臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00201號原 告 甲○○訴訟代理人 謝政達律師複 代理人 戊○○律師被 告 臺北市政府警察局中正第一分局代 表 人 李金田（分局長）訴訟代理人 乙○○
丙○○丁○○上列當事人間因集會遊行法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年01月20日府訴字第09572686800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為中華電信股份有限公司產業工會（以下簡稱中華電信工會）第3屆理事長，該會經第3屆第10次理事會決議於94年05月17日在中華電信股份有限公司（以下簡稱中華電信）總公司進行罷工，並以中華電信工會94年05月16日電工三（94）組字第279號函通知全體會員略以，「...說明：一、本會於93年12月5日...召開會員大會，經投票結果超過半數通過罷工...已取得罷工的合法性且罷工日期及相關事項授權理事會決定。二、本會於94年05月05日召開第3屆理監事會第10次會議正式決議，於本年05月17日發動第1波罷工行動，選定總公司，發動單點罷工」，原告乃於94年05月17日07時率領該會會員約5百餘人至臺北市○○區○○路1段21號中華電信總公司大門口前，以手拉手串聯及擺設障礙物之方式設立罷工糾察線，並聚集於鄰近人行道等公眾得出入之場所舉標語牌、呼口號及靜坐。案經被告執勤人員查得中華電信工會未依集會遊行法（以下簡稱集遊法）第8條第1項規定，就其會員上開室外集會活動先向被告申請許可，並審認該等行為阻擾未參與罷工之中華電信總公司員工正常上班，被告爰依同法第25條規定，於94年05月17日07時20分舉牌警告，次於07時25分舉牌命令解散，惟原告（即系爭集會負責人）未依令解散現場聚集之中華電信工會會員，該會會員仍持續聚集於人行道等公眾得出入之場所舉標語牌、呼口號及靜坐，被告復於當日09時舉牌制止後，同時聚集於中華電信總公司大門口之群眾始漸漸離去。嗣被告審認上開集會未經申請許可，經被告命令解散而不解散，乃依同法第28條第1項規定，以94年09月07日北市警中正一分刑集字第09430357402號違反集會遊行法案件處分書，處該集會之負責人（即原告）新臺幣（以下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造主張：
甲、原告起訴意旨略以：㈠原告合法發起罷工，與集遊法無涉，被告不得命令原告解散（罷工行為與附屬糾察行為無集遊法之適用）：
1.中華電信工會進行罷工並試圖建立糾察線，符合憲法罷工權之內涵，應予保障:
⑴「關於罷工權之憲法保障，應包括除拒不提供勞務之消極
行為外之積極性爭議動作，且此等爭議行為應具和平性質」，與國際勞工局（ILO）第87號公約之內涵相一致，國際勞工局認為「關於罷工權之行為方式的問題，對占據企業或工作場所、靜坐、糾察（按集體糾察係為引人注意，或預料雇主將有相當抵抗，或員工不擬參加罷工時，在工作場所入口處從事集體遊行或示威）、嚴格遵守作業規定等積極動作（又依德國聯邦勞動法院之看法，罷工糾察行為只要不侵害雇主之經營權，原則上是一種積極的同盟行動自由，不但屬於積極的行使罷工權，亦屬於意見自由之一部分），除非不具備或喪失和平非暴力性，應不得予以限制，若具備和平性則不得認定為非法。」⑵國內勞動法學者陳繼盛亦認為，糾察通常是附隨於罷工、
怠工、杯葛、佔據等勞工爭議行為的補強行為，也是貫徹團體決議之一種行為，其目的在於保障爭議行為效果的一種爭議手段，蓋勞工團體宣言罷工行為時，對於拒絕參加罷工爭議行為之勞動者，務必採取行動，阻止其破壞團體行為之一致性。
⑶中華電信工會進行罷工，並試圖建立糾察線實符合憲法罷
工權之內涵應予保障，如被告認罷工僅能以集體不工作之方式展現，不得群聚以和平手段進行抗議、組糾察線進行對會員遊說參與罷工，則將置和平手段之糾察線合法化於不顧，被告以集遊法對罷工所加之不當干涉，無異將使台灣勞動人權倒退100年。
2.集遊法為警察法，不得涉及私權爭議:⑴按「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止
一切危害，促進人民福利。」為警察法第2條之規定，而集遊法則為警察執法之法律依據，其目的亦不外維持公共秩序，保護社會安全，並不涉及私權爭議介入，惟查罷工依工會法第26條規定為「勞資或僱傭間之爭議」，屬勞資雙方間之私權爭議，故在立法目的上，依法維持公共秩序為目的之集遊法，實無理由對於進行私權爭議之罷工加以適用。
⑵又罷工既為私權爭議事項，係屬於司法審判之範疇，警察
人員基於警察權之分散或脫警化之趨向，不能竊佔司法審判而予以決斷。國家對於勞資爭議，應處於一中立之地位，無論是立法、司法或行政，均不得對勞資雙方之爭議手段予不同待遇。警察原則上禁止干涉正當之勞動運動，在勞動運動脫離之範圍，形成不法越軌行為之場合，警察方得介入勞動爭議，而警察據以介入罷工糾察行為之作用法上依據應係工會法第29條與第56條之規定，非集遊法。
3.集遊法之立法目的乃對於涉及第三人行為之規範，惟罷工不涉及第三人:
⑴按「為保障人民集會、遊行之自由，維持社會秩序，特制
定本法。」為集遊法第1條之規定，其立法宗旨在於規範涉及第三人行為時，該行為之自由與安全規範；而依工會法之罷工其關係存在於勞工與資方之間，不涉及第三人，自無以集遊法強行涉入之空間，因工會法所以賦予工會罷工權，係為使雇主與勞工得藉由罷工權行使，實踐國家所託付之社會自治任務。涵攝於此社會自治任務範圍內之當事人，包括雇主與所有之員工，故員工當然排除於集遊法所稱之公眾外，而具有忍受糾察行為之義務。
⑵本案工會會員之糾察行為，僅針對有參與罷工可能之中華
電信員工為之，並不包括非員工之一般大眾，故無所謂妨害公共秩序之安寧。
4.罷工涉及第三人時，工會法自有規範:按「工會於罷工時，不得妨害公共秩序之安寧，即加危害於他人之生命財產、身體自由。」為工會法第26條第2項之規定，亦即罷工時如涉及公共秩序、第三人之權益，工會法已有規範，非集遊法所應適用之範圍，被告並無依集會遊行法加以處分之權責。且工會法第29條第5款對罷工行為所為之限制規定中提及，不得於「集會或巡行時攜帶武器」，法文中既提及「集會」字眼，自可以從此得出罷工行為係聚眾活動之排他特別規定，工會法對於罷工行為之相關規範，應優先於集遊法為適用。
5.集遊法與工會法之制定係立法者履踐「憲法委託」其保障集會權與罷工權之義務，是故罷工行為有無集遊法之適用，應從集會自由權與罷工權之相同相異點為考察：
⑴按憲法上對基本人權之保障僅為原則性之規定，而委託立
法者加以具體落實，稱之為憲法委託。集遊法第1條規定「為保障人民集會、遊行之自由...，特制定本法」，工會法第1條規定「工會以保障勞工權益...改善勞工生活為宗旨」，即為立法者為履踐憲法所誡命對人民基本權利保障所制定之法律，故行政與司法機關於解釋適用集會遊行法與工會法之相關規定時，應從基本權利保障內容之區別性為出發。
⑵查集會自由權與罷工權雖同屬「意見溝通交換基本權利」
範疇，但兩種權利行使之目的性不同，「集會自由主要在保障一自由、民主的意見溝通交換過程，俾能進而形成政策，著重於政治層面功能；罷工權之行使主要係以勞動生活中維護並提升勞動與經濟條件為目的，而保障勞動生活中之意見溝通交換過程，著重於社會經濟層面。集會自由權利與罷工權於基本權利競合上，係屬於想像競合關係，即便兩種權利之內涵中有重疊之部分，此兩種基本權利之間，具有特別與一般之關係，應優先適用罷工權及其衍生之相關規範。」制憲者將集會自由單獨類型化，並列於第14條，其主要係保障一般無法接近、掌握或利用媒體言論管道之人，亦有公開表示其意見之可能性。而罷工權在憲法上係歸屬於憲法第14條之結社自由、第15條之工作權、生存權保障，與集會遊行在憲法上的保障規範，明顯不同。此從司法院大法官會議第373號解釋，認為禁止教育事業技工工友組織工會，已剝奪渠等享有團體交涉及爭議等權利的解釋，可以引申我國憲法上的罷工爭議權基礎，應為憲法第14條之結社自由權的結論，可以得知。
⑶集會除需具備量之要件外，在質的方面，多數人集會必須
彼此間有相關連的目的。所謂相關連目的，表示彼此間有共同意願，為表達某特定意見為目的，依學說通說之看法，該意見內容應只限於與公共事務有關者。今原告之主張，係針對雇主中華電信公司「依工會所提出之團體協約修正條文簽訂團體協約」之調整事項，中華電信既已民營化，該事項即不可能為通說所稱之「公共事務」；又集會遊行中「集會」之概念，除「多數人」、「持續時間不長」與「相關連目的」等要件外，尚須為「公共性」，當任何人都有可能參與該多數人所形成之集會方屬公共性。罷工行為僅開放與有罷工權之事業單位所屬勞工或工會會員為參與，並不具有公共性，尚非集遊法上所稱之「集會」。
6.糾察行為既為罷工之附屬行為，其是否適法應依工會法判斷而無集遊法之適用：
⑴罷工不僅是消極的不提供勞務給付而已，為使罷工之效果
得以貫徹，在罷工期間工會或勞工通常會採取一些附帶的鬥爭措施。附帶鬥爭措施的容許界限，僅受禁止過度原則的審查，故勞方在被罷工的事業單位前設立罷工糾察線，以阻擋願意工作的勞工從事工作，原則上是被容許的，因基於憲法對罷工權的保障，若不容許罷工糾察線，則無法確保勢均力敵的鬥爭，罷工的目的也就無法達成；罷工糾察線的容許界線主要是刑法的規定，依德國通說的見解，只容許對願意工作的勞工平和地勸說或呼籲團結一致。侮辱傷害等觸犯刑法的行為皆不容許；惟願意工作的勞工則必須忍受，合法的罷工糾察線的影響措施所造成的不便。靜坐罷工在事業單位所有人未要求罷工者離開事業單位前，可以容許。又工會法第29條第1款規定「工會或職員、會員不得封鎖商品或工廠」，其為對罷工糾察線影響措施的限制，基於罷工糾察線對罷工目的達成的必要性，糾察線之設立不應完全被排斥，平和勸說應為法律所容許，故本款所規定的「封鎖」，應解為以實力阻止人員或貨物進出事業單位，而非完全排斥糾察線的設立。
⑵從美國全國勞工關係委員會（NLRB）所指出糾察行為合法
要件:「糾察行為必須與爭議位置之間有合理的距離」、「糾察行為必須十分明確地說出，是針對直接雇主而發動，無加害第三人之意圖」中，可以得知糾察行為並不需限定於雇主之事業單位場所內而可一定的及於公共場所場域與糾察行為之行使僅針對雇主與員工，不涉及第三人。又從美國罷工糾察行為，地點最好是在街道或工廠大門前等「公共場所」，若進入事業單位場所，則很可能被控為「侵害他人之財產權」可以推論，罷工之糾察行為於工廠大門外之「公共場所」進行為常態，勞方之糾察地點，只要是在街上或廠區外設置糾察線，理應屬合法，而應劃分於集遊法適用之外。
㈡縱本件罷工有集遊法之適用，其亦屬適法，被告所為之警告、制止或命令解散處分並不合法：
1.按「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。二、經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者。三、利用第8條第1項各款集會、遊行，而有違反法令之行為者。四、有其他違反法令之行為者。前項制止、命令解散，該管主管機關得強制為之。」為集遊法第25條之規定，惟原告罷工行為並無一、二、三、四項所述情形。
2.罷工屬於集遊法第8條第1項第1款之規定，無庸申請:⑴按「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各
款情形不在此限：一、依法令規定舉行者。」為集遊法第8條規定。按罷工行為既依工會法第26條規定所合法舉行，且其行為所涉為勞資雙方私權爭議，亦非集遊法規範目的範圍內，故依工會法第26條規定所舉行之罷工，依集遊法第8條規定無庸申請，被告不得以原告未經申請而警告、制止及命令解散。
⑵按勞工之罷工權，不僅於雇主與勞工間發生效力，亦拘束
國家與第三人，同理為勞工爭議權行使要件規範之工會法第26條之規定，亦對國家與社會上之第三人發生效力；即工會於罷工時，僅需未妨害公共秩序與安寧或加危害於他人之生命財產及身體自由，即應被法體系評價為合法行使權利行為，該行為不僅不具有違法性，更應為國家所容許。集會遊行法第8條第1項第1款但書所謂「依法令規定舉行者」，即係立法者顧及法律體系上之一致性，所設計概括條款，以避免法律規定在解釋上的拑挌與不一致。被告於訴願答辯將集遊法第8條第1項第1款所規定「依法令規定舉行者」，解釋為法令強制規定應為集會者實屬荒謬，蓋人民除主張積極之集會自由外，其一般行動自由亦受保護，國家應有憲法上第23條規範之情事之一者，方得以法律規定人民聚眾活動，此為人民最基本之人身自由，不言自明；又若採被告之看法，則室外集會遊行之負責人，豈非為該法令規定之主管機關；退步言之，即便認罷工糾察行為必為聚眾活動，也就是一種集會，如在事業單位外公眾得出入之場所舉行，仍不需依集遊法之規定，向主管關申請，因罷工糾察對罷工目的之達成有其必要性，為憲法所保障的罷工權範圍內。如果罷工糾察線的設立需經國家機關許可，即是國家機關對罷工權的侵害。
⑶就罷工策略而言，如果設立罷工糾察線需經主管機關許可
，等於是將罷工的成敗交由警察主管機關決定，顯然有違國家中立原則，且集會的起迄時間，需載明於申請書，為許可事項之一，超過許可時間，主管機關得制止或命解散，若工會完全依照集遊法之規定，設立罷工糾察線，所有的罷工皆成為固定期限的罷工，罷工的貫徹力將大打折扣，憲法所保障的罷工權也將失其意義。罷工糾察線的聚眾活動，應解為依法令規定舉行的集會，無須向主管機關申請。若採訴願委員會之看法，任何雇主於知悉罷工決議通過後，僅需將事業單位封鎖，勞工將不能採取任何積極之爭議行為，僅能消極的不提供勞務給付，因一切之於公開場合之聚眾活動，皆將違反集遊法。
⑷如認罷工之糾察行為仍有集遊法上「集會」涵意之適用，
要求罷工糾察行為需事先經主管警察機關申請，並取決於主管機關之許可，已侵犯憲法上保障罷工權之核心範圍，而使集遊法規定存有違憲之嫌疑。此時應依「合憲性解釋」之法律解釋原則，選擇可避免宣告違憲的解釋方式，於此種法律解釋有多種可能之情形下，應將罷工糾察行為解釋為集遊法第8條第1款所稱「依法令規定舉行者」。
⑸按「二學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活
動。三宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。」為依集遊法第8條申請許可之例外規定，上述各該活動，皆有集遊法第2條第1項所稱「公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動」之集會性質，立法者之所以例外允許其免經申請許可，應係著眼於該公眾場所之聚眾活動並未有形成公共意見之目的主張，可見形成公共意見之目的性，應為是否適用集遊法所稱「集會」之判斷標準，罷工之目的為勞動條件之改善，訴求之對象為勞動契約相對人之雇主，實與集會遊行目的有重大之差異，應係第8條第1款所規定依法令規定舉行者。否則如認集遊法所管制之集會，不需具有特殊之目的性，上開除外規定之學術、藝文、宗教活動同樣具有於公開場所聚眾之性質，諸如大甲媽祖過境或中原普渡的宗教民俗活動，其他許多娛樂型室外活動亦會影響交通和社會秩序，何以卻不需申請。所謂「依法令規定舉行」者應解釋為包括上開除外之特別自治領域，方屬妥適。
3.原告無違反法令之行為:⑴查中華電信工會所為之罷工行為原預計自94年05月17日上
午07時至09時在中華電信股份有限公司總公司內舉行，惟當日欲進入中華電信股份有限公司時，大門已遭中華電信公司以鐵鍊封鎖並配有警察無法進入，中華電信工會幹部僅得於門前組成糾察線，希望能勸說上班員工配合罷工行動。惟員工上班時間為08時30分至09時左右，亦即07時許，並無任何員工有上班行為，工會幹部亦無任何阻礙員工正常上班行為；然查被告分別於07時20分、07時25分舉牌「警告」，然罷工幹部已騰空出入通道工通行之用，此由原告所攝影之照片可知，員工、車輛出入均無障礙，並無任何封鎖之行為，且對於過往之員工亦僅散發傳單，勸說配合罷工，無任何強暴脅迫妨害自由行為，自無任何違法行為；至於被告於09時00分所為命令解散之第3次舉牌亦逾越必要限度，查被告舉牌之時，中華電信工會幹部已宣布解散，亦已無舉牌命令解散之必要。
⑵按「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理
考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」為集遊法第26條之規定，惟被告於處分之時，完全忽略電信工會合法罷工權益與集遊法執行間之均衡維護，其所為之警告處分、解散處分實為違法。國內相關研究亦指出「我國警察單位對勞資爭議之性質瞭解有限，於是在面對爭議時，往往僅以『表面聚眾』來判斷其違法性。故即便認罷工糾察行為未在例外免申請的範圍，亦應依集遊法第26條規定就法益間的衡量，來加以拒絕介入此罷工糾察行為」，主管機關之警告、制止及命解散行為即為非法。
⑶縱認罷工行為有集遊法之適用，且不得適用集會遊行法第
8條第1款之規定，仍須經申請許可者。未經許可舉行之集會、遊行亦不當然，並非必然應予解散，尚須直接對公共安全與秩序造成危害，且該危害之產生正可能因未經許可所引起，至令主管機關無時間做適當之準備或措施以防止該危害。參與罷工人員所組成之糾察線僅對中華電信員工散發傳單、口頭勸說加入罷工，並未使用任何之強制力，明顯難以得出對公共安全與秩序造成危害的結論。
4.被告未舉證原告有違法情事:⑴按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法事
實。倘不能證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」為行政法院39年判字第2號判例之意旨。被告如認原告有違反法令之行為，而對原告為罰鍰之處分，應由被告負舉證責任。
⑵惟原處分所載於人行道得出入場所，阻擾其他未參與罷工
之員工正常上班之事實，顯與中華電信工會幹部於舉牌當時並無任何員工可供阻擾，且上班時間亦僅為勸說行為並無任何阻擾行為之事實不符，故被告應就中華電信工會幹部有任何阻擾行為負舉證之責；況阻擾行為並未具有強暴脅迫性，如何認定其具有違法性，原處分亦未加以說明。㈢綜上所陳，原處分及訴願決定不僅違法且已損害原告之權益，爰請求撤銷訴願決定與原處分。
乙、被告答辯意旨略以：㈠被告公權力之適時介入是為維持社會秩序、保障人民權益，並非僅為干預私權爭執:
1.按「工會以保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活。」「工會之區域以行政區域為其組織區域。
」分別為工會法第1條及第7條之規定，因此工會設立後其組織區域應僅限於同一區域或廠場內，工會如依工會法第26條行使罷工權時，其對象是為組織區域內之資方，而非一般社會大眾，或其他無意願參與罷工。
2.原告等罷工行為實已逾越法律授權之範疇，侵害他人憲法所保障之權利:
⑴按「工會於罷工時，不得妨害公共秩序之安寧，及加危害
於他人之生命財產及身體自由」「工會或職員、會員不得有左列各款行為：一、封鎖商品或工廠。」分別為工會法第26條第2項及第29條第1項第1款之規定；又「所謂罷工，係指多數勞工為繼續維持或變更其勞動條件，或為獲取一定之經濟利益，依法律所定程序，經工會宣告，所為之協同停止勞務提供的勞資爭議行為，其行為僅得停止勞務提供，不得藉機妨礙公共秩序，或加害他人生命、身體、自由、財產。於罷工期間，罷工之工人不得佔據雇主之廠房、生產設備或營運設備，使雇主無法營運，否則即屬違法。」亦為89年度台上字第1795號判決所明載。
⑵原告稱「係依該公司工會會議決論而合法行使罷工權，就
工會法所載法條而論，員工為爭取自身權益行使罷工權確無不妥之處，此舉亦為民主國家賦予人民保障就業權益之正當權利」云云，惟原告任意率眾占據該公司周邊仁愛路、信義路大門前人行道，妨礙他人用路之權益，甚為不當；又工會行使罷工權，應以廠場或同一工會組織區域內為之，工會法雖未載明行使罷工之方法，惟見字面涵義，以勞工暫時性集體拒絕提供勞務為已足。今原告罷工行為雖經合法程序舉行，惟明顯是以封鎖該公司大門之出入口，並諸多積極性作為（如躺臥、手拉手串聯、擺設障礙物於廠場出入口），阻礙其他欲正常上班之員工進入廠區，此無異剝奪其他員工之工作權及民眾洽辦電信業務，依前揭工會法第26條第2項及第29條第1項第1款規定，原告等罷工行為實已逾越法律授權之範疇，侵害他人憲法所保障之權利，此亦有89年度台上字第1795號判決（即81年基隆客運罷工案）可參。
3.被告公權力之適時介入是為維持社會秩序、保障人民權益，並非僅為干預私權爭執:
⑴被告對於私權爭議，應採行政中立之立場，惟其爭議行為
仍不得妨害第三人及社會安寧秩序。本次集會係在信義路、仁愛路上之公共場所舉行，該處所非屬中華電信公司之廠區範圍；且中華電信公司事先以「唯恐發生暴力圍廠衝突」為由，來函請求被告協助其安全維護，被告為避免該罷工行為，影響電信機房之正常運用，而影響廣大一般用戶通訊之權益，規劃警力到場確保勞資雙方均能符合法令規範，以確保第三人之利益，並非主動介入私權爭端。
⑵又糾察線僅為歐美相關法令中出現，於我國並無本項規定
。今原告前述罷工行為，以封鎖該公司大門之出入口，阻礙其他欲正常上班之員工進入廠區，此舉無異剝奪其他員工之工作權及民眾洽辦電信業務，故該罷工行為確已逾越工會法所授予之勞資間糾紛之私權領域，係屬集會遊行法第2條第1項之「於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動」公權領域範疇，確已涉及第三人而跨越工會法所賦予之權限，且原告亦不可能依工會法加以規範其會員逾法之行為，故被告公權力之適時介入是為維持社會秩序、保障人民權益，並非僅為干預私權爭執。㈡工會法之制定斷無抵觸集會遊行法，且二法並無勉為適用、重疊及競合:
1.按「集會遊行與言論、講學、著作及出版同屬人民表現自由的範疇，但為避免危害國家安全、社會秩序、公共利益，或有危害生命、身體、自由或對財物造成損壞情事，制訂該法（集遊法）以兼顧人民權利及其他法益間之均衡維護，俾符合憲法第23條規範。」為司法院大法官第445號解釋所載。
立法者為履行憲法之委託義務而制定相關法律，絕無受憲法委託模糊、重疊法律適用之可能，遑論事涉人民基本權利之保障。
2.工會法之立法目的係為「保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活」，其對象是針對勞工，且其公布日期為18年10月21日、最後修正日期為89年07月19日；集遊法之立法目的為「保障人民集會、遊行之自由，維持社會秩序」，對象是針對全體國民，且係於77年01月20日公布、91年06月26日為最後修正日期，就其立法時空背景而言，其制定係處於我國政治言論高度開放社會之產物，必能考量勞工權益，符合廣大人民之需求。
3.綜上，工會法之制定斷無抵觸集會遊行法之可能，且兩法之間尚無勉為適用、重疊及競合之空間。
㈢被告之裁罰應屬適當:
1.原告之罷工行為，已符合集遊法所述之「集會」意旨:今原告率約500名工會成員，為達共同之目的，分別聚集在該公司仁愛路及信義路大門前人行道，以手持布條、標語、群呼口號，時而靜坐、時而起立或躺臥地上，再散發傳單給路過該處疑為該公司員工之路人，藉以阻撓未參與罷工而欲前往上班之員工，原告等人所為，顯已符合集遊法所述之「集會」意旨。
2.被告之裁罰應屬適當:⑴集遊法第8條第1項第1款所規定者，係室外集會遊行申請
許可之原則及例外，而工會法第26條所規定，則係罷工程序與限制之規定，本次原告罷工之行為係自動發起，並非法令規定必須舉行，故而仍應依集會遊行法之規定提出申請，受集會遊行法規範而行之，否則將導致罷工權無限上綱與集遊法之立法精神有違；況且現行集遊法採取準則許可主義，事先申請的目的，在使相關單位能規劃因應措施，以降低集會遊行時對社會秩序、公共利益的衝擊，並非賦予主管機關審核人民表述內容的權力，因此集遊法主要係保障人民表達其意見的自由，而非行為舉止的自由。例如原告所屬工會除在本案（94年05月17日）發動罷工活動外，仍分別在94年08月09日、10日，亦在被告轄內舉行罷工，當日除號召員工停止上班外，並發動成員至總公司營業處排隊，以緩慢行動的人群癱瘓營業處的對外服務功能，並聚集員工在中華電信公司自有基地上靜坐。因本次罷工活動，其採用方式並無封廠、妨害自由等違法行為；聚集地點位於其公司基地上，而非道路等公有地，因此被告界定該次罷工純屬勞資間的私權爭議，警方全程僅派少數警力在旁監控，並未加以干涉。
⑵今原告等人於94年05月17日07時06分起即以擺設桌子（收
攏之摺疊桌）、手拉手串聯（人牆阻隔）之方式，將該公司出入口完全封鎖，其封鎖範圍涵蓋該大門及西側小門；被告見狀即先與原告展開協調，至07時16分經原告指揮該大門前之工會會員讓開約2公尺寬以供人車出入，惟該大門兩側仍遭人牆阻擋，為保障其他員工之工作權及一般洽公民眾之方便，被告於與原告溝通、勸導無效後，始於07時20分第1次舉牌警告，惟原告雖並未配合警方之舉動，持續封鎖出入口，警方迫於現場形式，即再於07時25分第2次舉牌命令解散，並以優勢警力排除，此時員工或民眾始能順利進入，惟原告仍縱容工會成員佔據於人行道等公眾得出入之場所，舉標語牌、呼口號及靜坐，被告仍持續派員與原告協調，原告仍置之不理，是而延至09時整始再舉第3次牌制止，此時民眾才逐漸解散。
⑶被告在處理集會遊行案件，從受理案件到活動舉行，均秉
公處理、依法執法，維持行政中立立場。今依附卷蒐證光碟所示，原告是日違法事證明確，被告相關處置作為均未逾越比例原則中之必要性原則；且僅依集遊法第28條之規定，採最低裁罰（行政裁罰）3萬元之罰鍰，依情、說理、論法而言，本案被告裁罰應屬適當。
㈣綜上所述，原告之訴為無理由，爰請求判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各款情形不在此限：一、依法令規定舉行者。二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。」、「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。」、「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」及「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰。
」分別為行為時集會遊行法第8 條第1 項、第25條第1 項第
1 款、第26條及第28條第1 項之規定。
二、本件係原告為中華電信工會第3 屆理事長，該會經第3 屆第10次理事會決議於94年05月17日在中華電信總公司進行罷工，並以中華電信工會94年05月16日電工三（94）組字第279號函通知全體會員略以，「... 說明：一、本會於93年12月
5 日... 召開會員大會，經投票結果超過半數通過罷工...已取得罷工的合法性且罷工日期及相關事項授權理事會決定。二、本會於94年05月05日召開第3 屆理監事會第10次會議正式決議，於本年05月17日發動第1 波罷工行動，選定總公司，發動單點罷工」，原告乃於94年05 月17 日07時率領該會會員約5 百餘人至位於臺北市○○區○○路1 段21號中華電信總公司大門口前，以手拉手串聯及擺設障礙物之方式設立罷工糾察線，並聚集於鄰近人行道等公眾得出入之場所舉標語牌、呼口號及靜坐。案經被告執勤人員以中華電信工會未依集遊法第8 條第1 項規定，就其會員上開室外集會活動先向被告申請許可，認該等行為阻擾未參與罷工之中華電信總公司員工正常上班，被告乃於是日07時20分舉牌警告，次於07時25分舉牌命令解散，惟原告未依令解散現場聚集之中華電信工會會員，該會會員仍持續聚集於人行道等公眾得出入之場所舉標語牌、呼口號及靜坐，被告復於當日09時舉牌制止後，同時聚集於中華電信總公司大門口之群眾始漸漸離去。嗣被告審認上開集會未經申請許可，經被告命令解散而不解散，乃依同法第28條第1 項規定，處該集會之負責人即原告3 萬元罰鍰。原告則不服，為如事實欄所載之主張。
三、本院判斷如下：㈠查中華電信工會會員約5 百餘人於94年5 月17日7 時6 分許
，即沿位於臺北市○○區○○路1 段21號中華電信總公司大門口前，以手拉手串聯並擺設障礙物（收攏之摺疊桌）之方式，將該公司之大門及西側小門之出入口封鎖；原告於7 時16分，經與被告現場總指揮官協調，指揮該大門口前之工會會員讓開約2 公尺寬以供人車出入，惟該大門兩側仍遭人牆阻擋。嗣被告執勤人員於07時20分舉牌警告，07 時25 分舉牌命令解散，雖上開人牆經原告指揮撤離中華電信總公司大門口，惟該會會員仍持續聚集於人行道等公眾得出入之場所舉標語牌、呼口號及靜坐至09時許始解散之事實，有被告現場所錄之光碟片及照片在卷足憑內容觀之，且為兩造所不爭執，洵堪認定。
㈡按「集會遊行法第8 條第1 項規定室外、遊行除同條項但書
所定各款情形外，應向主管機關申請許可。同法第11條則規定申請室外集會、遊行除有同條所列情形之一者外，應予許可。其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之自由或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸。」為司法院釋字第44 5號解釋意旨。是以，人民集會、遊行，固屬人民表現自由的範疇，為實施民主政治最重要的基本人權；但仍不得有危害社會秩序、公共利益，或有危害生命、身體、自由或對財物造成損壞之情事。從而，主管機關於事前審查、遊行之申請時，為維護交通安全或社會安寧等重要公益，亦得於事前採行必要措施，妥為因應。
㈢查工會法之立法目的，依工會法第1 條規定，可知工會係以
保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活為目的，其對象是針對勞工，且其公布日期為18年10月21日、最後修正日期為89年07月19日；而集遊法之立法目的為「保障人民集會、遊行之自由，維持社會秩序」，對象是針對全體國民，係於77年01月20日公布、91年06月26日為最後修正日期；然工會法與集遊法所規範者各有不同領域，彼此間並無特別法與普通法之關係，即工會依工會法舉行罷工，仍應受集遊法之規範；況工會法第26條第2 項規定：「工會於罷工時，不得妨害公共秩序之安寧，及加危害於他人之生命財產及身體自由」，揆諸上開司法院釋字第445 號解釋意旨，主管機關對於工會所舉行之罷工活動，為維護交通安全或社會安寧等重要公益，亦得於事前採行必要措施，妥為因應。是以，原告主張本件罷工縱有集遊法之適用，其亦屬適法，被告所為之警告、制止或命令解散處分並不合法云云，容有誤解，自不足採。
㈣按集遊法第2 條第1 項規定「本法所稱集會，係指於公共場
所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。」，另「所謂集會，係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。如多數人為共同目的，聚集而有持布條、舉標語牌、呼口號、唱歌或其他足以表示其一定意思之行為者，即屬該法條所指「其他聚眾活動」之範圍。
如聚眾示威、抗議、或靜坐均屬之（請願則依請願法規定）。」為內政部警政署78年10月20日78警署保字第51615 號函之見解，該函釋乃係主管機關就所屬機關因執行集遊法第 2條第1 項之規定發生疑義，以主管機關之地位為符合法規原意之釋示，與上開法律規定之立法意旨相符，本院自得予以援用。查本件活動既符合集會遊行法所規定之室外集會，又非屬無須申請許可之例外樣態，原告自應依同法第8 條第1項規定向被告申請許可，方屬合法；惟原告未依規定申請許可即擅自舉行，經被告命令解散而不解散，依同法第28 條第1 項規定，處該集會之負責人即原告3 萬元罰鍰，依法自無不合。
四、綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236 條、第195 條第1 項後段、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
第七庭 法 官 黃 秋 鴻上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
書記官 蘇 婉 婷