臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00158號原 告 甲○○被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國95年2 月
8 日院臺訴字第0950081053號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告未依法申請許可，於民國（下同）94年5 月29日在翡翠水庫從事獨木舟活動，違反水利法第54條之1 第1 項第7 款及經濟部90年8 月6 日經（90）水利字第09020204980 號公告臺北翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項第3 點第6 款規定，乃依水利法第93條之3 第1 項第
1 款規定，以94年8 月29日經授水字第09400132730 號函處原告罰鍰新台幣（下同）1 萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
如主文所示。
三、兩造之主張：㈠原告主張：
⒈首先，原告以「獨木舟活動」名詞上說明，英文上「獨
木舟活動」是Canoeing／Kayaking中文翻譯為「獨木舟活動」，「獨木舟活動」是奧林匹克世界運動比賽項目之一，台灣將競賽歸類為「輕艇競賽」屬體委會所管，休閒活動就稱為「獨木舟活動」，屬交通部觀光局所管。獨木舟活動本身就是一項定義，是一項活動名稱，可由「水域遊憩活動管理辦法」中確認之，不可將「獨木舟活動」中文拆開解釋。但是，經濟部一再宣稱「獨木舟」是為「船筏」，顯然是將「獨木舟」的「舟」單獨認定，「船筏」在英文土稱之Boat／Vessel，是器具的名稱，「禁止船筏」是應該禁止「器具」- 「船筏Boat／Vessel」，這項「器具」在水庫中是有汙染或影響水土保持之顧慮，所以禁止「船筏」有其必要性，是無庸置疑。如果將「獨木舟活動」之「舟」單獨拆開，改變其性質，由「活動」變成「器具」，硬套說「此舟」Ganoeing／Kayaking就是「彼舟」Boat／Vessel ， 加以限制，實在無法令人無法心服，只能說被告及行政院在利用文字獄手法，曲解「獨木舟活動」，對民眾合法行為加以法律沒有之限制，這是錯誤的。
⑴被告以違反水利法第54之1 條：為維護水庫安全，水
庫蓄水範圍內禁止下列行為：第7 款：違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為及經濟部90年8 月6 日經（90）水利字第09020204980號公告台北市翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項第3 點第6 項：「禁止船筏」據以處罰是錯用法條，與事實不符。原告當天行為是為合法活動Canoeing／Kayaking，並非駕駛器具「船筏」Boat／Vessel，有民生報報導為證。另外，依水利法第14條：申請行駛船筏、浮具應提送申請書及其他相關證明文件，其申請書應載明船筏、浮具之種類、數量、馬力及行駛之速度。可以說明「禁止船筏」條文指的是Boat／Vessel日之「船筏」器具。
⑵又依翡翠水庫90年8 月6 日同次公告經（90）水利字
第09020204980 號禁止事項，有關遊憩之禁止為第4款游泳、沐浴、滑水、潛水等活動。並未禁止獨木舟活動。行政院駁回訴願理由之一為：明文禁止包括行使船筏及其他有妨礙水源、水質、水量、水土保持等水庫營運及安全之行為。獨木舟活動沒有證據顯示會有所影饗，行政院訴願駁回的認定是違反行政程序法第5 條：行政行為之內容應明確。
⑶水利法54之1 條第7 款，為許可制，原告於94年4 月
26 日 向台北市主管體育活動主管單位：台北市體育處申請於5 月29日辦理翡翠水庫獨木舟試划活動，並未經體育處回覆拒絕，依行政程序法之規定，是為許可。
⒉在法條使用方法上，被告一再扭曲、擴大認定「船筏」
定義，讓我十分不解，用另外一種比喻來說，會更清楚：某日教育部舉辦全國體育競審大會，其中有「標槍」競賽項目，「標槍比賽」這是一項活動，但是今天有法務部檢察官來到現場，將「標槍」查扣列為證物，硬指器具「標槍」有「槍」，違反「槍砲彈藥刀械管制條例」，將主辦人及運動員等提起公訴量刑，您說合理嗎？原告多次向被告反應用船筏名稱來限制獨木舟活動很不合理，但是被告一直堅持已見。獨木舟活動Canoeing／Kayaking是為奧運比賽項目，只是在國內不流行，外國這項運動有許多人口，也有許多民眾欣賞這項運動，國人普遍有恐懼玩水現象，政府宣稱我們是海洋國家，這幾年來大力提倡要民眾「親水會水」，舉辦許多活動，如宜蘭親水節，台北「舟遊台北」等活動，可是經濟部卻大開倒車，以文字獄手法，讓獨木舟活動沒有場所。全世界也從未有任何文件說明獨木舟活動會造成人群聚集及水上活動造成之水波衝擊，會汙染水質及破壞水庫週邊水土保持之報告。又歐美國家都有法律明文規定，水庫開放民眾休間活動，只是為民生用水等需要，在取水口前1 公里禁止遊憩活動。被告及翡翠水庫等單位作為違反行政程序法第10條。被告原處分是對「獨木舟活動」錯誤認知後，誤刊不適法條，於法不合，訴願決定繼予維持，實有不當。原告並非在鑽法律漏洞，爭訟告官實非得已，是為爭取「獨木舟活動」合法權益。
⒊針對訴願機關內容答辯如下：
⑴說石門水庫為多目標水庫不同，意指石門水庫可以划
獨木舟，但是依據「水庫蓄水範圍使用管理辦法」第
5 條：於蓄水範圍內為下列使用行為，其行為人應向其管理機關（構）申請許可，第4 款、行駛船筏、浮具。所以同樣在石門水庫划獨木舟，經濟部同樣可以按此款開罰，並不因為翡翠水庫或石門水庫有所不同。翡翠水庫污染源並非獨木舟活動造成。
⑵小船管理規則第10條之1 第1 項第1 款規定：免丈量
者，是否有發給船籍，如果沒有，就代表獨木舟不屬於「船筏」。獨木舟活動管理機關為台北市政府體育處，本次活動已經申請報備。獨木舟活動不曾有人群聚集或水波衝擊造成水土保持問題。此爭訟目的，在爭取經濟部正視獨木舟活動之事實，及「水域遊憩活動管理辦法」公告實施後，獨木舟活動經濟部應當作出規劃（依行政程序法之規），何處可以活動，或那裡不可以活動，而非以「禁止船筏」一概禁絕。
㈡被告主張：
⒈依水利法第54條之1 第1 項第7 款規定為，維護水庫安
全，水庫蓄水範圍內禁上違反水庫主管機關或管理機關公告之遊憩範圍、活動項目或行為；次依水庫蓄水範圍使用管理辦法第5 條第1 項規定，「於蓄水範圍內為下列使用行為，其行為人應向其管理機關（構）申請許可：‧‧‧四、行駛船筏、浮具。五、水域、水面使用‧‧‧」，同條第2 項規定，前項應經許可使用之行為以水庫管理機關（構）依其水庫設立目的及管理之需要公告者為限；及依被告90年8 月6 日經（90）水利字第09020204980 號公告「臺北翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁上事項」第3 點規定禁止於水庫蓄水範圍內進行包括游泳、沐浴、滑水、潛水、行駛船等水上活動。另依據水利法第93條之3 第1 項第1 款規定，有第54條之
1 第1 項第7 款所規定違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為者，處罰鍰1 萬元以上
5 萬元以下。⒉原告於94年5 月29日帶領十餘位同好，未依法申請且未
經同意，擅於翡翠水庫蓄水範圍內從事獨木舟水上活動經民生報94年5 月31日戶外旅遊B7版報載，並附有當日活動照，經水庫管理機關臺北翡翠水庫管理局查證，證實原告確有於翡翠水庫蓄水範圍內從事獨木舟水上活動，另外原告亦於94年6 月30日給臺北翡翠水庫管理局及總統信箱、院長信箱等單位電子郵件中承認確實於94年
5 月29目在翡翠水庫蓄水範圍內從事獨木舟水上活動。因原告已違反水利法第54條之1 第1 項第7 款規定及被告公告之「臺北翡翠水庫蓄水範圍及蓄內禁止事項」第
3 點第6 款規定，翡翠水庫管理局予以舉發。被告乃依水利法第93條之3 第1 項第1 款規定，以94年8 月29日經授水字第09400132730 號處分書處以罰鍰新台幣1 萬元整。
⒊翡翠水庫及包括烏來、坪林、石碇、雙溪、新店等地於
民國72年已劃為水質水量保護區，為供應大台北地區民生用水最重要的水源地且為單一標的水庫（與石門水庫為多目標水庫不同），基於保護水質、水量及水源，被告於90年8 月6 日公告「臺北翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項」，明文禁止包括行駛船筏及其他有妨礙水源、水質、水量、水土保持等水庫營運及安全之行為。又水體污染的來源可分為點源污染與非點源污染，非點污染包含水域遊憩活動，依行政院環境保護署89年進行翡翠水庫污染研究結果，點源污染占集水區污染源18% 而非點污染則占82% ，尤其是翡翠水庫上游的農地、遊憩區、施工工地，均會因下雨而沖刷出各種污染物，且水上活動（包括獨木舟）所造成人群的聚集及水上活動所造成的水波衝擊，也會污染水質及破壞水庫週邊水土保持。翡翠水庫水質近年來已逐漸惡化，過去水質介於貧養至普養間，目前卻介於普養至優養之間，確值令人警惕，水質一旦惡化，要予恢復頗為困難。翡翠水庫集水區相關管理機關為改善水庫水質花費約22億餘元，於89年完成石碇鄉永安、碧山、格頭3 村3 百70餘戶遷村案，主要目的即在於減少人為污染。近來為研擬臺北水源特定區公私有地處理分期實施計畫，計畫籌措42億元辦理劃設保護帶等措施，在在皆為保護翡翠水庫水源區。原告等未經許可，擅於翡翠水庫蓄水範圍內從事獨木舟水上活動，已明確違反規定，所為處分並無不當。
⒋原告理由略謂：主張獨木舟是為一種「活動」主體，並
非「器具」（船筏）主體，且自「水域遊憩活動管理辦法」公告後，「獨木舟活動」為合法行為，被告所舉違反水利法第54條之l 第1 項第7 款規定遊憩活動為許可事項，「臺北翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項」內禁止事項第3 點算6 款「禁止船筏」據以處罰是錯用法條，與事實不符等，不符處分要件乙節。⒈關於原告陳辯有關水利法遊憩活動為許可事項、蓄水範圍禁止事項未禁止獨木舟遊憩活動等，為原告對該法規之曲解⒉次查依據交通部發布之「小船管理規則」第2 條第1項規定：「本規則所稱小船，為總噸位未滿50噸之非動力船舶，或總噸位未滿20噸之動力船舶」及第10條之1第1 項第1 款規定：「專供競賽或運動使用之下列非動力小船，得免除檢查、丈量：一、長度未滿18 公 尺之龍舟、獨木舟」。因此獨木舟屬非動力小船之定義非常明確⒊再者縱使獨木舟非原告所認知之舶筏依照水利法第54條之1 第1 項第7 款、水庫蓄水範圍使用管理辦法第5 條第1 項第5 款規定水域、水面使用，如管理機關（構）依其水庫設立目的及管理之需要公告為應經許可使用之行為，亦應向其管理機關（構）申請許可，原告等未經許可，擅於翡翠水庫蓄水範圍內從事獨木舟水上活動，已明確違反規定。⒋獨木舟本身或許不會造成水質污染，但獨木舟活動所造成人群的聚集及水上活動所造成的水波衝擊，確實會污染水質及破壞水庫週邊水土保持。因此，為維護大台北地區近5 百萬人最重要的水源地，尚需相關機關與民眾共同協助減少污染，自無開放水上活動產生前後政策矛盾情事。
⒍本案被告依據水利法第54條之1 第1 項第7 款規定及公
告之「臺灣翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項」第3 點第6 款規定處分，並無違誤。原告主張無理由，請判決如訴之聲明。
理 由
一、按水利法第54條之1 第1 項第7 款規定，為維護水庫安全，水庫蓄水範圍內禁止違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為。第54條之2 後段規定，水庫蓄水範圍之使用管理、蓄水範圍之界限與核定公告程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。第93條之3 第1 款規定，有第54條之1 第1 項第7 款所規定違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為者，處1 萬元以上5 萬元以下之罰鍰。次按水庫中央主管機關經濟部依據水利法第54條之2 訂定之「水庫蓄水範圍使用管理辦法」第
5 條第1 項規定「於蓄水範圍內為下列使用行為，其行為人應向其管理機關（構）申請許可：一、施設建造物。二、變更地形地貌。三、放生、捕撈孳生魚類、水產物。四、行駛船筏、浮具。五、水域、水面使用。六、其他影響水庫水質、水庫營運安全之使用行為。」又經濟部90年8 月6 日經（90）水利字第09020204980 號公告臺北翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項，其中第3 點亦規定：「本水庫蓄水範圍內，除其他法令另有規定或經管理單位同意外，應禁止下列事項：（一）占墾、砍伐、放牧、採取土石、礦物、傾倒廢棄物行為。（二）種植農作物、畜養家禽、家畜、堆置物品致污染水體者。（三）取用水庫內水源。（四）游泳、沐浴、滑水、潛水活動。（五）養殖、垂釣、捕撈水產物。（六）行駛船筏。（七）未經水庫管理機關核准在壩頂及壩體行駛車輛。（八）其他有妨礙水源、水質、水量、水土保持等水庫營運及安全之行為。」
二、查本件原告於94年5 月29日帶領十餘位同好，未依法申請且未經同意，擅於翡翠水庫蓄水範圍內從事獨木舟水上活動，此為原告所不爭，並有民生報94年5 月31日戶外旅遊B7版報載及當日活動照片附原處分卷可稽，自堪信為真實。核原告所為，已違反水利法第54條之1 第1 項第7 款規定及被告公告之「臺北翡翠水庫蓄水範圍及蓄內禁止事項」第3 點第6款規定，被告依水利法第93條之3 第1 項第1 款規定，處以罰鍰新台幣1 萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
三、原告起訴意旨雖稱：伊當天係從事獨木舟「活動」，而非駕駛「器具」（船筏），「獨木舟活動」為合法行為；又依小船管理規則規定，獨木舟免除檢查、丈量，故不發執照，所以獨木舟不是小船，不屬「船筏」，被告所舉違反水利法第
54 條之l第1項第7款規定遊憩活動為許可事項，「臺北翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項」內禁止事項第3點第6款「禁止船筏」據以處罰，有所違誤云云。惟查：
⑴依據交通部發布之「小船管理規則」第2 條第1 項規定：
「本規則所稱小船，為總噸位未滿50噸之非動力船舶，或總噸位未滿20噸之動力船舶」及第10條之1 第1 項第1 款規定：「專供競賽或運動使用之下列非動力小船，得免除檢查、丈量：一、長度未滿18公尺之龍舟、獨木舟」。因此，獨木舟屬非動力小船之定義非常明確。原告徒以獨木舟可免檢查、丈量及不須執照，即謂其不屬小船或「船筏」云云，推論不合邏輯，實非可採。
⑵從事獨木舟活動，當然有行駛獨木舟（船筏）之行為，此
為一事之兩面。又獨木舟活動固非不法，然並非任何場所均可實施而漫無限制；本件所罰者，並非獨木舟活動之本身，而係原告未經申准或同意，擅在設有限制之場所從事獨木舟活動之行為。
⑶原告從事獨木舟活動，既有行駛獨木舟（船筏）之行為，
其未經依法申請或未經同意，顯已違反水利法第54條之1第1 項第7 款之規定及被告公告之「臺灣翡翠水庫蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項」第3 點第6 款之規定。原告主張其未違法云云，自不足採。
四、綜上所述，本件原處分及訴願決定，俱無不合；原告所訴，核不足採；其訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序事件，依卷內資料及本院調查所得，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 8 日
第七庭法 官 李 得 灶上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 1 月 8 日
書記官 蔡 逸 萱