臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00519號原 告 甲○○被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 朱武獻（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○
參 加 人 臺灣苗栗地方法院檢察署代 表 人 施慶堂（檢察長）上列當事人間因退撫基金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年7 月26日94公審決字第0181號復審決定，提起行政訴訟，經本院由通常程序改為簡易程序，並裁定命參加人獨立參加訴訟後判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為否准補繳退撫基金費用而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）112,173 元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第2368
1 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告為現任參加人之檢察官，前應84年司法人員特種考試錄取，於89年3 月21日派代臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）擔任候補檢察官一職，同日參加公務人員退休撫卹基金（下稱退撫基金），嗣於90年1 月1 日調任現職。原告迄至94年4 月27日繕具補繳退撫基金年資申請書，經參加人以94年4 月27日苗檢堂人字第0940500120號函向公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱基管會）請求補繳其服義務役年資（85年11月4 日至87年9 月19日）之退撫基金費用，嗣經該會同年5 月4 日臺管業二字第0940486156號書函，以原告請求補繳義務役年資之退撫基金費用，已逾越5 年之期限，否准所請（下稱原處分）。原告不服，提起復審，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、當事人聲明：
（一）原告聲明：⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告94年4 月27日請求補繳原告服義務役年資之退撫基金費用，應作成准予補繳之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
（三）參加人未為任何聲明。
四、兩造爭點要領：
（一）原告主張之理由：⒈公務人員退休法第12條第4 項規定並未明確授權行政機關
以命令限制繳付基金之具體期限，前述被告作成5 年購買年資期限之限制，應無法律之授權。此違法之限制使原告喪失年資併計之權利，進而變相影響退休年限，更影響退休金之請領及憲法保障之服公職權利，已非單純之行政規則，係為行政程序法第150 條所指之法規命令，該法規命令之內容未明列其法律授權之依據，更類推適用增加法律所無之限制，已違反法律保留原則，依行政程序法第158條第2 款規定為無效，縱認其訂定於行政程序法施行前，依行政程序法第174 條之1 規定，被告未於行政程序法施行後2 年內，就該命令之內容以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，亦應失效。又行政程序法自90年
1 月1 日施行，故原告只要於94年12月31日前行使申請補繳年資之公法上請求權，即無罹於時效問題。
⒉司法院釋字第474 號解釋於本件無適用餘地：
⑴大法官解釋是依據個案而來，每個具體個案有其相異性
，上開關於公務人員保險金請求權時效之解釋，與本件案例不同，有其本質的差異性，無從適用於本案，況該號解釋前面說明該保險金請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項，以施行細則規定時效期間均不應適用，卻又謂「在法律未明訂前，應類推適用公務人員退休法等關於消滅時效之規定」云云，前後立論顯然矛盾。
⑵上開解釋做成時間為88年1 月29日，是在行政程序法公
布生效前，然而行政程序法已於90年1 月1 日施行，依同法第174 條之1 規定，已明文排斥上開司法院解釋之適用，依後法優於前法原則，已無釋字第474 號適用餘地；然主管機關未於行政程序法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，乃主管機關之怠惰，自不得以類推適用方式卸責而影響原告權益。
⑶此外，類推適用已非法律解釋而是司法造法，類推基礎
必須是有重要概念特徵相同才得類推，本件原告從來未受通知要補繳退撫基金費用以購買服義務役年資，與公務人員退休法第9 條規定之5 年時效之前提是屆退公務員必定知悉已退休且得請領退休金，與本件不相同，若非經此訴訟或事後經人事單位告知，一般公務員亦不會知悉還有所謂購買（補繳）年資一事，因此，事涉公務員退休年資計算之重大關係事項，應有法律依據方為適法。
（二）被告主張之理由：⒈有關原告主張被告原處分之作成無法律之授權，並與憲法
第18條保障人民服公職之權利之意旨不符部分，前經箋請公務人員退撫主管機關銓敘部於94年6 月7 日以部退二字第0942488778號書函釋復略以，查公務人員退休法第9 條規定：「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過5 年不行使而消滅之。…」及同法施行細則第12條第4 項規定，就法制體系而言，雖公務人員退休法及公務人員退休撫卹基金管理條例未就補繳基金費用之請求權時效為直接之規定，惟補繳基金費用係涉退休年資採計，以及將來退休金給與之核算，因此，補繳基金費用事項同屬退休金給與之廣義範圍，從而有關被告87年12月3 日87臺管業一字第0102337 號函規定類推適用公務人員退休法第9 條規定，以5 年作為補繳基金費用規範之依據，駁回原告申請補繳其曾服義務役年資基金費用一節，尚無不妥。又被告87年12月3 日之通函，業依行政程序法第154 條第1 項上規定予以補登公告在案，是以，有關補繳年資消滅時效為5 年之通函規定，亦符合行政程序法相關規定。且查被告駁回其補繳義務役年資基金費用之申請，僅影響其將來於依公務人員退休法辦理退休時，無法採計該段義務役之年資，尚不涉及其服公職與否之權利。
⒉至原告認為基於憲法第23條法律保留原則及基本人權保障
之意旨，被告不得以函釋類推適用作成5 年補繳年資期限之限制，然按類推適用者，係將某一法律規定，比照適用於法律評價上相似但未經規定之事項，以達憲法平等原則中相同之事項為相同處理之正義要求，而是否得類推適用，應以規範對象之事物本質為基礎而觀察。查司法院釋字第474 號解釋略以，關於公務人員保險之保險金請求權消滅時效，於法律未明定前，係類推適用與其性質相似之公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。又法務部90年3 月22日法90令字第008617號令釋略以，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131 條第 1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。至關於消滅時效期間之起算點，則應自該請求權得行使時起算，就具體個案判斷之。又倘法律關於時效有特別規定者，則應依該特別規定處理，是以，有關本案義務役軍職年資申請補繳退撫基金費用之期限，於現行公務人員退休法施行細則第12條第4 項及相關法規中，雖無明文規定，惟此類年資之補繳，係以日後當事人辦理退休時，得併計為退休年資並核給退休金為目的，與退休金請求權性質相類似，從而於法無明文規定前，有關補繳期限之規定，自應秉持上開司法院解釋及法務部令釋意旨，類推適用公務人員退休法第9 條退休金請求權之5 年時效規定，故原處分既未逾越母法（公務人員退休法）有關請求權時效之5 年規定限制，亦符合上開司法院解釋及法務部令釋意旨，並已於行政程序法施行後由被告依程序補登考試院公報第21卷第3期在案，屬有效施行之行政規則，與原告指稱之憲法第23條法律保留原則及基本人權保障之意旨亦無不合。又原告主張此號解釋係關於公務人員保險金請求權時效，與本件案例不同，且該解釋做成時間為88年1 月29日，係行政程序法公布生效前，然而行政程序法已於90年1 月1 日施行，依同法第174 條之1 規定及後法優於前法原則，已無上開司法院釋字第474 號解釋之適用餘地一節，查司法院釋字第474 號解釋，雖係對於公務人員保險之保險金請求權消滅時效，於法律未明定前，就其消滅時效期間所作成之解釋，惟此一解釋對於其他類型之公法上請求權消滅時效，於法未明定前究應如何處理，其可謂為法理上之重要參據，俾使人民與機關皆能有所遵循，解決法律空窗期間產生的問題。因此，對於發生於行政程序法施行前之公法上請求權，該號解釋仍有其適用。
⒊再查法務部90年8 月6 日90法律字第026353號函釋略以，
所謂「不應歸責於申請人之事由」，依學者通說係指依客觀之標準，凡以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由皆屬之。本案原告以其從來未受通知，更無從知悉得補繳義務役軍職年資相關規定一節，惟查，公務人員退休法施行細則第12條，於87年11月13日即已發布施行，被告87年12月3 日87臺管業一字第0102337 號函釋亦發布有案，且被告編印 (修)之 軍公教人員退休撫卹基金收支作業手冊，以及歷年辦理之基金業務座談會，亦均將上開補繳年資請求權時效規定列入議題說明中，並登載於被告網站上，且查檔存資料，原告歷任機關（臺灣臺中地方法院檢察署及參加人）均有為所屬新進同仁申辦補繳義務役軍職年資之紀錄，則不論其原因為何，致原告「不知」法規之存在，其均屬原告「主觀上」之事由，致其未行使請求權，而非屬「客觀上」之事由，是以，原告自不得以其未受通知或不知等理由而請求補繳。另最高法院84年度臺上字第2542號裁判關於消滅時效之起算，曾以所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言。請求權人因疾病、權利人不在、權利存在之不知或其他事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響。前揭雖為民事判決，惟民法關於時效消滅規定，為請求權之一般法理規定，對於公法上之請求權，公法如未另為規定者，亦應有其適用。
⒋關於原告擬申請補繳義務役軍職年資之退撫基金費用本金
金額部分，經被告試算結果為86615 元。另查補繳義務役軍職年資應繳基金費用中之本金部分與現職人員按月繳費之計算方式相同，均係以本俸（將隨軍公教人員調薪而有所調整）加1 倍乘以提撥費率計算提撥總額，惟渠等未來於退休條件成就時，依法係以退休生效日在職同等級人員之本俸加1 倍為基數核給退休金，其中擇領一次退休金者，每任職1 年照基數給與1.5 個基數；擇領月退休金者，每任職1 年照基數給與2%。是以，在現行軍公教人員退撫制度係採相對提撥之確定給付制下，原告補繳該段年資退撫基金費用繳入被告之本金金額與被告未來可能給付原告之退休金金額（按如依被告檔存資料估算結果，原告未來可能由本基金支出之一次退休金及月退休金金額分別約為新臺幣154,388 元及478,739 元），顯並不對等。綜上，為顧及法律秩序之安定性，並避免侵蝕已參加基金人員之權益，公務人員請求補繳退撫基金費用自應訂有消滅時效之規定，原告既未於5 年補繳年資期限內提出申請，自無法再請求補繳該段曾服義務役軍職年資之退撫基金費用，附為敘明。
（三）參加人未曾為任何主張。
五、心證要領：
（一）按「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。…」「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅之。」公務人員退休法第8 條第1 項、第
9 條分別定有明文。次依公務人員退休法施行細則第12條第4 項規定：「公務人員在中華民國87年6 月5 日以後退休生效，其曾服義務役軍職、替代役人員年資，未併計核給退除給與者，得檢具國防部或其他權責機關出具之退伍令等證明文件，予以合併計算；其在本法修正施行後之義務役軍職、替代役人員年資，應於初任公務人員時，或公務人員應徵入伍服役，於復職復薪時，依敘定之俸級，由服務機關與公務人員比照本法第八條第三項規定之撥繳比例，依前項規定繳付基金費用，始得併計。」
（二）上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分書、被告87年12月3日（87）臺管業一字第0102337號函；銓敘部87年11月18日（87）臺特二字第1699423 號函、
8 6 年8 月5 日（86）臺特二字第1495057 號函、77年2月26日臺華特二字第14 0139 號函、89年6 月12日89特一字第1903762 號函、94年4 月7 日部特一字第0942485959號函、94年6 月7 日部退二字第0942488778號函；法務部90年3 月22日（90）法令字第008617號函、90年8 月6 日法律字第026353號函、89年3 月17日法89令字第000637號令、銓敘部綜合資料查詢作業、個人銓敘明細資料、公務人員退休撫卹基金繳納（退還）基金費用暨資料異動清冊、原告94年4 月27日補繳退撫基金年資申請書及證明文件等件分別附原處分卷、復審卷可稽，為可確認之事實。
（三）歸納兩造上開之主張，本件之爭執重點在於：本件採用5年之消滅時效，是否違反法律保留原則及保障人民服公職權利？本案可否引用司法院釋字第474 號解釋？原告可否以其未受通知或不知情為由請求補繳年資退撫基金費用？茲分述如下：
⒈按類推適用者，係將某一法律規定，比照適用於法律評價
上相似但未經規定之事項，以達憲法平等原則中相同之事項為相同處理之正義要求，而是否得類推適用，應以規範對象之事物本質為基礎而觀察。司法院釋字第474 號解釋：「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條（八十四年六月九日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第四十七條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」即係本於上開類推適用之法理所作成。依照上開解釋意旨，雖認為公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項，惟於法律未明定前，為補充此一法律漏洞，司法院解釋係以類推適用性質相近之公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定，以5 年期間作為公務人員保險之保險金請求權消滅時效。準此可知，法律保留原則並不當然禁止行政機關於法律無明定前，以類推適用方式填補法律漏洞。
⒉關於請求補繳服義務役年資之退撫基金費用，無非為購買
將來退休之年資而核給退休金，屬退休之期待權，尚非全然與退休無關；而其補繳之期限，現行公務人員退休法施行細則第12條第4 項及相關法規中，雖無明文規定，惟此類年資之補繳，既係以日後當事人辦理退休時，得併計為退休年資並核給退休金為目的，自與退休金請求權性質相類似，從而於法無明文規定前，有關補繳期限之規定，自應秉持上開解釋意旨，類推適用與其性質相關之公務人員退休法第9 條「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過5 年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」有關5 年請求權消滅時效之規定。從而，基於上開意旨，被告以87年12月3 日（87）臺管業一字第0102337 號函釋略以：「公務人員購買其在民國八十四年七月一日以後曾服義務役軍職年資辦理購買及期限等規定：一、申請期限：（一）退伍後，於八十七年十一月十八日以後初任公務人員者：於依公務人員任用法律初任公務人員之日（即機關學校正式派代到職支薪日）起三個月內（以機關學校請求函發文日為準）提出申請。（二）…。逾上開期限提出申請者，應依規定加計遲延利息，但自前開規定申請日起已逾五年者，比照公務人員請領退休金之權利經五年不行使而消滅之規定，不得再申請購買年資。…。」所規定之補繳退撫基金費用5 年期限，符合司法院釋字第474 號之解釋原理，且未逾越母法（公務人員退休法）有關請求權消滅時效之5 年規定限制，行政機關辦理相關案件時，自可據以適用。
⒊又消滅時效，應自該請求權得行使時起算，民法第128 條
規定可資參照。本件原告服義務役軍職期間既為85年11月
4 日至87年9 月19日間，為公務人員退休法修正施行後之義務役軍職年資，其欲將該年資併入退休年資內，依公務人員退休法施行細則第12條第4 項規定，自應於89年3 月21日初任公務人員之日，依敘定之俸級，由其所屬服務機關與原告比照公務人員退休法第8 條第3 項規定之撥繳比例繳付基金費用，亦即原告將服義務役之軍職年資併入退休年資計算之請求權，應自89年3 月21日初任公務人員之日開始起算，然原告竟遲至94年4 月27日始繕具補繳退撫基金年資申請書，經參加人函向基管會請求補繳其服義務役年資之退撫基金費用，其時間顯逾5 年。而本件原告可將軍職年資併入退休年資計算之請求權，既係從89年3 月21日初任公務人員之日起開始發生，被告審酌行政程序法係於90年1 月1 日施行，於本案並無適用，遂依據上開司法院之解釋原理及87年12月3 日（87）臺管業一字第0102
337 號函釋意旨，認定本案之時效為5 年，原告顯逾5 年之時效，自不得再請求，並否准其申請，即非無據。從而，原告主張「行政程序法自90年1 月1 日施行，故原告只要於94年12月31日前行使申請補繳年資之公法上請求權，即無罹於時效問題。」「上開解釋做成時間為88年1 月29日，是在行政程序法公布生效前，然而行政程序法已於90年1 月1 日施行，依同法第174 條之1 規定，已明文排斥上開大法官解釋之適用，依後法優於前法原則，已無司法院釋字第474 號適用餘地；然主管機關未於行政程序法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，乃主管機關之怠惰，自不得以類推適用方式卸責而影響原告權益。」云云，均非可採。
⒋又本件既應類推適用之公務人員退休法第9 條前段有關消
滅時效之規定，已如前述，則該條後段但書規定：「但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」因性質相近，亦應一併類推適用，不得割裂。換言之，本件若有不可抗力之事由，致不能行使者，其時效之進行應延後起算，否則皆應依法進行，而無延後起算或中斷之情形。經查，現行公務人員退休法施行細則第12條，早在87年11月13日即已發布施行，依行政程序法第154 條第1 項規定，應於政府公報或新聞紙公告；而被告87年12月3 日87臺管業一字第0102337 號函釋係間接對外發生效力之行政規則，於90年1 月1 日行政程序法施行後，亦已經主管機關依行政程序法第160 條第2 項之規定登載於政府公報發布之（參見考試院公報第21卷第3 期），均具有公示性，任何人皆得以知悉。職是之故，縱令原告主觀上不知法令或人事單位未能主動告知，亦非上開公務人員退休法第9 條但書所稱之「不可抗力之事由」。從而，原告主張「原告從來未受通知要補繳退撫基金費用以購買服義務役年資…本件若非經此訴訟或事後經人事單位告知，一般公務員亦不會知悉還有所謂購買（補繳）年資一事。」云云，亦非可採。
（四）綜上所述，被告以原處分否准原告補繳其服義務役年資退撫基金費用之申請，徵諸前揭規定及說明，並無違誤。復審決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞聲明撤銷，及訴請被告作成准予補繳之行政處分，均為無理由，應予駁回。
（五）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第
1 項、第98條第3項前段，判決如主文。中 華 民 國 95 年 10 月 17 日
第一庭 法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 10 月 17 日
書記官 林佳蘋