臺北高等行政法院裁定
95年度停字第00110號聲 請 人 財團法人台灣武智紀念基金會代 表 人 甲○○訴訟代理人 張德銘 律師
高瑞錚 律師相 對 人 經濟部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 陳傳岳 律師
林雅芬 律師陳鵬光 律師上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、甲○○本為聲請人董事之一，因聲請人之原董事長張有惠於95年5 月22日辭職，其後董事會全體推選甲○○為繼任董事長，此有聲請人提出之第五屆第21次及第22次董監聯席會議紀錄附卷可稽，並為相對人所不爭，依民法第27條2 項及聲請人之章程第6 條第1 項之規定，甲○○就聲請人解散前發生之一切事務，得對外代表聲請人，自得代表聲請人提起本件停止解散處分執行之聲請，合先說明。
二、本件聲請意旨略謂：⑴聲請人原係67年前即日據時代1939年（民國28年）10月間
，由曾任台灣糖業株式會社社長之武智直道先生，於退休後私人捐助日幣20萬元，根據日本法令成立之「財團法人武智紀念財團」。台灣光復時，因日人撤退致該財團法人之組織及管理形成空窗，無法正常運作，相對人因而發布經台( 四五) 營字第03146 號令，指示台灣糖業股份有限公司( 下稱台糖公司) 輔助將「財團法人武智紀念財團」改組為「財團法人台灣糖業協會」，並依我國民法於45年
5 月23日向台灣台北地方法院辦妥法人登記在案。當時台糖公司曾對改組後之「財團法人台灣糖業協會」繼受「財團法人武智紀念財團」所有財產，是否適法，產生疑義，案經相對人奉行政院令依據司法行政部研議之意見明確釋示：「於法並無不合」。財團法人台灣糖業協會於75年5月27日、80年4 月30日、87年9 月29日、88年7 月29日數度呈准台灣台北地方法院裁定修改章程；嗣於89年4 月7日又經董監事聯席會議決議報奉相對人核備，移請法院裁定確定，將原章程第4 條「本會置董事七人至九人，由台灣糖業股份有限公司聘派」修改為「本會置董事七至九人，由本會就有服務台灣糖業股份有限公司經驗，並對糖業發展有貢獻者聘任，報請經濟部核備」。其後，聲請人為感念原捐助者武智直道先生，且為遵照相對人指示，擴大業務範圍，落實社會公益之參與，不再侷限於「糖業」範圍，並為避免與國內既有「台灣糖業公司」、「台灣糖業文化協會」等團體產生混淆，於94年2 月16日再度報請相對人許可，並獲台灣台北地方法院於94年3 月1 日裁定變更如今名為「財團法人台灣武智紀念基金會」。數十年來，聲請人淨值已成長達數十億元，竟成各界覬覦競逐目標。94年間，台糖公司召開股東會，有退休員工以臨時動議案，略謂聲請人設立宗旨原在照顧該公司員工，目前竟與該公司毫無關係，建請公司追討聲請人所有財產。此後媒體介入，不分皂白，大肆渲染竟謂聲請人資產原屬國有，現遭少數人把持云云。95年5 月10日，行政院院長於院會上竟無視聲請人資產來自私人捐贈之事實，「震怒」責成相對人「回復公產」，相對人曲承上意，更即公然逾越法律，不擇手段，開始其意圖強行支配聲請人之一系列作為。先則，專為聲請人量身打造，於95年5 月18日倉促增訂「經濟部對經濟事務財團法人管理及監督作業規範」第六點但書：「但董事會係由本部（按即相對人）限期召開者，應於期限內召開，不受十日期間之限制。」，發布同日即來函命令聲請人應於95年5 月22日以前召開董監事會，「檢討」有關聲請人捐助章程第4 條及第5 條董監事選任之條文，且於來函附件悍然提出所謂「建議」修正條文，要求修改原捐助章程有關董監事選任規定，將由聲請人就有服務台糖公司經驗，並對糖業發展著有貢獻者選任，報請相對人核備，改為由相對人全權逕行推派。聲請人於5月19日接獲該函，時為週五，5 月22日（下週一）即須召開董監事會，抑且挑明應照其所擬方案修訂章程，完全無視財團法人應有之自主性與獨立性。聲請人強忍不平，仍按時召開，當日董事9 人全員出席，董事長張有惠先生因與會董監事意見紛歧，絕大多數不願屈從相對人意旨，致當場宣示辭職並提前離席。旋經臨時主席在相對人官員列席下繼續開會，結果以7 票不同意、1 票廢票，決議不通過修改章程。至此，相對人承辦人員見計未得逞，憤而祭出解散聲請人之處分。先於95年5 月23日致函聲請人，略謂：民法第65條規定：「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。」相對人於95年5 月11日至聲請人專案查核，查核結果，確有諸多缺失；另於95年5 月18日函請修正捐助章程，聲請人雖於95年5 月22日召開，但並未完成修章程序等語，請聲請人於95年5 月25日中午以前陳述意見。聲請人依囑於95年5 月25日中午以前，提出陳述意見書，經嚴正表明：解散法人，茲事體大，竟命於不足2 日之時間內陳述意見，程序顯有瑕疵。且該函全未說明所據民法第65條規定之情事變更係依何等事實認定，及所指重大缺失內容為何，應請說明，俾憑答辯。矧聲請人歷年工作報告及年度預算、決算，均經相對人准予備查，聲請人始終大力照顧糖業人員及其子弟，絕無所謂財團之目的，不能達到之情形。乃相對人視若無睹，為施展「魄力」，翌(26)日即率爾對聲請人作成本件解散處分，並派員親自送達。
⑵按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執
行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機會得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」訴願法第93條第2 項、第3 項及行政訴訟法第
116 條第3 項，分別著有明文。細繹訴願法第93條第2 項、第3 項規定之文義，顯將「原行政處分之合法性顯有疑義」與「原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者」兩種要件併列，具備任何其一要件，即應裁定停止執行。經查本件原處分函表示擬據以解散聲請人之民法第65條係規定：「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。」但該函語焉不詳，毫未說明究竟有何情事變更之具體事實存在，其變更如何重大，又聲請人之目的如何因而不能達到，所謂情事變更與聲請人目的之達到或不達到間有何因果關係。另，該函雖指摘本（95）年5 月11日至聲請人所在處所專案查核，結果確有諸多缺失，惟亦未說明所謂缺失之具體情狀為何，及該缺失與「致財團之目的不能達到」有何關聯。因來函所示理由空洞，實與未表明理由無異，相對人於本件解散處分作成前，竟然僅予聲請人2 日之答辯時間，致聲請人完全無從對之陳述實質意見，其程序已然違法。況查聲請人章程所定目的，迄仍有效執行，並無因情事變更致不能達到之情形。相對人雖謂聲請人設立時，台糖公司員工待遇微薄，照顧其員工固有必要，時至今日，政府對國營事業員工待遇、福利之照顧，已建立制度，大幅改善，未來且將妥為安排改善，故聲請人此一目的應無存續之必要，予以解散，應符合捐助人之本意；又謂因我國全面開放砂糖自由進口，台糖公司亦已大幅縮減自產砂糖事業規模，客觀情勢顯有變更，經徵詢「捐助人」之意思，聲請人對發展糖業及相關業務之目的顯已不能達成，且糖業並無由聲請人協助發展之必要云云。按相對人所謂捐助人係指台糖公司，實則聲請人設立所本財產，係直接繼受自武智財團所有，該等財產從來未曾由台糖公司取得，該公司自無「捐助」可能。相對人從未徵詢捐助人武智直道老先生或其遺屬，此所謂「經徵詢」並非所在。至所指解散事由，究竟係因章程目的已無存在必要，抑或雖有必要但因情事變更而不能達成，含糊籠統，語焉不詳。實則，聲請人秉承原捐助人武智直道先生遺願，歷年來照顧台糖公司員工及其眷屬，未曾中輟。而砂糖雖已開放自由進口，台糖公司迄仍維持相當規模之自產砂糖；相對人握有台糖公司絕對多數之股份，且年年要求台糖公司撥款補助蔗農，足見協助糖業存續發展，亦為政府施政方向，所謂無必要云云，殊非的論。揆諸相對人91年9 月對聲請人所為業務查核報告，甚且讚揚「糖協( 按即聲請人原名財團法人台灣糖業協會簡稱) 委託學術機構研究『貿易自由化對台灣糖業競爭力之影響』，俾供各界參考，將有助於糖業自由化，建議糖協多辦理類似工作，以彰顯糖協設立宗旨」，聲請人本於章程目的推展工作之效果，有目共睹，自有存在必要，且相關工作素著成效，並無因情事變更而不能達到之情形。況台糖公司迄仍健在，除傳統之製糖外，更將事業擴及化粧品、保健食品、不動產投資、休閒觀光、養殖蘭花等多項，員工遍及全台。祇須台糖公司存續一天，蔗糖產業存續一天，聲請人協助照顧台糖公司員工福利及協助發展糖業及其相關事業之目的，即得繼續執行，絕無「不能達到」情形。更有甚者，相對人於作成本件解散處分前數日之本(95)年5 月18日，猶致函聲請人要求於5 月22日以前按其建議將章程第四條修正為：「本會置董事七人至九人，由經濟部( 按即相對人) 推派，依程序選任……」、第五條修正為：「本會置監察人三人，由經濟部推派，依程序選任……」，益見聲請人章程所定目的，確有必要，且絕無所謂因情事變更致不能達到而應予解散之事由，否則相對人積極介入人事，豈非無益之舉。玆其強行掌控之意圖不遂，即謂聲請人實無存在必要或目的不能達成，應予解散云云，相互矛盾；是原處分之合法性顯有疑義，誠至明顯。
⑶本件解散處分若繼續執行，勢將造成聲請人難以回復之重
大損害，且其情事急迫，不容再緩。按相對人於本(95)年
5 月26日作成本件解散處分，當日專人送達，聲請人依法即於5 月30日向台灣台北地方法院聲報清算人，開啟清算程序。依民法第41條準用公司法第334 條、第87條第3項等規定，清算程序應於6 個月內完成，聲請人即應依捐助章程第3 條之規定，將賸餘財產歸屬主管機關指定之機關團體。質言之，原則上聲請人應於6 個月期限屆滿之本(95) 年11月30日完成清算，並將高達50餘億元之資產全部移交相對人指定之機關團體，時限距今僅餘23日（本院按：聲請人業於95年11月20日向台灣台北地方法院聲請展延清算期限，業經該院准予展延至96年5 月29日），屆時聲請人資以推展公益之所有財產，將四處散迭，以政府近年變賣國有財產之勤，迨本件行政救濟確定，縱使聲請人終獲平反，亦顯可預見絕難順利收回財產，再難憑以推行公益。又，依民法第40條規定，聲請人於清算中所得從事者，限於了結現務、收取債權清償債務、及移交賸餘財產於應得者；其餘日常會務、服務與營運一概停止。經查聲請人94年度實際支用於公益推展之金額，高達78,076,000元，奉相對人於91年對聲請人業務查核報告內所為：「財務狀況尚稱為良好，建議擴大業務範圍，為國家社會公益多盡一份心力」之指示，服務範圍遍及台糖公司員工之照顧、協助台糖公司拓展北美蝴蝶蘭市場、整理台灣糖業史、舉辦經濟發展相關研討會、設立獎學金、贊助肝癌檢驗活動、資助醫療研究計畫、及從事海外交流推展民間外交(證廿三) ，例如協辦奇美醫院「免費肝炎、肝癌檢驗暨肝病防治講座」、贊助中華民國蔗糖技術學會經費、協辦中華民國癌症希望協會「台灣蝴蝶蘭義賣接力暨健康嘉年華」活動、贊助台大醫院「台灣肺癌基因體研究及臨床應用」研究計畫、財團法人桃園縣私立脊髓損傷潛能發展中心「脊髓損傷患者身心重建與社會訓練計畫」、陽明大學「登革熱病毒感染細胞機轉之探討」研究計畫……等，不勝枚舉。聲請人第5 屆第15次董監聯席會議通過95年全年營運及資金運用計畫，原訂工作內容亦延續上開各項公益計畫，全年預估收、支之金額高逾20億元（預估收入1,479,056,000 元，預估支出764,770,000 元），茲因本件解散處分而全部服務計畫、資產營運立即凍結，相關鉅額收支亦遭全數波及，損害之鉅，影響層面之深廣，及其情事之急迫性，不言可喻。又，設若本件解散處分繼續執行，必俟聲請人行政救濟程序確定撤銷後，始准回復法人格，其間行政救濟歷時可能長達二、三年，會務全數停頓，且此後聲請人始終予人「不法基金會」之印象，難以抹滅，聲請人成立數十年，苦心建立之卓著聲譽，勢必毀於一旦，損害重大，誠屬難以回復。其中尤其從事民間外交部分，例如徵得捐助人武智直道先生長孫武智文男先生同意，為促進台、日兩國文化、學術交流，而對日本早稻田大學承諾在該校設置「創校一二五週年紀念台灣灣武智獎學金」，預計捐助金額高達日幣一億元，玆因本件解散處分之執行，致失信諾，徒然貽笑國際，影響國家形象，其損害之深且鉅，迥非金錢可以衡量於萬一。又聲請人原於94年12月9 日與睦昇建設股份有限公司簽訂土地房屋買賣契約，預購台北市○○○路即將興建之辦公大樓，交易金額高達13億9,500 萬元，訂約後，聲請人已接受基地所有權之移轉，預計於民國98年初完工交屋。茲於履約過程中遽遭解散，預計無法完成交易，又慮及簽約後房地景氣上揚，原購每坪約50萬元，已漲至每坪約60萬元，為避免圖利他人之嫌，乃建議睦昇建設股份有限公司依當前市值買回結案。惟協調結果，未獲同意，該公司仍堅持依原合約履行。本件解散處分若不予停止，聲請人非但喪失原有預期利益，反因買賣期款繳納期限早屆而聲請人未能付款，致面臨鉅額違約賠償，其情事誠屬急迫。本件解散處分所將施加於聲請人之損害，絕非金錢所得補償；縱認金錢能事後補償聲請人損害之萬一，亦因其損害確屬重大且難以回復。又按清算程序應自清算人就任日起六個月完成，本件清算人係於95年5 月30日就任，依法應於95年11月30日前完成，乃清算一經完結，法人即告消滅，財產即應點交經濟部指定之機關團體，難以再回復，則行政救濟之結果全無意義，因此，停止執行原處分顯屬急迫而且必要。末查，本件解散處分如予停止執行，並不影響公益。蓋相對人所以為本件解散處分，目的無非所謂「收回公產」，已詳如前述。惟是項行政目的，並無急迫性，縱使暫時停止執行，延至行政救濟程序確定後始予執行，其間相對人仍得本於主管機關之地位，依民法第32條規定，隨時檢查聲請人之業務及財產狀況；如有違反監督命令，尚可進一步依同法第33條規定為必要處置；如有涉及犯罪，得將相關涉案人員移送檢調偵查起訴。相對人念玆在玆，強欲沒入之聲請人資產，於業務及財務監督下，實際並無逸散之虞；其續為執行，固無益於資產保存，停止執行，亦無害於公共利益，洵至明確。
⑷綜上，本件系爭解散處分之合法性顯有疑義，且其執行將
發生難以回復之損害，並有急迫情事，又非為維護重大公共利益所必要者，爰依法聲請裁定於聲請人所為行政救濟程序確定前，應予停止執行。
三、經查，「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機會得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」固為訴願法第93條第2 項、第3 項及行政訴訟法第116 條第3 項所明定。惟查：
⑴按訴願法第93條第2 、3 項所稱「原行政處分之合法性顯
有疑義」，係指無待調查即可得知存有瑕疵之情狀，若對立雙方各就同一爭點互提事證以為攻防，有待斟酌審認者，自非顯有疑義可比，行政法院即不得據此理由以裁定停止原行政處分之執行。查聲請人雖指摘系爭解散處分，有如聲請意旨所載合法性顯有疑義之情事，惟相對人已予否認，並主張：①相對人給予聲請人陳述意見機會之時間實已相當，聲請人亦已充分陳述意見，並無違反行政程序法第4 條、第8 條、第102 條規定之情形。②聲請人係於民國45年5 月23日依我國法新設立之財團法人，其與日據時代依日本法設立之財團法人武智紀念財團係不同法人格；財團法人武智紀念財團，於民國34年台灣光復後，並未依規定聲請相對人審核並向法院聲請辦理登記，其法人人格依法已歸於消滅，其產權均歸中央政府所有，因國家對該日產有所有權及管理處分權，故同意將之轉入聲請人名義，作為履行台糖公司捐助之出資；是聲請人主張其財產非政府撥用或台糖公司捐助云云，與事實不符。③聲請人原始捐助章程與現行章程皆以發展糖業及相關業務為目的，惟近年來因經濟環境變遷，台糖公司經營糖業已不具經濟效益，造成該公司之砂糖事業虧損嚴重，另我國於91年1月1 日加入世界貿易組織後，砂糖已逐步開放自由進口，並於94年2 月7 日糖業自由化，砂糖全面開放自由進口，依據行政院核定之「糖業經營策略」，台糖公司已大幅縮減砂糖事業規模，亦即目前國內砂糖產業已迥異於聲請人成立時之情形，聲請人對發展糖業及相關業務之目的顯已不能達成，糖業亦已無聲請人助發展之必要及實益，相對人因此依民法第65條規定，經斟酌捐助人即台糖公司之意思後，作成命令聲請人解散之原處分，於法自無不合。又台糖公司為聲請人訂立之原始捐助章程固以「舉辦員工福利事業」為聲請人之目的，惟於台灣光復初期，併以聲請人之財產舉辦台糖公司之員工福利事業，對於待遇微薄之台糖員工之照顧或有其必要性，惟多年來，政府對於國營事業員工待遇、福利之照顧，已大幅改善，早年聲請人照顧台糖公司員工之目的至今亦已喪失必要及實益，是依據民法第65條規定及學者見解，聲請人之存續目的確已因情事變更而不能達成，相對人依民法第65條命令聲請人解散，於法並無不合，亦未違反捐助人之捐助本意，原處分自無所謂合法性顯有疑義之問題。④聲請人近年來不僅有諸多行為係與其目前章程所定發展糖業相關業務之公益活動完全無關，其中聲請人更有相當比例係在從事不動產及動產之投資、買賣、出租等營利性、投資性及射悻性活動，完全背離聲請人作為財團法人應具有之公益目的，反而淪為營利性事業，適可證明因客觀情事變更，聲請人之存續目的已不能達到，相對人本於裁量權之行使，予以解散，自無不合等語。足見本件對立雙方各就爭點互提事證以為攻防，有待調查審認，尚非依原處分之形式或內容，不待調查即可得知其合法性顯有疑義。
⑵次按，訴願法第93條第2 、3 項及政訴訟法第116 條第3
項規定所謂之「難以（於）回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償達到損害之填補，或在一般社會通念上，如為處分之執行將使損害回復達到相當困難之程度而言。故能回復原狀之損害，或雖無法回復原狀或回復原狀相當困難者，如以金錢賠償能達到填補其損害目的者，均難謂為「難以（於）回復之損害」。查聲請人雖主張原處分之執行，將造成其前所擬定諸多計畫活動無法實行、聲譽受損及無法對不動產管理收益等難以回復之損害云云；惟查，聲請人所稱活動之內容空泛（例如：退休糖業人員照護暨有關文教活動、委託財團法人辦理台灣農產品行銷國際市場之宣傳活動及獎學金計畫等) ，且活動之未推行，反而可節省支出，不致對聲請人造成損害；又清算過程中相關不動產管理收益等清算事務仍會有清算人依法為適當處理，聲請人不致於清算過程中發生無法管理收益不動產之損害；且聲請人所謂之「損害」，例如財產利益、營業上及商業信譽之損失，事後以金錢填補或於媒體登載裁判結果，即能達到回復其所受損害之目的。另聲請人主張若不停止原處分之執行，其購買之南京東路辦公大樓將因無法付款，而喪失預期利益並需賠償云云，惟縱依聲請人之主張，不論係預期利益之喪失抑或面臨違約賠償，皆屬「金錢」之損失，日後自無回復之困難，自非聲請人難以回復之損害。又聲請人主張清算一經完結，其法人人格即告消滅，財產即應點交經濟部指定之機關團體，難以再回復乙節；按法人並無生命權，亦無存續權，其存在或消滅只是法律上之虛擬，即因設立登記而取得法人人格，因解散清算而喪失法人人格，故解散之行政處分因故溯及失其效力時，法人喪失之人格仍可為適法之處理，尚不發生法人人格不能回復之復損害；至於已移交其他機關團體者，既為「財產」，日後更無回復之困難。
⑶綜上，本件原處分之合法性難認顯有疑義，原處分之執行
亦難謂將發生難以回復之損害；原告聲請裁定停止原處分之執行，核與前揭要件不合，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 21 日
第七庭審判長法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 21 日
書記官 蔡逸萱