臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00109號原 告 甲○○被 告 交通部公路總局代 表 人 陳晉源（局長）上列當事人間因強制汽車責任保險法事件，原告不服交通部中華民國94年12月6 日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分就如附表一之部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣訴外人陳冠霖駕駛登記原告所有之KIA-591 號重型機車，於民國（下同）90年1 月7 日、13日、28日及2 月9 日、18日、21日、23日遭員警舉發未戴安全帽違規行駛之違規，案移被告所屬台中區監理所彰化監理站（下稱彰化監理站）處理。經依規定查證結果，各該違規當日該車確未投保有效之強制汽車責任保險，彰化監理站乃以原告違反（行為時）強制汽車責任保險法第44條第1 項第1 款規定，以90年3 月23日彰監保違字第64-I91055H79號等7 件違規舉發通知單舉發違規，通知原告應依限到案，逾期採累計高額罰鍰。嗣因原告並未依限到案，被告乃以94年8 月23日第64-I91055H79號等7 件裁決書，各裁處原告罰鍰新台幣（下同）1 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷，或減輕處分。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：原告之機車於90年1月7日起至90年2月23日止合計47日中，同一部機車陸續被開立6 筆違反強制汽車責任保險處罰單，原告之機車因違反強制汽車責任保險法本無庸置疑，但強制汽車責任保險法歷經94年2月5日修正，依據第49條明訂機車違反者應處1千5百元以上3 千元以下罰鍰，請依新修正之強制汽車責任保險法處分，以減輕原告之負擔。
二、被告主張之理由：
(一)強制汽車責任保險法第3條（本條文暨以下引用之汽車強制責任保險法條文係94年2月5日修正公布前之條文）規定：「本法所稱汽車係指公路法第2條第8款規定之汽車及行駛道路之動力機械」、第4條規定：「汽車所有人應依本法規定投保本保險，軍用汽車，亦同。」，故凡使用汽車並行駛於道路上之行為、皆應依法投保強制汽車責任保險。另本法第44條第1項規定：「汽車所有人未依規定投保本保險、或本保險期間屆滿前未再行投保者，經公路監理機關或警察機關攔檢稽查舉發者，由公路主管機關處新台幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並扣留車輛牌照至其依規定投保後發還」。又按汽車所有人違反強制汽車責任保險事件裁決罰鍰繳納處理細則（下稱罰鍰繳納處理細則）第5條第2款：「公路監理機關於執行路邊稽查或警察機關執行交通勤務時，應查驗汽車所有人之強制汽車責任保險證，．．．當場無法查證汽車所有人是否依本法規定投保本保險者，應按已查明之資料於『舉發違反道路交通管理事件通知單』保險欄勾記，．．．。」，同細則第14條第1項：「公路監理機關收到依上述條款規定移送之舉發違反道路交通管理事件通知單或其他方式之通報資料後，經查證被通知之汽車所有人於行為發生時，確未依本法規定投保本保險或本保險期間屆滿前未再行投保者，應即予舉發填製通知單，送達被通知人」對於違規處罰已明文規定。
(二)原告所有KIA-591號重型機車分別於90年1月7日、90年1月13日、90年1月28日、90年2月9日、90年2月21日、90年2月23日違規行駛，經警方以第I00000000、I00000000、I0000000
0、I00000000、I00000000、I00000000號違反道路交通管理事件通知單舉發未戴安全帽違規，案移車籍管轄彰化監理站，經透過全國公路監理資訊中心以電腦批次方式查證，汽車所有人確實未依法在保險期間屆滿前再行投保，遂依強制汽車責任保險法第44條第1項第1款規定填製彰監保違字第64-I91055H79、I91063A08、I90100C38、I91068D65、I91060C27、I91069F24號違反強制汽車責任保險事件通知單通知汽車所有人繳納罰鍰，經送達後未依限繳納，被告乃以第64-I91055H79、I91063A08、I90100C38、I91068D65、I91060C27、I91069F24號違反強制汽車保險事件裁決書裁處原告。
(三)惟按（行為時）強制汽車責任保險法第44條所欲處罰之行為，係以於道路行駛之汽、機車所有人未依規定投保強制汽車責任保險。是以，違反強制汽車責任保險法之違規行為成立，係於未投保狀態下，有一行駛行為被舉發即構成一次之違規行為。原告所有系爭機車於89年2月23日保險屆滿後，在未繼續參加投保之狀態下，於道路行駛遭員警舉發之行為有6次，即係構成6次違規行為，依法應受6次裁罰。次查強制汽車責任保險法於94年2月5日修正，罰鍰金額有所變動，惟相關法律適用原則，依行政院金融監督管理委員會94年5月3日金管保四字第09400037470號函附之法務部93年6月18日法規字第0930023364號函釋意旨，仍依實體從舊、程序從新之原則處理，是系爭車輛係於94年2月5日法律修正前遭攔檢舉發未依法投保，被告依其行為時有效之法律裁處罰鍰，並無不合。末查彰化監理站係以郵遞方式，將6件違規通知單送達在案，各該通知單上業載明逾應到案日期採累計高額罰鍰，然至被告為本件裁決之前，原告均仍未依限到案，顯已逾（行為時）罰鍰繳納處理細則第18條第1項規定之30日應到案期限，被告依違反強制汽車責任保險事件統一裁罰標準表規定（機器腳踏車逾越繳納期限30日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰者，處1萬元罰鍰）予以裁處，自非無據。本件系爭車輛6次遭員警舉發交通違規時，確均未參加投保強制汽車責任保險，違法事實明確，被告依法裁罰並無不合。
(四)按強制汽車責任保險法第1 條：「為使汽車交通事故所致體傷、殘廢或死亡之受害人，迅速獲得基本保障，並維護道路交通安全，特制定本法。」依此立法要旨乃為保障不特定多數用路人之行車安全，避免發生交通意外時，肇事者無力負擔賠償，致使受害者及其家庭承受更多的傷害。車輛行駛於道路，即應遵守各項法規，除依道路交通管理處罰條例處罰外，另依強制汽車責任保險法裁處。為維護道路交通安全事故之受害人能獲得基本保障和尊重絕大部分守法車主，被告所為之處分，應屬無誤。
理 由
壹、本件訴訟標的之價額在20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第2 項、第1 項第2 款規定及司法院92年9 月17日院台廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出舉發違反道路交通管理事件通知單、保險中心資訊處強制險投保狀況查詢回覆表為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告得否依據94年2 月5 日修正後之強制汽車責任保險法第49條罰鍰額度（1 千5 百元以上3 千元以下），要求從輕科罰？
二、系爭機車如附表一之各次行駛行為，得否各依強制汽車責任保險法第49條對原告依次裁罰？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）（行為時）強制汽車責任保險法第44條第1 項第1 款規定：「汽車所有人未依本法規定投保本保險，或本保險期間屆滿前未再行投保者，其處罰依下列各款規定：1 、經公路監理機關或警察機關攔檢稽查舉發者，由公路主管機關處新台幣6 千元以上3 萬元以下罰鍰．．．。」。
（二）（行為時）罰鍰繳納處理細則第18條第1 項規定：「違反本保險事件之汽車所有人，逾指定應到案日期30日，尚未依規定自動繳納罰鍰或到案聽後裁決者，處罰機關應依標準表逕行裁決之。」。
（三）（行為時）違反強制汽車責任保險事件統一裁罰標準表之統一裁罰標準規定：：「．．．機器腳踏車逾越繳納期限30日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰者，罰鍰1 萬元。」。
（四）94年2 月5 日修正後同法第49條第1 項第1 款則規定：「投保義務人未依本法規定訂立本保險契約，或本保險期間屆滿前未再行訂立者，其處罰依下列各款規定：1 、...為機車者，處新臺幣1,500 元以上3 千元以下罰鍰。」。
二、關於附表二1所示裁決書部分，原告已無起訴之利益。
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，行政訴訟法第4條第1 項定有明文，是依上開規定提起行政訴訟，原告須主張其權利或法律上利益受有損害，方符合起訴之要件，而此種情形屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，其要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議參照）。
（二）本件關於附表2 所示裁決書部分，業經由被告以94年11月25日路中監字第0940083561號函撤銷在案，原告請求撤銷此部分處分，已無訴之利益，應以判決駁回之。
三、關於附表一共6件裁決書部分：
（一）原告可依據94年2 月5 日修正後之強制汽車責任保險法第49條要求從輕科罰：
１、按中央法規標準法第18條固規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，但該條僅就「受理人民聲請許可」之案件方有適用。本件係屬對裁罰處分之不服，且於行為後法律有變更，即應類推適用行政罰法之法理處理。
２ 、按行政罰乃為維持行政上之秩序，為達成國家行政之目的
，對違反行政上義務者，所科予之制裁。行政罰上之處罰法定原則及從輕原則，與刑罰之罪刑法定主義及從新從輕主義（95年7 月1 日起改為從舊從輕主義）相當；此在我國憲法上雖無明文規定，但解釋上應認為這是法治國家基於法律保留、法律明確性原則及制度保障，當然不可或缺的一環。94年2 月5 日總統所公布，95年2 月5 日施行之行政罰法第5 條規定「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」，原則上係以「裁處時之法律」（從新）為準，但例外於裁處前法律對行為人有利時，亦兼採從輕原則。雖本件被告於94年8 月23日裁決時，行政罰法尚未施行，但行政罰法之「有利原則」仍有適用餘地，行政機關對於違反行政上義務者，縱於行政罰法尚未施行前所為之裁決，亦應採行「從輕原則」。
３、本次原告行為時係90年間，行為當時之強制汽車責任保險法第49條罰鍰額為「新台幣6 千元以上3 萬元以下罰鍰」，嗣同條例於94年2 月5 日修正，罰鍰金額機車部分改為「新臺幣1,500 元以上3 千元以下罰鍰。」，較修正前第44條第1 項第1 款所規定之罰責為輕，被告嗣於94年8 月23日裁處時，行政罰法雖尚未施行，被告亦應適用「裁處時之法律」（亦最有利於原告之法律，即94年2 月5 日修正之強制汽車責任保險法第49條）。至改制前行政法院即現之最高行政法院49年判字第109 號判例固認為「行政爭訟採實體從舊，程序從新原則，行政機關所為之行政處分，自應依照『行為時』有效之舊法規，在職權範圍內依法裁量，要不能適用行為後公告之新法規而溯及既往」，但係行政罰法公布前之案例，於本案情形不同，尚不宜逕予援用。
（二）縱認原告不得主張行政罰法第5 條（從新從輕）之法理，但原告僅一次未投保強制險之行為，被告逕予6 次裁罰處分，亦有違誤：
１、按「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第二十三條之比例原則及法律授權明確性原則。鑑於交通違規之動態與特性，則立法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續存在者，得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範‧‧‧道路交通管理處罰條例第八十五條之一得為連續舉發之規定，就連續舉發時應依何種標準為之，並無原則性規定。雖主管機關依道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，於九十年五月三十日修正發布『違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則』，其第十二條第四項規定，以『每逾二小時』為連續舉發之標準，衡諸人民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護交通秩序、確保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度。惟有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍以法律明定為宜。‧‧」，司法院大法官釋字第604 號解釋著有明文，可知就違規行為「次數」及「連續裁罰」之認定，必須有法律明確之授權，且不得違反比例原則。
２、按（行為時）強制汽車責任保險法第44條第1 項第1 款固規定：「汽車所有人未依本法規定投保本保險，或本保險期間屆滿前未再行投保者，其處罰依下列各款規定：1 、經公路監理機關或警察機關攔檢稽查舉發者，由公路主管機關處新台幣6 千元以上3 萬元以下罰鍰．．．。」，但並未「明文規定」汽車所有人於未投保前各次經攔檢舉發之行為，可「不限次數」分次裁罰，被告採用擴張解釋，將機車行駛遭舉發之「次數」，作為違規不投保強制險之「次數」分別裁罰，且不區分「是否曾經裁罰後再繼續違犯」之情形，已與「一事不二罰」之法理有違。蓋汽機車所有人僅有「一次未投保強制險」之違規行為，其於未被裁罰之前，可能忽略未投保之嚴重性而未予投保，卻因汽機車多次行駛遭舉發而第一次就收到多張罰單，固然充分保障了車禍被害人之權益，但顯然過度妨害汽車所有人之利益，而有違比例原則。尤其在汽機車所有人並非使用人之場合，其行駛被攔檢舉發者並非所有人，汽機車所有人可能只有一次「交付」汽機車予第三人使用之行為，即須就使用人「多次之使用被舉發」而受罰，難謂未逾越必要之程度。如果確有保障車禍被害人之迫切必要，應由立法者以授權明確（類如道路交通管理處罰條例第八十五條之一得為連續舉發）之立法為之，尚不得由行政機關採用擴張解釋，使汽機車所有人於未受裁罰而改善前，即突然遭受多次裁罰之風險。
３、本件被告雖辯稱「強制汽車責任保險之立法目的，在於填補被害人之損害，避免被害人因加害人財力問題而不能獲得賠償，車主若違背投保義務，以未投保車輛供行駛之用時，不論是供自己或他人行駛，該車主均具可罰性。故車主於未投保強制責任險狀態下，將車輛交由他人行駛，其『一次行駛行為被舉發』即構成『一次違反（行為時）強制汽車責任保險法第44條』之違規行為」云云，惟查本件原告僅係機車之所有人而非使用人，其一次未投保強制險（或交付他人使用）之行為，於無法律明律授權下，不得逕為認定六次未投保強制險之違規行為，並進而依（行為時）強制汽車責任保險法第44條第1 項第1 款予以六次之裁罰處分，被告所辯尚不足採。
四、綜上所述，如附表一裁決書部分，原告已無起訴之利益，應予駁回。如附表二裁決書部分，原處分未依裁處時之法律科罰，已有違誤，其逕予認定原告有六次未投保之違規行為，而分別科罰，亦於法無據，訴願決定未予糾正，竟予維持，難謂正確，爰由本院予以撤銷，並由被告另為適法處分。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部有理由，爰依行政訴訟法第236 條、第195 條第1 項後段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 26 日
第二庭 法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 12 月 26 日
書記官 簡信滇