臺北高等行政法院判決
95年度簡字第258號原 告 凱吉礦業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 謝曜焜律師複代 理 人 張香堯律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○(縣長)訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年3月9日農訴字第0940101543號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定准許，即擅自於台北縣○○鎮○○段201之1、201之17、77之3等地號山坡地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋，違規面積約1,000平方公尺，經被告派員會同相關單位人員及原告代表即訴外人金亦宏於93年11月4日履勘現場查證屬實，被告乃於93年11月8日以北府農山字第0930753160號函（以下簡稱被告93年11月8日函）請原告於文到日起7日內，依行政程序法第102條規定陳述意見並提出合法使用證明文件憑核。嗣被告以原告違反水土保持法第12條、第23條第2項規定，依同法第33條第1項第2款規定，以93年11月19日北府農山字第0930772687號函處罰鍰新台幣（下同）6萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為；因地表裸露有沖蝕之虞，被告又以93年11月19日北府農山字第0930772686號函請原告依水土保持法第8條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2月10日前實施完成報府憑辦，屆期未完成者，將再依同法第33條第1項規定處分。原告不服，提起訴願，被告93年11月8日函及93年11月19日北府農山字第0930772686號函部分遭決定不受理，93年11月19日北府農山字第0930772687號函部分遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及被告93年11月19日北府農山字第0930772686號、第0000000000號函均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告起訴意旨略謂：
⒈按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，為行政程序法第92條第1項所明定。
次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」，司法院大法官會議釋字第423號著有解釋。又「．．．被告機關竟於鑑定前即66年6月14日以北市新工配字第二一○七三號函通知原告限期自行拆除，否則派工代拆，此項通知，既有『不負義務即代執行字句不能認為非行政處分』云云，再訴願機關疏於注意，以程序不合而駁回原告之再訴願，不無研究之餘地。」，為行政法院（現改制為最高行政法院）68年判字第359號判決所明示。本件被告於93年11月l9日以北府農山字第0930772686號函命原告依水土保持法第8條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2月10日前實施完成報府憑辦，業已對原告科以實施水土保持處理與維護之義務，揆之前揭法條規定、解釋及判決意旨，並非單純之意思通知，應屬行政處分，原告請求撤銷尚無不合。
⒉查被告以系爭土地之地上相關廠房設施均為原告所為，土
地亦為原告承租，且被告派員會同相關單位人員及原告所派代表金亦宏於93年11月4日赴現場會勘之紀錄載明「以上經當事人親閱無誤後始簽名」，金亦宏業已簽名，並有現場照片附卷為憑，認定原告有未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅於系爭山坡地堆積土石、開挖整地之事實。惟查：
①按認定事實，可視為明事實關係之過程，實際效果則無
非影響行政處分內容之正確性，故認定事實發生錯誤，亦屬行政處分內容要件之欠缺之違法，而構成行政處分得撤銷之原因，此觀吳庚所著「行政法之理論與實用」第388頁即明。
②被告無非係以建基股份有限公司（以下建稱建基公司）
與原告所簽立之房屋及土地租賃契約書認定原告為系爭土地之使用人，惟查上開房屋及土地租賃契約書，實乃訴外人白裕吉、白正彥所偽造，為此，原告公司之前負則人訴外人李棟凱曾對白裕吉等人提起偽造文書之刑事告訴，亦有建基公司代表人李儒謙對白正彥所發之存證信函可茲證明。據此，建基公司與原告所簽立之租賃契約書既係他人所偽造，自不能依上開偽造之契約書證明原告即為系爭土地之使用人。
③又原告代表人之弟金亦宏係經被告通知始到場了解狀況
，並非自始即在現場工作，且金亦宏、甲○○、金亦龍等人自李棟凱受讓原告公司出資額不久，並不知原告是否涉及本件違章情事，金亦宏當時亦僅表示「本公司原負責人李棟凱先生因故身亡，爾後公司相關事宜均由甲○○負責」等語，並無隻字片語承認本件違規之行為係原告所為，被告逕以金亦宏於會勘紀錄上「以上經當事人親閱無誤後始簽名」等字樣後簽名，認定金亦宏承認該違規行為係原告公司所為，違反當事人意思表示之真意，顯有違誤。
④至被告辯稱系爭土地雖為白正彥向建基公司承租，但原
告與白正彥另訂有土地租約，有關土地轉租行為，土地所有權人亦均知情，且原查報單位瑞芳鎮公所查報發文日期為93年10月21日，而原告與白正彥先生所訂之土地租約為93年9月3日，就擅自違規建造相關廠房設施之行為過程，原告顯難脫離關係一節。經查原告雖於93年9月3日向白正彥承租系爭土地，然於租賃契約簽立後即發現早在本件租賃契約簽訂前，有人於系爭土地上興建擋土牆、搭蓋鐵皮屋並放置機器設備，有民眾向台北縣違章建築拆除隊檢舉系爭土地上有違章建築，經該隊於93年8月31日前往現場勘查所攝攝之照片影本附卷為證。原告雖多次以口頭催告白正彥將系爭土地騰空交付予原告，惟白正彥均置之不理，故白正彥至今仍未將系爭土地交付予原告使用，原告亦未交付租金予白正彥，系爭土地上之機器設備早已存在，自不能以原告曾向白正彥承租系爭土地，認定原告系爭違章行為。
⑤實則，系爭土地之次承租人係凱吉土石股份有限公司（
以下簡稱凱吉土石公司），該公司為支付系爭土地之租金，曾簽發受款人為建基公司之彰化商業銀行瑞芳分行計12張（支票號碼CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000）予白正彥或白裕吉，再由白正彥交付予建基公司。又於系爭土地上堆積土石、開挖整地及施作擋土牆者應係凱吉土石股份有限公司（以下簡稱凱吉土石公司），與原告無涉，此有台北縣瑞芳鎮公所（以下簡稱瑞芳鎮公司）因凱吉土石公司開挖系爭土地致污染路面科處凱吉土石罰鍰，凱吉土石公司繳納罰鍰之收據可資證明。且凱吉土石公司開挖系爭土地後，為整地及建築擋土牆，曾雇請怪手機具及購買鋼筋、混凝土、水泥，有估價單、對帳單、發票及雇請供人之支出傳票附卷為憑，另日前有宵小前往系爭土地欲偷取機具，遭臺北縣政府警察局分局瑞濱派出所之員警以現行犯加以逮捕，凱吉土石公司負責人蔣數銀業於94年6月8日在該派出所製作之筆錄中承認系爭土地上之機具為其所有，均可證於系爭土地上開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮產者並非原告。
⑥另凱吉土石公司前因與他人間尚有金錢糾紛，凱吉土石
公司之債權人鑫祥電機有限公司乃向臺灣基隆地方法院（以下簡稱基隆地院）聲請對於凱吉土石公司置於系爭土地上之機具設備聲請假扣押，該院民事執行處業於94年7月25日查封置於系爭土地上之所有機具設備，有基隆地院94年執全字第574號封條照片影本附卷可按，且系爭土地上之建物亦標有「凱吉土石股份有限公司」字樣。另凱吉土石公司之債權人訴外人羅忠良亦對凱吉土石公司上開機具設備聲請假扣押執行，經基隆地院以94年執全字第612號併入前案執行，而甲○○兄弟等人於94年10月間聲請基隆地院裁定准予對凱吉土石公司之財產為假扣押，業已執行上開機器設備，凱吉土石公司亦對該假扣押裁定提出抗告，抗告狀內載明「撤銷對該公司財產之假扣押」等語，顯證凱吉土石公司亦已承認系爭土地上之機器設備係其所有。
準此，被告認原告為系爭土地之使用人，逕以原告違反水土保持法第33條第1項規定核處罰鍰6萬元，顯與事實不合，原處分即93年11月19日北府農山字第0930772686號、第0000000000號函均應予撤銷。
㈡被告答辯意旨略謂：
⒈按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．
五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規之一，未先擬具水土保持計劃或未依核定計劃實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」，分別為水土保持法第8條第1項第5款、第12條、第23條第2項、第33條第1項第2款所規定。⒉本件原告訴稱略謂，被告93年11月19日北府農山字第
0930772686號函、第0000000000號函之性質均屬行政處分應無疑義，上開函認定原告係系爭土地之使用人，顯有認定事實錯誤之違法，應予撤銷等語。惟查被告於93年11月19日以北府農山字第0930772686號函請原告依水土保持法第8條規定實施水土保持處理與維護，係針對水土保持法所為之事實敘述與理由說明，僅為單純之意思通知，並非行政處分。又違規地點經本府於93年11月4日會同相關單位人員至現場勘查，確有堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋等違反水土保持法之情形，有現場會勘紀錄附於原處分卷可按，且被告於會勘時，就系爭違章行為詢問原告所派之代表金亦宏是否為其公司所為，其業已承認該違規行為係原告所為無誤。依水土保持法第12條規定，於山坡地內從事開發建築用地、堆積土石、開挖整地等行為，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是原告未依規定申請，於法不合至明。
⒊至原告主張系爭土地之租賃契約係白裕吉、白正彥所偽造
，不得據此偽造之契約證明原告為系爭土地之使用人一節，系爭土地雖為白正彥向建基公司承租，然原告與白正彥另訂有土地租約，有雙方簽訂之房（店）屋租賃契約書附卷為憑，該土地轉租行為亦為土地所有權人所知悉。且原告遭瑞芳鎮公所查報違規使用山坡地之日期為93年10月18日，而原告與白正彥係於93年9月3日簽訂系爭土地之租賃契約，就擅自違規建造相關廠房設施之行為過程，原告顯難脫離關係，另原告之陳述及所提佐證資料亦無法證明違規行為與其無關，是原告所稱不足採據。綜上所述，原告主張顯不足採，應予駁回。
理 由
一、本件訴訟原適用通常訴訟程序，惟因司法院令及行政訴訟法第229條第1項所定適用簡易程序之數額增至20萬元，本件訴訟標的金額合於司法院令所定金額以內，爰改以簡易訴訟程序審理；又本件起訴時被告之代表人為林錫耀，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，均合先敘明。
二、本件原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核准，即擅自於台北縣○○鎮○○段201之1、201之17、77之3等地號山坡地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋，違規面積達約1,000平方公尺，業經被告派員會同相關單位人員及原告代表金亦宏於93年11月4日履勘現場查明屬實等情，有93年11月4日臺北縣違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件現場會勘紀錄及現場彩色照片影印8張附於原處分卷可稽。原告雖主張在現場開挖整地者係凱吉土石公司，被告認定事實錯誤，所為處分自有違誤等語。茲就被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函及第0000000000號函分述如下：
㈠被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函部分：
⑴按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項固定有明文，惟仍以有原處分或決定存在為前提。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟，行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號亦著有判例。
⑵經查被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函內容略
以「主旨：貴公司（代表人：甲○○先生）於○○鎮○○段201之1、201之17、77之3等地號山坡地（座標Χ：331144，
Ｙ：0000000）堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋行為，因地表裸露有沖蝕之虞，請依水土保持法第8條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2月10日前實施完成報府憑辦，屆期未完成者，將再依同法第33條第1項規定處分，請查照。說明：一、前開違規開發利用行為如致生水土流失，將依水土保持法第33條第3項規定移送地方法院檢察署偵辦，合先敘明。二、違規開發利用行為所造成之地表裸露，其面積約1000平方公尺，應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，其項目如下．．．．．」等語，究其內容係就原告違規開發利用行為所造成之地表裸露面積約1,000平方公尺應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護項目及如致生水土流失問題時之處理為說明，乃單純之敘述，為意思通知，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，原告自不得對之提起訴願及行政訴訟。訴願決定以上開函非屬行政處分，以程序不合而予以不受理，揆諸首開法條規定及判例，並無不合，原告復提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。末以本件訴訟既不合法，其實體上之主張即無庸審酌，併此述明。
㈡被告93年11月19日北府農山字第0930772687號函部分：
⑴按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處
理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「第8條第1項第3款至第4款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」、「第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」、「．．．未依第12條至第14條規定之一，擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工．．．」、「有下列情形者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫．．．或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及其所使用之機具，強制拆除及清除其工作物．．．」，分別為水土保持法第4條、第8條、第12條、第13條、第23條、第33條所明文規定。
⑵經查原告之代表人原為李棟凱，惟被告通知原告於93年11月
4日履勘現場時不知其時李棟凱業已死亡，仍以李棟凱為原告代表人為通知，嗣於現場勘驗時經現代表人甲○○之弟金亦宏到場陳述始知悉等情，此觀卷附93年11月4日臺北縣違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件現場會勘紀錄中『請當事人陳述意見』一欄金亦宏所稱『本公司原負責人李棟凱先生因故身亡，是以爾後公司相關事宜均由甲○○負責。』等語即明，而到場之原告代表金亦宏對於勘驗結果即上開現場會勘紀錄中所載『違規類別』係屬編號『9.堆積土石』及編號『11.其他開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋』行為，非但無異議，並於該紀錄上簽名，果原告所稱系爭違規開發利用行為非伊所為屬實，以其代表人甲○○與金亦宏係兄弟，復委任到場，按理金亦宏當於現場提出異議，並據理力爭，豈有僅陳述原告代表人變更一節，卻將當日履勘現場之目的即勘查是否有違規開發利用行為置之不論，反於會勘紀錄簽名之理；且原告於前揭會勘現場前之93年9月3日與系爭土地之承租人白正彥（係向建基公司承租，再轉租予原告）簽訂土地租賃契約書，復於93年10月18日遭瑞芳鎮公所查報違規使用山坡地在先，衡之常情，自對被告通知於93年11月4日勘驗現場所為何事知之甚詳，金亦宏當深切明暸其所為陳述之輕重利害關係，焉有不就原告並非行為人一節力陳之理；況原告與凱吉土石公司（另一告訴人為李棟凱）業於93年8月26日對白正彥、白裕吉（為白正彥與建基公司房地租約之連帶保證人）提出刑事偽造文書、詐欺取財等之告訴，依常情，如原告所稱遭誤會違規開挖整地等情為真，當無不就該點加以澄清說明之可能，惟金亦宏竟隻字未提，本啟人疑竇，加以原告與白正彥之租賃契約書係於其提出刑事告訴後之93年9月3日訂立，益證原告所言系爭土地上早已存在堆積土石等事實及白正彥迄未將系爭土地交付使用等語為虛。是被告以本件違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例等情形業經現場會勘查明屬實，而據以課處罰鍰，即非無憑。至原告所舉基隆地院94年度裁全字第1388號假扣押裁定及94年度執全字第574號強制執行事件皆係屬保全程序之裁定及執行行為，均非就本案訴訟之實體法律關係為認定及判決，自無法執為何有利於原告之證明；另原告請求傳訊證人金亦宏及函基隆地院查明94年度執全字第574號強制執行事件之執行債務人是否為凱吉土石公司等節，因本件事證明確已如前述，自無傳訊證人金亦宏之必要，而基隆地院94年度執全字第574號強制執行事件之執行債務人係凱吉土石公司，此觀上開裁定及基隆地院民事執行處94年11月17日基院生94執全良字第1001號函影本亦明，自無庸再予查證，均併此敘明。故被告以台北縣○○鎮○○段201之1、201之17、77之3等地號土地均屬水土保持法第3條第3款後段所稱之山坡地範圍，原告承租使用系爭土地，卻未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自於系爭土地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆及搭建鐵皮屋，遂予以處罰，於法即無不合。從而本件被告所為處分，徵諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述暨請求調查證據等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述；又本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為之，均附此陳明。
據上論結，原告之訴為一部分不合法，一部分無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
第四庭法 官 林育如上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
書記官 林惠堉