臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00216號原 告 交通部基隆港務局臺北港分局代 表 人 吳富雄（分局長）住同上訴訟代理人 丙○○被 告 行政院勞工委員會代 表 人 李應元（主任委員）訴訟代理人 乙○○
甲○○上列當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國95年1 月23日院臺訴字第0950081129號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：本件訴訟標的之價額在新臺幣（下同）20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第2 項、第1 項第2 款規定及司法院民國（下同）92年9 月17日院台廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：被告以原告與承攬人允天環保工程股份有限公司（下稱允天公司）共同作業，未設協議組織並指定工作場所負責人擔任指揮協調工作，為被告所屬北區勞動檢查所於94年6 月3日派員實施勞動檢查時發現，違反勞工安全衛生法第18條第1項第1 款規定，依同法第34條第2 款規定，以94年6 月24日勞北檢授字第0940201141號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）3 萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：原告為交通部依商港法第11條規定設立之臺北港管理機關，並依商港法、船舶法及航業法從事港口管制、船舶監理、航行管理、海事案件評議及審理、特許行業核可、港區碼頭及公用埠路之清潔等公共事務，具有單獨法定地位之組織，為中央行政機關組織法第6 條所稱第4 級行政機關，並非勞工安全衛生法適用之行業。原告自86年臺北港建港營運以來，採地主港經營方式，迄今仍未有任何員工實際從事水、陸、空客貨運輸之經營作業活動，參酌勞工安全衛生法第4 條、同法施行細則第5 條暨附表對運輸事業之定義，自不符勞工安全衛生法第4 條所稱運輸業。被告之檢查人員至原告所轄臺北港區實施勞動檢查之時間為94年6 月3 日，係於被告94年8 月26日台94勞安一字第0940047650號公告之前，故尚非勞工安全衛生法公告適用之事業。被告捨勞工安全衛生法之行業定義，改採用中華民國行業標準分類作為勞工安全衛生法之適用行業，惟未以法律之形式並公告周知。
又中華民國行業標準分類係於56年訂定，迄今歷經8 次修訂，而勞工安全衛生法施行細則30年來只修訂3 次，顯示二者在事業或行業定義非必然一致性，被告稱勞工安全衛生法所稱各業之定義係源自中華民國行業標準分類云云，無法律依據，不足採信。依原告之94年決算，主要經濟活動為港區後線國有土地之出租招商及管理港區業者管理收入，實際因碼頭管理、港勤拖船及港口航道管理等類似民間經濟活動尚不足15% ，依中華民國行業標準分類所稱公共行政業（原告誤載為政府機關）小類之定義，並參酌該行業標準分類於90年說明謂，原告應為中華民國行業標準分類之公務機關。又按中華民國行業標準分類所稱港埠業及水上運輸輔助業，係指不具有行使公權力之公民營事業，原告為交通部指定執行公權力之港區管理機關，係屬公務機關，與民間業者所從事碼頭管理、航道管理之運輸業有別。被告所屬北區檢查所檢查人員固於94年6 月3 日檢查，無法證明原告有與勞工共同作業之事實，自有何具體之危害關聯。原告之港區清潔工作人員為避免車輛干擾及烈日曝曬，早於清晨6 時即○○○區道路打掃，不需原告之員工於同一時期、同一區域共同作業才能完成；而港區道路及碼頭之清潔為獨立之工作，即使同一家港區清潔公司，清潔人員尚各自劃分責任區域；原告僅需為作業後之監督，並無勞工安全衛生法第18條第1 項所稱共同作業。原告於商港區內之港埠設施、燈塔、港區道路、建築物、車輛等之維護管理，均為政府機關提供公眾使用之港埠設施及相關公物安全，非屬勞工安全衛生法中事業單位經營之一部分。而港區公共區域之清潔，亦為原告為兼負公法上責任所為之必要輔助活動，與事業單位經營管理之輔助活動，亦屬不合。據此，依行政訴訟法第4 條第1 項規定，求為判決訴願決定及原處分均撤銷云云。
四、被告則以：原告不僅為臺北港之行政管理單位，同時實際從事碼頭管理、航道管理及拖船等收費服務業務，屬勞工安全衛生法第4 條第1 項第6 款規定之運輸、倉儲及通信業。勞工安全衛生法施行細則第5 條附表所列同法第4 條第1 項規定所稱各業之定義，係源自中華民國行業標準分類之大類規定，是有關各該行業之細項分類，仍須參照中華民國行業標準分類之細類規定。原告於接受被告所屬北區勞動檢查所檢查時，仍有經營碼頭管理、港埠設施管理、拖船等業務，屬於中華民國行業標準分類「運輸、倉儲及通信業」項下之細類港埠業及其他水上運輸輔助業，且其亦設有業務課職掌勞工安全業務，應屬勞工安全衛生法之適用對象。而港區之環境清潔為原告從事碼頭經營管理所必要之輔助活動，參照被告91年12月9 日勞安一字第0910061728號函釋，該項業務屬其事業經營管理之一部分，原告將其部分事業（港區環境清潔）交付允天公司承攬，其所僱員工於港區從事碼頭管理業務，與承攬人勞工從事港區清潔作業，已明顯產生作業上之危害關連，具有共同作業之事實，原告未與允天公司成立協議組織，連繫及調整工作事項，並指定工作場所負責人擔任指揮協調工作，以防止職業災害發生，為被告所屬北區勞動檢查所於94年6 月3 日派員實施一般行業安全衛生檢查時發現，並有經原告會同檢查之業務課課長丙○○簽認之檢查會議紀錄影本附該會卷可稽，原告有違勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款規定，事證明確，求為判決駁回原告之訴等語。
五、按勞工安全衛生法第2 條第3 項規定：「本法所稱事業單位，謂本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。」第4 條第
1 項第6 款規定：「本法適用於左列各業：…六、運輸、倉儲及通信業。…」第18條第1 項第1 款規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。…」第34條第2 款規定：「違反上開第18條規定者，處3 萬元以上6萬元以下罰鍰。勞工安全衛生法施行細則第5 條規定：「本法第4 條第1 項所稱各業之定義，依附表之規定。」第24條規定：「本法第18條所稱共同作業，係指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」
六、被告以原告與承攬人允天公司共同作業，未設協議組織並指定工作場所負責人擔任指揮協調工作，為被告所屬北區勞動檢查所於94年6 月3 日派員實施勞動檢查時發現，違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款規定，依同法第34條第2 款規定，以原處分處原告罰鍰3 萬元。前揭事實有原告93年1
2 月21日決標紀錄、94年度臺北港港區環境清勞務委外作業事項、被告所屬北區勞動檢查所一般行業安全衛生檢查會談紀錄、被告所屬北區勞動檢查所一般行業安全衛生檢查勞動檢查結果通知書、原處分附原處分卷足稽。惟原告否認為勞工安全衛生法之適用對象，亦非與承攬人允天公司共同作業。
七、經查：㈠原告是否為勞工安全衛生法之適用對象：
⒈關於原告主張：其為依商港法規定設立管理臺北商港之機
關，應歸入中華民國行業標準分類之細類公務機構，非勞工安全衛生法之適用對象，且被告捨勞工安全衛生法之行業定義，改採用中華民國行業標準分類作為勞工安全衛生法之適用行業，惟未以法律之形式並公告周知云云。按交通部基隆港務局臺北港分局組織條例第2 條規定：「交通部基隆港務局臺北港分局（以下簡稱本分局）掌理下列事項：…二、港埠業務規劃、港埠營運、船舶貨物裝卸承攬業之監理及勞工安全衛生管理等事項。…四、港區土地之運用發展、經管、使用及出租收益等事項。…。」第6 條規定：「本分局置秘書1 人，…，勞工安全衛生管理員1人，…。」原告設置有勞工安全衛生業務主管，就其平時之安全衛生管理事項，應有勞工安全衛生法之適用。依中華民國行業標準分類所稱政府機關，凡各級政府行政機關均屬之；凡各級政府機關及民意機關均屬公務機關；政府機關基於行政管理目的而從事類似民間經濟活動者，亦歸屬入本類（參見中華民國行業標準分類）。原告為隸屬交通部之事業機構，所置人員為公務人員兼具勞工身分，係依交通部基隆港務局臺北港分局組織條例第11條第1 項規定：「本分局人員之任用，適用交通事業人員任用條例。」規定任用，而交通事業人員任用條例第2 條稱交通事業人員，指隸屬於交通部之事業機構從業人員。既為事業機構，即非屬前揭中華民國行業標準分類所稱政府行政機關，是無前揭中華民國行業標準分類公務機構之適用。復觀之卷附交通部網站所公布之交通行政機關並未包含原告，即原告非隸屬交通部之交通行政機關。再者，勞工安全衛生法第4 條及勞工安全衛生法施行細則第5 條及附表對運輸事業之定義為「從事水、陸、空客貨運輸之事業」。原告於接受被告所屬北區勞動檢查所檢查時，仍有經營碼頭管理、港埠設施管理、拖船等業務，應屬於中華民國行業標準分類「運輸、倉儲及通信業」項下之細類港埠業及其他水上運輸輔助業，且其亦設有業務課，職掌勞工安全業務，此為原告所不否認，是原告應屬勞工安全衛生法之適用對象。再者，現行即被告91年4 月25日發布勞工安全衛生法施行細則第5 條規定：「本法第4 條第1 項所稱各業之定義，依附表之規定。」其修正背景肇因經濟環境變遷，中華民國行業標準分類新興經濟活動業別與日俱增，被告80年9 月16日修正發布之原勞工安全衛生法施行細則第
5 條之附表各業原定適用範圍，未能逐一列舉，爰予以刪除，修正以事業實際經營作業活動是否符合各業之定義予以認定，而認定行業別自仍應參照中華民國行業標準分類該大類之細類定義實質內容。是原告上開主張，並非可採。
⒉關於原告主張：94年決算其國有土地出租招商（營業資產
租金收入）與裝卸業管理費，總計約佔85% ，係商港法授權原告為港區管理機關得收取之費用，為其主要經營活動，故應屬公務機關云云。依被告81年7 月31日台81勞動一字第21876 號函釋略以：「按我國行業分類，係以場所單位主要經濟活動作為分類基礎，並按經濟活動性質相同或相似者規屬一類，如該場所單位同時從事多種性質不同之經濟活動，按其產值（或營業額）最多者認定其行業，前項產值係指一定期間內，各類生產者生產之所有貨品與服務，若為有形商品之生產，則以其產量乘以平均單價計算，若為無形勞務則以服（勞）務收入計算」，適用勞工安全衛生法事業係以實際主要經營活動，即按其產值（或營業額）最多者認定其業別，與其是否係依法授權無涉。且查國有土地出租招商係營業資產租金收入，非屬上揭函釋產值範疇，尚難認其為原告主要之經濟活動。而臺北港為基隆港國際輔助港，原告為經營碼頭管理與維護，系爭裝卸業管理費係屬原告碼頭管理之棧埠收入，歸屬港埠收入〔參見原告94年度損益表、營業（外）收入月報表〕，原告於接受被告所屬北區勞動檢查所檢查時，仍有經營碼頭管理、港埠設施管理、拖船作業（94年12月15日始由民間業者承辦經營；參見原告資訊網站之刊登內容）等業務，為原告所不爭，依其產值為原告主要之經濟活動，屬於中華民國行業標準分類「運輸、倉儲及通信業」項下之細類港埠業及其他水上運輸輔助業，為勞工安全衛生法第4 條第1 項第6 款之適用對象。原告既為勞工安全衛生法第4條第1 項第6 款之運輸、倉儲及通信業，非同條項第15款經中央主管機關（即被告）指定擴大適用勞工安全衛生法之事業，被告自亦無須依同條文第2 項就原告事業之部分工作場所或特殊機械、設備指定適用勞工安全衛生法。卷附被告依勞工安全衛生法第4 條第1 項第15款及第2 項規定以94年8 月26日勞安一字第0940047650號公告指定事業單位擴大適用勞工安全衛生法，原告主要經營活動既非為從事建築物及周圍環境之清潔、打掃等服務之事業，上揭之公告與其無涉，原告主張：被告之檢查人員至原告所轄臺北港區實施勞動檢查之時間為94年6 月3 日，係於被告
94 年8月26日台94勞安一字第0940047650號公告之前，故尚非勞工安全衛生法公告適用之事業云云，有所誤解，亦非可採。
㈢原告與允天公司是否共同作業：
⒈勞工安全衛生法第18條之立法要旨，係加強事業單位與承
攬人間之連繫，原事業單位於彼此作業間具有共同作業情況，應善盡指揮協調、巡視、連繫調整、教育訓練指導及協助等防止災害發生之必要措施，共同負擔起防止職業災害發生之責任，保障勞工生命及財產之安全。按最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）89年度判字第2518號判決謂：「事業單位與承攬人是否為共同作業，應以同一時期、同一區域所進行之工作整體為認定基礎，非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎。」港區之環境清潔為原告從事碼頭經營管理所必要之輔助活動，該項業務屬其事業經營管理之一部分，原告將其所能支配管理之港區清潔勞務交付允天公司承攬，該公司之勞工於港區內從事辦公室建築物周圍及碼頭、道路等環境清潔時，與原告員工從事各項碼頭管理業務，如港埠設施、燈塔、港區道路、建築物、車輛等之維護管理，有共同作業之事實，且顯有可能產生作業上之危害關連，原告對承攬人應有共同作業之聯繫。抑且，原告於承攬人承攬港區環境清潔作業、道路作業、近接道路作業以及臨水作業等期間，其承攬人勞工清潔作業之工作時間與原告所僱員工作業時間互為重疊；且承攬人之任一勞工於港區內清潔作業，依契約為建物（辦公室）周圍、道路等，與原告之任一員工出入亦互為重疊；而港區清潔作業人員與原告人員及港區作業人員於同一期間於港區出入，作業時必然有包括人車通行等交互影響，顯已產生作業上之危害關連，具有共同作業之事實，此有港區職業災害案例為證（參卷附職業災害檢查初步報告，95年5 月6 日高雄港第70號貨櫃碼頭從事環境清潔工作之勞工，遭營業曳引車不慎撞倒死亡之案例）。是原告對承攬人應有共同作業之聯繫。原告主張：原告之港區清潔工作人員早於清晨6 時即○○○區道路打掃，不需原告之員工於同一時期、同一區域共同作業才能完成，自無被告所稱可能產生作業上之危害關連云云，誤解法令且與事實不符，不足為採。
⒉關於原告主張：原告之港區清潔工作人員早於清晨6 時即
進行港區道路打掃，不需原告之員工於同一時期、同一區域共同作業才能完成，港區道路及碼頭之清潔為獨立之工作，即使同一家港區清潔公司，清潔人員尚各自劃分責任區域，原告事業單位僅派員做規畫、監督及指導，非為勞工安全衛生法第18條第1 項所稱之共同作業云云。惟勞工安全衛生法施行細則第3 條第2 項所稱同一工作場所作業，應以承攬人、再承攬人之勞工在原告提供港區內之勞務場所，為原告之營運範圍所能支配、管理之場所，為認定事業單位與承攬人、再承攬人等是否共同作業之基準，始符合勞工安全衛生法係為防止職業災害，保障勞工安全與健康之立法目的；事業單位並非在工作場所內之港區，劃出一部分供承攬人使用，將其隔離區分，即不屬同一工作場所作業。本件如上所述，就工作整體觀之，原告與承攬人為勞工安全衛生法施行細則第24條所稱於同一期間、同一工作場所從事工作，自屬有共同作業之事實。原告未與允天公司成立協議組織，連繫及調整工作事項，並指定工作場所負責人擔任指揮協調工作，未採取防止職業災害之必要措施，足認其違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1款規定。
八、綜上所述，原處分以原告與承攬人允天公司共同作業，未設協議組織並指定工作場所負責人擔任指揮協調工作，違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款規定，依同法第34條第2款規定，處原告最低罰鍰3 萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段、第233條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第五庭法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
書 記 官 陳幸潔