臺北高等行政法院判決
94年度訴更二字第00174號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
張嘉雯丁○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下︰
主 文被告應給付原告新台幣貳拾萬伍仟捌佰貳拾參元，及自民國90年6月29日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因辦理省道台十五線0K＋000 ～6K＋626 段道路拓寬工程，報准徵收坐落台北縣○里鄉○○里○段蛇子形小段557 之50地號等400 筆土地及其地上物後，先以民國
81 年3月26日81北府地4 字第395570號公告徵收，拆遷被告所有坐落用地內門牌號碼為台北縣八里鄉美園新村14號1 樓之建築物。於81年8 月3 日始委託大政工程顧問股份有限公司辦理上開工程用地內地上物查估作業，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4 字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告，原查估公告及第1 次複估金額分別為新台幣（下同）560,767 元及566, 832元；嗣經第2 次複估金額為989,556 元，惟原告未經公告確定後即依第2 次複估金額發放補償費並拆遷完畢。因訴外人謝崇德、謝元富不服原告核定之補償費，提起訴願，原告乃為第3 次複估，並就上開建築物複估金額為783, 733元，因歷次所估補償費均不相同，經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年度第2 次會議評議，決議以最後一次即第3 次之複估金額為準，並報經內政部89年4 月21日台（八九）內地字第8905777 號函同意備查。原告遂以85年1 月11日85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費新台幣205,823 元。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告205,823 元，及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈本件原告因辦理省道台十五線0 Ｋ＋000 至6 Ｋ＋626 段
道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，經原告複查核算後，與原發放金額不符係溢發補償費，乃以85年1 月11日八五北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢領之補償費，惟被告逾期仍未返還。原告於89年3月16日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2 次會議評議，亦決議以第3 次複估金額為準。茲因被告至今仍未返還溢領金額部分，為無法律上原因而受利益，致他人受損害，乃依行政訴訟法第8 條第1項規定，依據公法上不當得利返還請求權起訴。
⒉原告送請地價評議委員會議之行為，符合土地法第247 條
之規定。按司法院釋字第110 號解釋要旨為：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」。是依該解釋意旨，土地法第247條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議始可。復依最高行政法院（現改制為最高行政法院）54年判字第235號判例要旨：「關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239條第3款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247條之規定，並應由該縣地政機關提交「標準地價評議委員」評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4條第2項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227條第2項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，其對估定之補償地價提出異議，不應有何期間之限制」。是依前引判例要旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。又前引判例雖經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有前引判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。查本件係因地上物所有人陳情，要求「重新全面再查估」，有李國泰等80人之陳情書乙份可稽及需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求「敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊」，以利辦理款項撥付，有西濱工程處函乙份可稽，是本件之地上物所有人及需地機關均對估定之補償金額提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及司法院釋字第110 號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247條規定之適用，原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。
⒊原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
⑴地價評議委員會之決議可決定補償金額之依據如下：依
土地法第247 條規定：「對於第239 條、第247 條或第
242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之」。又依最高行政法院72年判字第728 號裁判要旨「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合」。是依前引土地法及實務見解，地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
⑵本件係台北縣地價評議委員會暨標準地評議委員會依職
權決議採取第3 次複估，其法令依據如下：查台北縣地價評議委員會暨標準地評議委員會89年第2 次會議開會時間為89年4 月份，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評委員會組織規程（即80年5 月31日內政部修正發布，下稱組織規程）， 該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項（組織規程第2 條），而「土地改良物價額」為該會掌理事項之一（組織規程第3 條第1項第2 款）。 決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議（組織規程第7 條）。評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據（組織規程第9 條）。 該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值。前述評議應作成紀錄，於會議結束後7 日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備。如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議（組織規程第10條）。此有80年內政部修正發布之地價議委員會暨標準地價評議委員會組織規程全文可稽及台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第
2 次會議開會記錄、內政部同意備查函備查各乙份可稽。查本件既經提交標準地價評議委員會評定，評定結果亦認被告實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發還要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還符合行政訴訟法第8 條第1 項前段「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟」之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈原告明確告知被告「85年1 月11日85北府工土字第7810號
函」非為行政處分，被告始未就該函提起行政救濟，由於行政機關之公函是否為行政處分，涉及諸多要素認定，並非易事，實務上常生爭議，要求被告做出判斷，無疑課予人民過高的知法義務，對人民權利保障顯然不當。實則最高行政法院先前就本件事實之認定表示：「上訴人（即原告）所發之催告函係催告被上訴人（被告）履行義務，尚非行政機關本於法令所為之形成獲下命之行政處分．．．
。」由此可見最高行政法院前後見解相矛盾，令被告無所適從。
⒉司法院釋字第110 號解釋要旨略以：「一、需用土地人及
土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」。則據釋字第110 號解釋，上開土地法第247條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第三次複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越前揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議。蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，可知，原告所為主張全無可採。
⒊縱使被告85年1 月11日85北府工土字第7810號函為行政處分，該處分亦屬違法，不應構成不當得利：
⑴按行政程序法第117條及第119條規定，行政機關就行政
處分，縱有違法，亦非得任意撤銷，而應考量相對人信賴利益之保護。此項原則，早經實務及學說所採，最高行政法院83年判字第151號判例可資參照。
⑵本案縱有計算錯誤，亦全為原告造成，被告無從知悉，
故並無信賴不值得保護情形，再者，本件乃單純金錢債務問題，並未涉及公益。復按行政程序法第127條第2項準用民法第182條規定：
①被告乃不知無法律上原因：複估過程皆由原告進行，
被告83年1月6日受領第2次複估金額時，無從得知原告會再進行第3次複估，亦不知第2次複估金額有何錯誤。
②被告所受利益已不存在：被告自受領第2次複估金額迄今，已逾十數年，早已消費殆盡。
③依前述規定，被告應免負返還責任，原告請求為無理由，應予駁回。
理 由
一、本件原告之代表人原為蘇貞昌，嗣變更為林錫耀，再變更為甲○○，業經分別聲明承受訴訟，合先敘明。
二、本件係涉及原告因辦理省道台十五線0K＋000 ～6K＋626 段道路拓寬工程，拆遷建築物發放補償費，經多次複估之補償費均不相同所生請求發放之補償費返還之問題。經查原告因辦理省道台十五線0K＋000 ～6K＋626 段道路拓寬工程，報准徵收轄○○里鄉○○里○段蛇子形小段557 之50號等400筆土地及其地上物後，先以81年3 月26日81北府地四字第3955 70 號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8 月3 日始委託大政工程顧問股份有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地四字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。旋於公告期間辦理第一次複估，經大政工程顧問股份有限公司於81年11月19日提送第一次複估清冊，修正部分建築物補償金額（增加或減少），未辦修正公告，即逕以該第一次複估金額為準，先後以81年12月15日北府地4 字第430771號函及82年
3 月8日 北府地四字第72772 號函通知各業主訂於81年12月29日至31日及82年3 月17日至19日發放地上建築物補償費。
嗣因有業主陳情，乃再辦理第二次複估，全面修正各建築物之補償金額（增加或減少），亦未將修正金額公告，即於82年12月22日以82北府地四字第460258號函通知有增加補償金額之建物所有人訂於83年1 月5 日至6 日發放複估補償費（前次未領者，照第二次複估金額發放，前次有領者，補發第二次複估與第一次複估之差額）。嗣原告於83年4 月14日召開地上建物複估事宜研討會，乃根據研討會之結論，於83年
4 月19 日 函請大政工程顧問有限公司重新查核複估，該公司即於83 年7月30日提送第三次複估清冊，全面修正各建築物之補償金額（大部分是將第二次複估時增加金額者予以減少，但仍高於最初公告金額；少部分是將第二次複估時減少金額者予以增加），被告亦全未將修正之金額重新辦理公告，即以第三次複估金額為準，於85年1 月11日以85北府工土字第7810 號 函通知各業主（包括被告）：「台端所有坐落省道台十五線0K＋000 至6K＋626 段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」實即指第三次複估金額與先前照第一次或第二次複估結果所發補償費不符，實領金額超過第三次複估金額者，均須繳還所謂溢領之補償費。受通知之業主僅有謝崇德、謝元富（均為第二次複估金額高於第三次複估金額）就此催告函提起訴願，案經台灣省政府於85年12月7 日以85府訴一字第172647號訴願決定：「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」。原告乃依訴願決定意旨，於89年3 月16日補送標準地價評議委員會決議以第三次複估金額為建築物補償標準，經送內政部以89年4月21日台89 內 地字第8905777 號函同意備查，原告僅以89年11月8 日北府地用字第364722號函通知謝崇德「以第三次複估金額為建築物補償標準」，惟未通知其他業主，亦未公告周知之事實，為原告於本院審理時所自承，且為被告所不爭執，復有原告所提有關土地及其地上物徵收公告、建築物補償費公告、第一次複估清冊、第二次複估清冊、第三次複估清冊、通知業主領款公函、本件被告領款收據、催告業主繳還溢領補償費公函等在卷可稽。本件被告之補償費部分，原查估公告金額為560,767 元，第一次複估金額為566,832元，第二次複估金額為989,556 元，被告照原告上述通知，先領取第一次複估金額566,832 元，再於83年1 月5 日領取第二次複估與第一次複估金額之差額422,724 元，第三次複估修正金額為為783,733 元，此為兩造所不爭執，並有補償清冊附卷為証。原告如事實欄所載主張被告最後依第二次複估結果所領補償費超過第三次複估金額之溢領部分205,823元，為無法律上之原因而受利益，依不當得利返還請求權請求被告返還該金額，被告則為事實欄所載主張，否認原告之請求。
三、經查，被告主張援用之大法官會議解釋第110 號解釋旨在闡明「依土地法第233 條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。且依司法院釋字第2704 號 解釋，需用土地人如不於公告完畢後15日內繳交補償費，其征收土地核准案應失其效力。為防止徵收土地核准案久懸不決，如需用土地人及土地所有人對於被征收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第24 7條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標凖地價評議委員會評定之。」本件經原告查估並公告上開建築物之補償金後，再為第一次、第二次複估，第二次複估金額復高於原查估公告之金額，未經再公告第二次複估金額即補發差額，嗣因原告第二次複估價值計算錯誤，而再經第三次複估。歷次所估補償費均不相同，經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次即第三次之覆估金額為準，經報請內政部函復同意備查後，仍未公告。原告隨即發函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費，則第二次複估金額既未經公告，自無異議期間及公告確定之問題；而第二次複估金額雖因計算錯誤由原告重新為第三次複估，惟第三次複估之金額仍高於原公告之查估價額，對被告仍屬有利，應無上開釋字第110 號解釋之適用。
四、再查，上開原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告之上開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第三次複估金額以85年1 月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費205,823 元（已領第二次複估金額與作為準據之第三次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思，且因第三次複估之補償金額仍較原查估公告之補償金額為高，對被告仍屬有利，應無信賴保護原則之適用。原告主張被告溢領該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
五、復查，被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯「善意」溢領之補償費已花費殆盡，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第二次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上亦多認已成立公法上不當得利，不因利益不存在而免負返還責任。
六、綜上所述，原告主張被告溢領之上開補償費205,823 元成立公法上不當得利，經類推適用民法第179 條之規定，請求被告如數返還，並加給自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 畢乃俊法 官 楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 林孟宗