奔波、四處陳情的事蹟。俟黃連房過世後，系爭土地乃由原告等人繼承，原告等遂於91年5 月20日向鈞院起訴。
⒉由於系爭土地與被告並不具有公用地役關係，被告使用原
告等所有之土地未依法徵收補償，致被告受有使用前揭土地未支付任何對價之利益，原告等則受有永久失去對前揭土地使用、收益之損害，又原告等受有損害與被告之受有利益具有因果關係，且被告受有利益並無法律上原因，因此，本件被告符合公法上不當得利之構成要件。茲析述之：
⑴被告受有利益：
依據地方制度法第14條及第20條之規定，鄉（鎮、市）為地方自治團體，依法得辦理道路之建設及管理，又依土地法第236 條第2 項規定，被告於65年間將原告之土地闢為道路時，應向上級主管機關提出需用土地之申請，並編列預算負責補償原告損失，惟被告未如此為之，是以，被告強制將原告土地開闢成道路而未支付補償費用，即為被告受有之利益。
⑵原告受有損害：
系爭土地如未為被告開闢為道路用地，原告等自得自由使用、收益、處分系爭土地，無論出租或出賣，其所得金額應十分可觀，惟因被告之開闢道路行為導致原告行使權益受阻及應得利益之喪失，是以，原告受有損害。
⑶被告受有利益無法律上原因：
本件並無成立公用地役關係，按司法院釋字第400 號解釋理由書闡明：「既成道路成立公用意義關係者，首須為不特定公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確定之起始，僅能知其梗概為必要」，經查：
①因被告於61年間實施都市計畫，計畫再三修改，至65
年始實施，並於67年將系爭土地闢建成道路，因此，系爭土地成為道路乃是因為被告之行為所造成（闢建），而非經不特定之公眾因通行之必要所形成，與上述成立公用地役關係之首要要件不符合。
②原土地所有權人黃連房對於被告開闢道路有表示不服
之情事，曾向被告、桃園縣政府、臺灣省政府、交通部及監察院陳情，故原土地所有權人有阻止之情事，亦與上述成立公用地役關係之次要要件不符合。
③本件係61年實施都市計畫、65年實施、67年闢建道路
，均有年份證物可稽，與「一般人無復記憶其確定之起始，僅能知其梗概為必要」而成立公用地役關係之第三要件有間。
基此，本件與公用地役關係成立之要件均不符合，系爭土地之上無公用地役關係存在，被告受有利益無法律上原因。
⑷利益與損害間有因果關係：
按受有利益及受有損害間以具有相當因果關係為斷，如採直接因果關係說者，以受益與損害之權益變動，係基於同一原因事實為必要；如採間接因果關係說者，以有無法律上原因來判斷即為以足。惟本件原告等受有對於系爭土地使用、收益、處分權受阻之損害，係因被告實施都市計畫將系爭土地闢為道路而未支付任何費用所造成，故被告受有利益與原告受有損害間已具有直接因果關係。
⑸綜上，本件符合不當得利之成立要件，被告之行為構成
不當得利之行為，又司法院釋字第515 號解釋文承認公法上不當得利之請求權，因此，原告爰依行政訴訟法第
8 條第1 項請求被告為財產上之給付，及按土地法第97條規定請求被告返還系爭土地相當於租金之不當得利價額，以起訴狀繕本送達被告之翌日起為基準點，請求前
5 年之租金返還，及基準點後按月支付相當於月租金之不當得利價額。
⒊原告所提編號1 號相片係站在省道（縱貫公路）上，面向
135-18號土地拍攝，可明顯看出道路在梅山東街路口處開始向左彎曲；編號2 號相片係在再往前走10公尺處向下拍攝，相片中之道路顯而易見呈現S 型，故被告謂系爭道路路段為筆直應屬不實。
⒋系爭土地地目均為建地，其上有原告等之被繼承人之建物
，雖原告所提桃園縣稅捐稽徵處簡復表僅能顯示135-48地號土地上有建物，然依系爭土地地目均為建地則不難推斷原告在系爭土地上原本應有建物，此並經證人㈡被告主張之理由：
⒈原告等於90年11月8 日以申請書請求被告按90年度土地公
告地價徵收補償系爭土地。被告於90年11月23日楊建字第90104710號函復：「俟本所於新成路全段道路用地編列足夠財源，再予一併辦理徵收」。
⒉查系爭土地係未於楊梅鎮○市○○道路之新成路道路用地
內，目前新成路全段道路皆未辦理徵收補償。新成路地段長660 公尺，寬15公尺，面積9,900 平方公尺，如需辦理徵收，以目前其附近土地公告現值37,000元左右，再加計
5 成辦理徵收補償費，估計需5 億5 千元，而對於都市○○道路徵收應編列足夠財源，以整條道路全面徵收補償，自不能僅選擇以原告等所申請之系爭土地予以徵收補償。
且土地徵收核准機關為內政部，被告對土地徵收案並無准駁之權。是以，被告限於財源籌措因難，而否准原告等之請求徵收處分，並無不當。
⒊被告並未對系爭土地辦理發包、施作、驗收等道路闢建行
為，故該土地成為道路應非被告造成，而應係當時建商興建房屋時，參照土地計畫劃定建築線自然形成，故被告自未受有利益。
理 由
一、原告起訴主張渠等所有系爭土地因被告都市計畫不當規劃為道路用地，於67年間未經辦理徵收即強行闢為道路，供公眾通行迄今，致原告受有損害，被告受有未支付補償費之利益，爰依公法上不當得利之法律關係請求被告返還相當於租金之不當得利。被告則以系爭土地供作道路使用，並非被告所強行闢建，應係建商沿都市計畫之建築線興建房屋之結果等語置辯。是以，本件所需審究者為⒈系爭土地經闢為道路，是否被告強行所為？⒉縱經認定系爭土地乃經被告強行闢為道路，兩造間是否即成立公法上不當得利之關係？
二、經查：㈠兩造不爭執之事實：
系爭土地為原告所有，經都市○○○○○道路用地，現況已經作為道路使用，有地籍圖謄本、現況照片2 張及土地登記謄本2份附於本院卷第55、56、70、90-92頁可稽。
㈡兩造間之爭點：
⒈系爭土地經闢為道路，是否被告強行所為？
⑴原告雖主張土地係經被告強行闢建，然為被告所否認，原告就此即負有舉證責任。
⑵查原告提出桃園縣稅捐稽處58年5 月10日桃稅住二房字
第42269 號簡復表及地價稅、房屋稅單等以為佐證（附於本院卷第72-77 頁），然依據各該文書所載文義，僅能證明楊梅段135-48地號、135-18地號土地於64年、65年間尚有建物坐落於上，然並不能證明嗣後土地變成道路，係被告強行拆除地上建物動工興建所成。
⑶另依原告聲請訊問證人即原告甲○○、乙○○、丙○○
之姨彭葉香妹證稱：「（道路如何形成？）路上面本來是房子還有菜園，還有竹籬笆圍住，我常常去我姐姐家，所以我知道，後來鎮公所為了連接到縱貫路闢為道路，路是鎮公所做的。是先有縱貫路才打通本條路，當時我先生是楊梅鎮長」等語，惟嗣改稱「不知道（當時）是60幾年，忘記了，我先生作鎮長是做到60幾年，正逢中美斷交延了1 年。就是我先生當鎮長時，辦都市計劃，當時那條路早就做好了」；「（此路是否妳○○○鎮○○○○路？）不是，是之前作的」；又證稱「（是否因為要作這條路，原告的房子才被拆除？是的，是鎮公所來拆的」、「（想請問證人是鎮公所何人去拆除的？）不知道」、「（如果不知道，怎麼可以說是鎮公所去拆的，去開路的工人是否認識？）不知道」、「（如何知道是鎮公所來拆的？）因為我住在楊梅，所以我知道鎮公所說要拆這個房子」等語（見本院95年1 月6 日筆錄）。即證人對於道路是否其夫擔任鎮長時所興建，先後為不一致之證詞；又證稱地上建物係被告派人拆除，然對於其如何知情，則答以因其為楊梅鎮之住戶，足證證人證稱被告派員拆除地上建物一節並無具體根據，實難遽信其證詞為真。
⑷原告另又提出原系爭土地所有權人黃連房65年6 月10日
陳情書及65年8 月25日中央日報剪報各一份，主張如非土地經被告闢為道路，黃連房何以會四處陳情，並經媒體報導？惟觀之陳情書記載，略以：「主旨：為桃園縣○○鎮○○路與中山路主要通道，在辦理都市計劃時受少數人之橫加阻撓，不予拓直，顯有違都市計劃的宗旨和目的，更有礙交通，請破除情面依照實際需要予以拓直…。說明：一、……當楊梅鎮首次都市計劃公布時即已予以計劃拓直，殊不知事後為極少數自私自利的某些特權人士，罔顧公眾利益，而橫加阻撓，而楊梅鎮公所及各級都市計劃委員會，亦不察實情，任意接受少數人特權人士之罔顧公德的請求而不能秉公處理，予以拓直…」等語，此有該陳情書影本附於本院前審卷第22頁以下。核其內容，應係連接縱貫公路之道路已經規劃或闢為迂迴之「Ｓ」型，其因而請求變更都市○○○道路劃成筆直。該陳情書主旨在請求變更都市計畫，並非直指爭土地上之「Ｓ」型道路為被告所強行闢建，而有抗議之意。另剪報內容也只是披露該都市計畫變動及規畫之不當而已，故此陳情書及剪報均難以證明被告有強行闢建道路之舉。
⑸綜上，原告主張系爭土地係經被告強行闢為道路一節，即難成立。
⒉縱經認定系爭土地乃經被告強行闢為道路，兩造間是否即
成立公法上不當得利之關係？⑴查實體法關於公法上之不當得利，固無明文規範其要件
，惟其性質上類似民法之不當得利，是通說均認為得準用民法之不當得利規定。則是否合於公法上之不當得利之法律關係，自應審酌㈠是否無公法上原因，㈡受有利益，㈢致他方受有損害，㈣受益與受損間具有因果關係等節。
⑵系爭土地已於67年間經闢為道路，為公眾所通行，此使
用系爭土地之利益乃歸之於用路人，並非被告。原告雖主張被告獲得免付徵收補償費之利益云云。惟被告未給付徵收補償費乃因其消極未進行辦理徵收事宜，而其未擬具徵收計畫報請徵收之消極不作為，並非一種利益，如有行政怠惰侵及人民權益，應屬國家賠償之範疇。
⑶是以，縱經認定系爭土地乃經被告強行闢為道路，也並
不因此使被告獲有利益，而得成立公法上不當得利之法律關係。故原告據此請求返還利益，也屬無據。
三、綜上所述，本件原告基於公法上不當得利之法律關係，請求被告給付相當於租金之不當得利，即屬乏據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 30 日
第八庭審判長法 官 李 玉 卿
法 官 王 碧 芳法 官 畢 乃 俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 30 日
書記官 楊 怡 芳