臺北高等行政法院判決
95年度簡字第111號原 告 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因地政士法事件，原告不服內政部中華民國93年10月8日台內訴字第0930004821號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣原告係領有開業執照之地政士，惟未加入臺北市地政士公會前，擅自以代理人身分於民國93年1月20日至臺北縣汐止地政事務所辦理土地登記案件，經臺北縣政府以93年2月24日北府地籍字第09300791681號函移請被告查處。
被告審認原告業已違反地政士法第33條第1項規定，乃依同法第50條第2款，以93年4月15日府地一字第09304969801號函處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並請於本通知送達後30日內改正。原告對罰鍰部分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：㈠原告從未接獲任何有關單位來函告知，如未繼續開業即應向
有關單位辦理註銷開業執照，或如要繼續開業應向公會辦理入會前不可送件，否則有違代理人條例等資訊之相關公文。原告雖於84年1 月23日經合法申請而領有土地登記專業經理人開業執照，惟原告於90年、92年度均無送件紀錄，前開事實鈞院可依職權向各地政機關查詢。原告於93年1 月20日向汐止地政事務所申辦清償之案件（收件字號：汐單字第004880號），係因好友丙○○請託，謂時間急迫需於年假前送件（當日為農曆過年除夕前1天，正為公務人員上班最後1天），故而受託代為送件，原告並無收取任何執行業務報酬。查原告送件當時已為下午4 時10分，恐係受理該案之收件小姐急於數十分鐘後將放年假，故而疏未確認原告是否為地政士，亦未告知原告須入會才可送件，且未提示相關資訊或文宣，無疑靜待原告無辜遭受裁處。
㈡原告因年事已高，實已離開本業多年，加上相關資訊宣導未
明，若非本件受託人所託，迨不至因貪圖代辦塗銷案件之微薄執行業務所得，而甘冒違法受罰之風險，且原告現已辦理開業執照註銷，當不會有再犯之虞。
㈢原告因受託送件而無端遭罰，本於求知而前往地政機關諮詢
相關地政士規定，然查被告前所為文宣僅勸導入會而未明示裁罰金額，故原告不知有強迫入會及裁罰之規定。被告若為使地政士全數入會以為管理，其執行程序可令各地政事務所收件人員先行詢問是否入會，否則應拒絕收件，或於收件同時加註「請於收到本函幾日內迅速入會，否則依法裁罰」，如此非旦可達鼓勵入會之目的，亦不致引起民怨。又土地登記規則對地政士未入公會以代理人身分申辦土地登記案件仍須收件之規定，牴觸為特別法之地政士法。
㈣為此，請求原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯則以：㈠地政士法第33條第1項規定：「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業」，第50條規定：
「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為；屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：一、……二、領有開業執照未加入公會。…」。
㈡內政部91年7 月29日台內中地字第0910011125號令釋規定：
「地政士法（以下簡稱本法）業經總統於90年10月24日公布，自91年4 月24日施行。有關本法施行後相關執行事宜規定如下：一、本法施行前，已執業之土地登記專業代理人，自本法施行之日起，依本法第53條第1 項規定，無須換發地政士開業執照，以地政士身分繼續執業四年，惟該等人員仍有本法第33條規定之適用。二、．．．」，91年9月2日台內中地字第0000000000-0號令釋規定：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該管直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於91年10月31日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第50條第2款規定辦理」，91年9月23日台內中地字第0910014030號函釋規定：「．．．二、按地政士法第7條規定：『地政士應檢具申請書及資格證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請登記，並領得地政士開業執照，始得執業』，又同法第16條第1款及第2款規定，代理申請土地登記及土地測量事項，屬地政士得執行之業務項目。另查土地登記規則第54條及55條規定，登記機關接收登記申請書時，應即收件，並進行審查。是以凡領有開業執照者，即得依法向地政事務所代理申辦案件；至是否加入公會依現行土地登記相關規定，非屬審認範圍。三、次查同法第33條第1項規定，地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。又領有地政士開業執照未加入公會，而擅自以地政士為業者，依同法第50條第2款規定，……。上開規定係藉由處罰督促地政士早日加入公會，非為不得執業之手段。倘將地政士法第33條第1項規定所稱非加入公會，不得執業，解為不得收件，則第50條第2款領有開業執照未加入公會應處罰之規定，將失所附麗」，92年3月24日內授中辦地字第0920081579號函釋規定：「案經本部於92年3月4日邀集法務部（未派員）、中華民國地政士公會全國聯合會、直轄市、縣（市）政府研商獲致結論：．．．三、凡非地政士之代理案件，委託人及代理人均應於申請書或委託書內簽註切結。委託人切結：『本人未給付報酬予代理人，如有虛偽不實，願負法律責任』；代理人切結：『本人並非以代理申請土地登記為業，且未收取報酬，如有虛偽不實，願負法律責任』。並由委託人及代理人分別簽章及記明委託時間。．．．
十、領有地政士開業執照者，代理申請土地登記案件時，不得以切結方式聲明非以地政士身分執業。．．．」㈢卷查原告前於84年1月23日經被告所轄地政處核准開業登記
，迄93年5月11日申請註銷登記，查地政士法於90年10月24日總統華總一義字第9000205260號令公布，並刊登於總統府公報（第6424期）、行政院公報（90年10月31日）及內政部公報（90年11月16日），自91年4月24日起施行，內政部並以91年9月2日台內中地字第0000000000-0號令各縣市政府加強宣導，對已執業之土地登記專業代理人逾91年10月31日後仍未加入公會而擅自以地政士為業者，始予依地政士法第50條規定處罰。被告所轄地政處隨即以91年9月17日北市地一字第09132624400號函轉知臺北市各地政事務所加強宣導及刊登臺北市政府公報、地政處地政法令月報，並於該處全球資訊網發布新聞。嗣更依內政部91年11月26日內授中辦字第0910085788號函轉知轄區地政事務所於收件櫃檯設置明顯標語，提醒地政士應先加入事務所所在地之地政士公會後再行送件，以免受罰。地政士法公布、實施至開始執行該法第50條第2款之處罰，期間已逾1年，相關之法令除刊登於內政部及臺北市政府公報外，被告所轄地政處之網站及其所轄各地政事務所亦加強宣導。現原告稱被告或有關單位未以書面告知業必歸會，顯見原告並無就其切身之權益，為一般之注意，其訴訟理由顯不可採。按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，．．」，亦經司法院釋字第275號解釋在案，準此，原告不能因不明瞭法令規定而可免除其責。
㈣次查地政士法自91年4月24日施行，原「土地登記專業代理
人」名稱已修正為「地政士」，依該法第4條規定，仍得充任地政士，故原告之行為應為地政士法所規範。有關原告稱因好友丙○○所託義務幫忙，並未收取報酬乙情，依臺北縣政府移送該縣汐止地政事務所93年1月20日收件汐單字第004880號土地登記申請書影本所示，委託人未簽註切結：「未給付報酬予原告」，而原告亦未簽註切結：「並非以代理申請土地登記為業，且未收取報酬」等字樣，依內政部92年3月24日內授中辦地字第0920081579號函釋意旨，原告接受丙○○之委託代為送件，自屬執行地政士法第16條規定代理申請土地登記事項之業務。現原告雖已註銷開業執照，惟其行為當時仍具有地政士身分，故原處分於法尚無不合。
㈤再查土地登記規則第54條及55條規定，登記機關接收登記申
請書時，應即收件，並進行審查。是以凡領有開業執照者，即得依法向地政事務所代理申辦案件；至是否加入公會依現行土地登記相關規定非屬審認範圍。至於地政士法第50條第2款之規定，係藉由處罰督促地政士早日加入公會，非為不得執業之手段，倘將地政士法第33條第1項規定所稱非加入公會，不得執業，解為不得收件，則第50條第2款領有開業執照未加入公會應處罰之規定，將失所附麗。
㈥綜上，原告於84年1月23日經被告所轄地政處核准開業登記
，迄93年5月11日申請註銷登記，惟其於93年1月20日向臺北縣汐止地政事務所以代理人之身分申辦土地登記業務當時，因未加入登記所在地之地政士公會（即臺北市地政士公會），已違反地政士法第33條之規定，故原處分並無不當。
㈦為此，請求駁回原告之訴。
四、按地政士法第4條第2項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士」，第33條第1項規定：「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業」，第50條第2款規定：「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為；屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止．．．二、領有開業執照未加入公會。…」。準此，依地政士法第50條第2款處罰之行為，必須具備㈠領有開業執照未加入公會，㈡擅自以地政士為業等二項要件。
五、經查，原告係領有開業執照之地政士，惟未加入臺北市地政士公會，於93年1 月20日以代理人之身分至臺北縣汐止地政事務所辦理丙○○所委託之抵押權塗銷登記案件（收件日期字號：93年1 月20日汐單字第004880號）等事實，為兩造所不爭執，並有該土地登記申請書附於原處分卷可憑，堪予認定。是本件有爭執者，則為原告上開送件行為是否該當於「以地政士為業」之要件？
六、查地政士法規範地政士應加入公會始得執業，其意旨不外乎便於地政士之有效管理，惟土地登記業務不如法律、醫師等職業具有高度專業性，故並非限於地政士始得代理，一般人也可以充任代理人送件（惟應注意土地法第37之一第3 項規定，一般不具資格者不得以此為業），乃地政士法第50條規定有該條各款所列情形而有「以地政士為業」者，始予處罰；並非規定「執行地政士業務」者，即應處罰。是其處罰之對象，應以具有反覆執行地政士法第16條所規定代理申請土地登記、測量事項等業務之客觀情形，並具有恃以為業之主觀意願者，始得謂為「以地政士為業」。對於具有地政士資格，惟無主觀意願、客觀情事足認其有以「以地政士為業」之人，偶因人情之故，代理親友辦理地政士法第16條之申請事項，即應與一般不具地政士資格者同視，而無強令其加入公會之必要。被告援引之內政部92年3 月24日內授中辦地字第0920081579號函說明一所揭示「…而所謂『為業』者，依法務部83年3 月19日法八三律決05573 號函釋『似係指以反覆同種類之行為為目的，獲取報酬並藉以維生之義，尚難僅以固定之件數為認定標準』；準此，有關是否以地政士為業，應以上開法務部函釋意旨，以事實認定為原則」之意旨，亦持同一見解。
七、原告代理本件塗銷抵押權之送件事項，乃受土地所有權人丙○○之夫林國偉之託，基於朋友之誼，無償代為辦理，此有證人丙○○所出具之證明書一紙附於原處分卷可憑，並經證人於本院結證甚明（見本院95年3 月29日準備程序筆錄）。
又本院曉諭被告應查證原告有無其他送件之事實，經被告查證結果並無其他同類事件發生（見同上筆錄）。是以，原告未加入公會而代辦地政士法第16條之申請事項，僅此一件，且並未收費，揆諸前開本院對於「以地政士為業」之見解，實乏證據足資認定其有「以地政士為業」之違章情事。被告雖稱原告於90年1 月3 日即已有開業登記（詳原處分卷證12電腦查詢結果），足認其乃以地政士為業云云，然開業登記只是開業之準備，僅有開業而未實際執業，實難謂為以此為業，否則豈不陷於一有開業登記未及加入公會，即應受罰之荒謬現象。
八、從而，原處分僅憑原告有代理送件之事實，即遽予認定該當地政士法第50條所指「以地政士為業」之要件，其事實認定難謂無誤，原處分自有未當。訴願決定未予糾正，亦有疏漏。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。又本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第233條第1項、第236條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 31 日
第七庭法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 3 月 31 日
書記官 楊 怡 芳