臺北高等行政法院判決
95年度簡字第364號原 告 甲○○被 告 臺北市政府警察局代 表 人 王卓鈞（局長）上列當事人間因加給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年12月27日94公審決字第0379號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告現職為被告所屬外事科警務正，前於90年7月至9 月任職該科服務中心期間支領第一級警勤加給，嗣經被告審認原告原支領之第一級警勤加給不合行政院所核定之警察人員警勤加給表（以下簡稱警勤加給表）規定，應予撤銷改支同表第三級警勤加給，乃於94年6 月23日以北市警人字第09435603400 號函（以下簡稱被告94年6 月23日函）向原告追繳其於上開期間溢領之警勤加給差額計新台幣（下同）5,070 元。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈復審決定及原處分（被告94年6月23日函）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告起訴意旨略謂：
⒈本件原告現職為被告所屬外事科警務正，前於83年10月至
91年9 月間雖任職於該科擔任巡官一職，卻未曾任職於該科所屬收容所、服務站或專案組，合先敘明。
⒉經查被告係因內政部警政署（以下簡稱警政署）於91年3
月28日以警署人字第0910059298號函（以下簡稱警政署91年3 月28日函）明示「．．．說明：．．．三、所報貴局所屬行政科（專勤組）、督察室（維新小組）、外事科（外事服務站）及勤務指揮中心，均非屬上開加給表第一級標準支給對象；．．．」，依據任職清冊及人事資料報表影本，認定原告有領取90年7 月至90年9 月間之警勤加給5,070 元。惟查系爭任職清冊及人事資料表僅能顯示其個人任職情形，尚不得作為原告領取該款項之證據，且原告就其是否領取系爭款項一事已不復記憶，經列印薪俸受領銀行台北富邦商業銀行（以下簡稱台北富邦商銀）帳戶資料查證結果，仍無法知悉是否領取該款項，故被告應舉證證明原告確有領取系爭警勤加給之事實。
⒊次查行政程序法第117 條明定：「違法行政處分於法定救
濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，其上級機關，亦得為之。但有下列情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，乃信賴保護原則之明文規定。本件被告以行政處分追繳其所稱原告溢領之警勤加給，惟被告亦表示警勤加給於83年已有人領取，可見警勤加給之發放確為被告長久以來之作法，已形成被告所屬員警之一般性認知，具有相當之穩固性，且產生所稱溢領情形完全來自機關本身之因素，並無所謂行政程序法第119 條所稱「信賴不值得保護」之情形，況追繳與否對國庫影響不大，是本件應認原告之信賴值得保護。
⒋又行政程序法第121條第1項規定「第一百十七條之撤銷權
，應自原處分機關或其上級機關之有撤銷原因時起二年內為之。」，此為撤銷行政處分之除斥期間規定。而所謂「知有撤銷原因時起」，應解釋為自知悉該行政處分違法時，認原處分機關仍得依職權予以溯及撤銷。經查警政署91年3 月28日函即明確核復外事科及勤務指揮中心等非屬警察人員警勤加給表第一級標準支給對象，被告應已知悉其核發第一級警勤加具有違法性，然其竟遲至94年6 月23日始撤銷核發處分，顯已逾行政程序法第121 條第1 項所定
2 年之除斥期間，是被告為追繳系爭警勤加給所為之以94年6 月23日函，依法自始當然絕對無效。
⒌此外，行政程序法第127 條規定：「授予利益之行政處分
，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」，民法第182 條明定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」。縱原告領有系爭警勤加給，該款項亦已混入原告所擁有之台北富邦商銀帳戶中，而該帳戶之帳款均以作為日常生活支出，就生活關係作適當之安排，亦即該授益處分之支領早已不存在，若強制原告須返還因信賴該處分而受領之警勤加給，對原告將造成財產上之重大損害，參照行政法院（現改制為最高行政法院）89年度判字第1103號判決意旨，應無須返還。綜上所述，原處分顯有違誤，應予撤銷。
㈡被告答辯意旨略謂：
⒈查行政院自82年至91年歷次核定修正之警勤加給表均規定
「第一級：支給標準：八、四三五元，支給對象：1.台北、高雄兩直轄市及台灣省各縣市警察局所屬分局以下警察人員。2.台北、高雄兩直轄市警察局保安、交通、消防警察大隊所屬中隊以下，刑事警察大隊所屬偵查、少年隊、女子警察隊．．．。第二級：支給標準：七、五九○元，支給對象：中央警察大學、台灣警察專科學校、保安警察第一、二、三、四、五、六總隊所屬中隊以下之警察人員．．．。第三級：支給標準：六、七四五元，支給對象：台灣地區各警察機關組織編制內，不屬右列第一、二級而具有警察官任用資格人員。」，可知得支領第一級警勤加給者，於臺北、高雄兩直轄市均不包括職缺在臺北市政府警察局、高雄市政府警察局之警察人員。另警政署就高雄市政府警察局支領警勤加給疑義以91年3 月28日函明示「．．．說明：．．．三、所報貴局所屬行政科（專勤組）、督察室（維新小組）、外事科（外事服務站）及勤務指揮中心，均非屬上開加給表第一級標準支給對象；另查專勤組維新小組及外事服務站均屬臨時性之任務指派，未經權責機關核准成立之任務編組，非屬常態，未免警勤加給之支給流於寬濫及執行上產生困擾，不宜比照第一級標準給付，又警察局勤務指揮中心各值勤人員，其工作之辛勞、危險及不安定程度，不如第一級支給對象之警察人員，基於待遇公平、合理性考量，仍不宜支給第一級警勤加給。．．．」。準此，原告服務於勤務指揮中心期間應係支領第三級而非第一級警勤加給，至為明確。
⒉次查信賴保護之要件為①信賴基礎：即必須有一表示國家
意思於外之「法的外觀」存在，以為信賴之基礎；②信賴表現：當事人因信賴而展開具體信賴行為，包括運用財產上及其他處理行為，而產生法律上之變動，又信賴行為必須建立在信賴基礎上者方受保護；③信賴值得保護：當事人之信賴必須無行政程序法第119 條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。本件被告核發第一級警勤加給之行為固足為信賴之基礎事實，然原告任職之外事科屬被告內部單位，不合警勤加給表關於支領第一級警勤加給之規定，縱被告承辦人員有所疏忽致原告溢領警勤加給，亦因其本不得領取第一級警勤加給，難謂有此單純消極受被告支付警勤加給之信賴基礎而值得保護，高雄高等行政法院94年度訴字第745 號判決亦採相同見解，故被告追繳原告溢領之警勤加給，與信賴保護原則並無違背。況原告為警察人員，其任用均依警察人員管理條例規定並經銓敘部銓敘審定，對於所任職缺及警勤加給表之規定亦應在其可得知悉之範圍，原告主張本件有信賴保護原則之適用，顯於法不合。
⒊又原告主張依行政程序法第121條第1項「第一百十七條之
撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」規定，被告於接獲警政署91年3 月28日函時即知先前核發之警勤加給係屬違法，其遲至94年始作成追繳處分，已逾2 年，撤銷權時效消滅等語。經查原告前於90年7 月至90年9 月任職於被告外事科服務中心（管理股）期間支領第一級警勤加給，因審計部臺北市審計處（以下簡稱北市審計處）鑑於高雄市政府警察局發生溢領警勤加給案，於91年7 月24日以審北處壹字第9103038 號函請被告查報有無溢領及追繳辦理情形，被告原函覆北市審計處勤務指揮中心各執勤人員等均依行政院核定之警勤加給表規定支領警勤加給等語，惟該處認被告所屬行政科（專勤組）、督察室（維新小組）、外事科（外事服務站）及勤務指揮中心均非屬上開加給表第一級標準支付對象，乃於91年10月17日以審北處壹字第9104018 號函請被告全面清查溢領人員及金額（自83年10月起至91年9 月底止），且先後11次函請被告儘速收回繳庫。然因警勤加給相關函示眾多，迭有前後相關函示不一致或有矛盾之處，致被告就各單位相關人員等究應支領何種等級之警勤加給仍有疑義，乃於91年5 月28日、91年11月18日、92年5 月20日、93年1 月13日、93年2 月6 日、93年8 月26日及93年12月27日多次函請內政部及警政署釋疑，迄內政部於93年3月9 日以台內人字第0930002624號函（以下簡稱內政部93年3 月9 日函）復被告略以奉行政院函復，同意被告所屬外事科配置分局外事人員，自渠等實際派任配置之日起，視同警察人員警勤加給表第一級支給對象，免予追繳，公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）並於93年7月20日作成(93) 公 審決字第0238號復審決定，確認支援情形未列於警勤加給表者，警勤加給仍按該表所列職缺適用之等級標準支給，被告始依北市審計處93年10月19日審北處壹字第0930002744號函指示，製作相關溢領警勤加給清冊轉各警員簽章確認，據以明確認定應撤銷處分之對象及應追繳之金額，進而為撤銷原告第一級警勤加給，改支第三級警勤加給，並追繳溢領警勤加給差額之處分。據此，於保訓會作成（93）公審決字第0238號復審決定前，或內政部以93 年3月9 日函覆通知同意外事科配置分局人員自實際派任配置分局之日起視同警勤加給表第一級支給對象前，原支領第一級警勤加給而應撤銷改支第三級警勤加給之對象根本尚未確定，故被告確切知有應撤銷之對象及追繳金額之時點應為93年7 月20日。退萬步言，縱自93年
3 月3 日內政部通知被告同意外事科配置分局人員自實際派任配置分局之日起視同警勤加給表第一級支給對象，免予追繳時起算，至被告94年6 月23日發函作成行政處分，無論從何時點開始起算均未逾法定2 年撤銷權時效，是原告主張被告撤銷權時效消滅，顯不足取。
⒋再查違法行政處分一經撤銷即溯及既往失其效力，又授予
利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，行政程序法第118 條、第127條定有明文。又依行政程序法第117條「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，其上級機關，亦得為之。但有下列情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、第119 條「受益人有下列各款情形之一者，其信賴利益不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方式，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，致使行政機關一該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」規定，可知行政機關撤銷違法行政處分之處理恆受兩項原則之支配，一為依法行政原則，一為信賴保護原則，亦即對於違法授益之行政處分，行政機關倘有發現違法之情事，基於依法行政原則，得依職權撤銷該項行政處分，惟若人民有正當合理之信賴應予保障時，則例外於符合一定條件之情況下，基於對人民信賴之保護，行政機關方不得撤銷該行政處分。茲原告主張被告按月核發第一級警勤加給予原告雖屬違法，但該違法處分之作成，完全來自機關本身之因素，並無行政程序法第119條所稱「信賴不值得保護之情形」云云。然縱原告無行政程序法第119 條規定信賴不值得保護之情形，其支領第一級警勤加給既屬違法，依行政程序法第117 條第2 款規定，原告之信賴保護利益須顯然大於撤銷所欲保護之公益始不得撤銷，而原告每月溢領之警勤加給經與整體法秩序之安定、維護警勤加給表規定之安定性、警察人員支領警勤加給之平等性、貫徹依法行政原則及國庫財政等公益兩相權衡比較，其所主張之信賴利益顯未大於撤銷所欲維護之公益，是本件應無行政程序法第117 條第2 款規定之適用。
⒌至原告主張其受領之警勤加給業已就生活關係作適當安排
而不存在，依行政法院89年判字第1103號判決，應無須返還一節。經查原告所舉最高行政法院89年判字第1103號判決，依行政訴訟法第216 條規定，僅對該事件有拘束力，原告尚不得援引主張原處分機關應比照為相同之處分。況所謂所受利益不存在，參照最高法院41年台上字第637 號判例意旨，非指所受之利益之原形不存在，以金錢係屬可代替性之利益，是原告原受領之第一級警勤加給差額縱已花費而不存在，仍非所受利益不存在，所稱核不足採。另公教人員待遇及相關加給等津貼應依法令規定為前提，如超出核薪範圍，不依法令規定支給時，支付機關並無裁量彈性，所超出法令規定之給付，即屬公法上因無法律原因之給付之不當得利，受領人應予返還，此觀公務人員俸給法第19條第1 項「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」規定自明。本件被告適用警勤加給表發生錯誤，形成違法之授益行政處分，此違法行政處分隨時皆得撤銷，且警勤加給若有溢領，其性質為公法上之不當得利，不論是否故意過失，均應追繳，與維護法秩序安定無涉，況錯誤核定警勤加給並非僅有原告此一個案，依警政署91年3 月28日函所示，台北市、高雄市及臺灣省各縣市警察局均有此情形，對警勤加給核發之公平性與正確性及國庫收益影響甚大，故被告撤銷違法行政處分所維護之公益明顯大於原告之信賴利益。承上所述，被告依行政程序法等相關規定撤銷原告第一級警勤加給，改支第三級警勤加給，並依公法上不當得利向原告追繳溢領之警勤加給5,070 元，於法並無不合，原告之訴顯無理由，應予駁回。
理 由
一、按「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」，公務人員俸給法第18條第1 項定有明文。次按「警察人員加給分勤務加給、技術加給、專業加給、職務加給、地域加給；其各種加給之給與，由行政院定之。」，復為警察人員管理條例第27條所規定。又按「本辦法依公務人員俸給法第18條規定訂定之。」、「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」，分別為公務人員加給給與辦法第1 條、第13條所明定。再依公務人員加給給與辦法第13條訂定之「警察人員警勤加給表」規定：「第一級：支給數額：8,435 元，支給對象：1 、台北、高雄兩直轄市及台灣省各縣市警察局所屬分局以下之警察人員。2 、台北、高雄兩直轄市警察局保安、交通警察大隊所屬中隊以下、刑事警察大隊所屬偵查隊、少年隊、女子警察隊及台灣省各縣市警察局保安、交通、刑事、少年、女子警察隊所屬警察人員。．．．第二級：支給數額：7,590 元，支給對象：1 、中央警察大學、台灣警察專科學校、保安警察第一、二、三、四、五、六總隊所屬中隊以下之警察人員，台灣保安警察總隊所屬隊以下之警察人員、外事警官隊、派兼「外人收容所」員警、警政署調派支援大陸地區人民處理中心清查組之外其他編組之警察人員、刑事警察局警備隊所屬警察人員。．．．第三級：支給數額：6,
745 元，支給對象：各警察機關、學校組織編制內，不屬右列第一、二級而具有警察官任用資格人員。」，可知得支領第一級警勤加給者，於臺北、高雄兩直轄市均不包括職缺在臺北市政府警察局、高雄市政府警察局之警察人員。
二、本件被告以94年6 月23日函撤銷原告前支領之第一級警勤加給，改支給第三級警勤加給，並向原告追繳其前於90年7 月至9 月任職外事科服務中心期間所溢領之警勤加給差額計5,
070 元（即前支領之第一級警勤加給扣除應改支之第三級警勤加給金額）。原告不服，提起復審，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，其主張如事實欄所載。第以所謂信賴保護原則，係指人民因信賴授益處分之存續力，就生活關係已作適當之安排，嗣該授益處分縱經撤銷，人民之信賴利益亦應受保護者而言。且所謂之信賴原則係在處理行政處分存續力或法規命令效力是否溯及既往之問題，實務上則以違法授益行政處分之撤銷（行政程序法第119 條、第120 條）及法規命令（司法院大法官會議釋字第525 號、第529 號解釋）之變更為其主要表現方式，除非有發展新類型必要（如違法負擔行政處分之撤銷是否有信賴原則之適用），否則各行政法之原理原則包括信賴原則，應其適用之內涵及外延，不應隨便濫用。經查本件被告撤銷原告原支領之第一級警勤加給，改支第三級警勤加給，並非肇因於法規之變動，亦非由於解釋令見解之變更，亦即本件處分所依據之「警察人員警勤加給表」及公務人員俸給法、公務人員加給給與辦法等相關規定並無變動，主管機關之見解亦無變更，被告係依行政程序法第117 條規定撤銷原處分，自無司法院大法官會議釋字第465 號、第525 號、第529 號等解釋，關於法規變動而損及當事人權益時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，避免影響人民依法規所取得之實體法上地位等解釋適用之餘地。且所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，信賴利益並非現存之利益，因此單純將現存利益予以花費，尚難認為係信賴表現之行為。經查原告任職之外事科屬被告之內部單位，不合警勤加給表關於支領第一級警勤加給之規定，當為服務警界多年之原告所可得知悉之範圍，是本件雖尚難認原告明知調派服務中心、外事科不得支領第一級警勤加給，惟衡情其不知悉仍有重大過失，退步言之，縱認原告之不知悉並無重大過失，然其既無於領取第一級警勤加給後，另有安排規劃或信賴之行為，而產生預期之利益，其僅單純的予以消費，尚難認其已有信賴表現之行為，自與信賴利益保護之要件不符，原告所稱本件具有信賴利益云云，殊有誤解。又公法上不當得利返還請求權係建立在依法行政之理論基礎上，須受信賴利益保護原則之拘束，此與私法上不當得利返還請求權完全以私權之衡平作為立論基礎，實有相當之差異，故公法上不當得利返還之範圍自不能完全準用民法之規定，依學者通說，民法第182 條第1 項即不在準用之列，原告主張本件應準用民法第182 條第1 項規定受益人免負返還責任云云，自屬無據。從而本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第
195 條第1 項後段、第98條第3 項前段，判決如主文。中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
第七庭法 官 林育如上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
書記官 蘇亞珍