臺北高等行政法院判決
95年度簡字第725號原 告 甲○○送達代收人 乙○○被 告 臺灣警察專科學校代 表 人 丙○○校長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因償還公費事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係被告專科警員班進修學生組第2 期學生，因有不正當行為足以玷辱校譽，民國81年2 月27日，被告以警專訓字第30299 號令予以勒令退學。嗣被告於95年9 月1 日以警專總字第0950505007號函通知原告依其在學時適用之適用之「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」規定，應賠償在學期間之教育費用計新台幣（下同）33,261元，並限期於文到20日給付賠償款，並載明該應賠償之教育，經以書面限期，若逾期不履行，被告依法移送行政執行處強制執行等語，原告因而提起本訴。
二、兩造聲明：（本案不經言詞辯論，聲明及陳述依兩造之書狀記載）㈠原告聲明：
1.確認被告95年9 月1 日警專總字第0950505007號函請求原告給付33,261元之損害賠償金債權不存在。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告因退學而遭被告以「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」規定請求賠償在學期間教育費用之請求權，是否罹於時效？㈠原告主張之理由：
1.行政訴訟法第6 條規定之立法理由，於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，可知關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。本件被告據行政契約所生之債務不履行損害賠償請求權（或認屬公法上不當得利請求權）實已罹於時效而消滅，其存在與否不明確將致原告受有賠償33,261元侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之，故原告顯有即受確認判決之法律上利益。
2.被告為警員缺額補充目的，以公費教育方式，培養人才，並經學校與公費學生訂定契約，其性質上應屬行政契約。
（最高行政法院92年判字第818 號參照）
3.被告依「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」規定請求原告賠償在學期間之教育費用，性質屬債務不履行之損害賠償請求權，已罹於5年請求權時效：
⑴被告與原告間行政契約已因原告遭退學而解除，故被告
據「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」請求原告賠償在學期間之教育費用，係依行政程序法第14
9 條準用民法第259 條、第260 條之規定，性質屬債務不履行之損害賠償請求權。
⑵最高行政法院93年度判字第325 號判決、及司法院釋字
第474 號解釋，請求權時效應先在公法請求權之體系內，探求是否有性質相近者，如有即應優先適用該公法體系內之相關規定；如無始得適用民法125 條至127 條相關之規定。如88年1 月29日釋字第474 號解釋公布後，於90年1 月1 日施行之行政程序法第132 條至134 條已有「時效不中斷」等相關規定，則行政訴訟之當事人或行政法院，就相關爭議自應優先適用行政程序法之規定，而不得再援引民法消滅時效之相關規定。故被告據「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」請求原告賠償在學期間之教育費用，該損害賠償請求權，應類推適用5 年消滅時效，而該損害賠償請求權早於81年3月起成立，於86年3 月即罹於時效而消滅。
4.退步言之，縱認本件請求權係屬公法上不當得利請求權，該請求權亦已罹於5 年時效而消滅：
⑴依最高行政法院94年度判字第1296號判決，本件之請求
權亦有認屬公法上不當得利請求權，則依大法官釋字第
474 號解釋之意旨，本件臺灣警察專科學校以行政處分，行使公法上不當得利返還請求權，其性質既與稅捐稽徵法第28條相似，則有關本件賠償在學期間之教育費用之請求權時效，自應類推類適用稅捐稽徵法第28條之5年請求權時效。若被告誤認本件應適用15年之消滅時效，則顯有消極不適用法規及積極適用法規錯誤之違法，並有怠於積極審查法務部所頒布法90令字第0008617 號令，亦有判決違背法令之違誤。
⑵稅捐稽徵法第28條之時效規定，即係原處分作成時，於
公法請求權體系內既存有關公法上不當得利返還請求權時效期間之規定。此有高雄高等行政法院94年度字第39
6 號判決、94年度判字第1338號判決、95年度判字第1092號判決為相同認定。
⑶高雄高等行政法院52年度判字第345 號判例（經查並無
此案號，應係原告誤植）即在闡示公法與私法各具特殊性質，為基於平等原則將公法上不當得利請求權類推適用同一公法體系內之稅捐稽徵法第28條之規定，若類推適用民法第125 條之15年長期時效之規定，則違法謬誤。
⑷學者間認行政程序法第131 條之公法上請求權應包括「
行政機關對人民之金錢及實物之給付請求權」及「人民對行政機關之債權請求權」，即在肯認在公法請求權上，政府與人民係立於同一平等地位。平等原則為憲法原則，初不因公法上請求權發生於行政程序法公布前或後而異。況且，公法上消滅時效涉及人民財產權之保障，應以法律定之，於法律缺位時則類推適用同一公法體系內之請求權時效。
㈡被告主張之理由：
1.本件未經訴願程序，於法定程序容有未合：本件依行政訴訟法第4 條第1 項、第106 條第1 項及訴願法第1 條第1 項之規定，提起撤銷訴訟，應經訴願程序，本件原告並未提起訴願，僅依公務人員保障法提起復審，刻正由公務人員保障暨培訓委員會審議中。
2.「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」為原告行為時之法規：
「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」係81年
1 月27日經內政部警政署教字第2718號函核定，雖因行政程序法第150 條對法規命令構成要件之規定，而將原要點廢止，另訂新辦法規範賠償事宜，然前揭法條係原告行為時（入校、就學、退學）適用之法規，原告因品操被勒令退學，即應賠償在校訓練與設施費用。
3.原告知悉因品操被勒令退學，應賠償在校訓練與設施費用：
前揭規定登載並公告於原告當時之招生簡章中，原告於報名時即已知悉。另凡被告之學生入學、修業、退學、畢業等事宜均應受『臺灣警察專科學校專科警員班學則』規範，該學則依專科學校法及其施行細則制定發布於77年2 月26日被告改制專科學校時，迄今雖歷經多次修訂，然：「學生有下列情形之一者，應賠償在學期間之教育費用：…
2、因品操……而被勒令退學者」，自始即有明文（第35條）。原告顯已知悉因品操被勒令退學，應賠償在校訓練與設施費用。
4.原處分（賠償在校訓練與設施費用）於原告退學時即已發生：
依行政程序法第92條第1 項，原告係被告專科警員班進修學生組第2 期學生，「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」為原告入校、就學、退學時適用之法規，其第2 點規定略以：「本校錄取之學生經註冊入學後，有左列情形之一者，應賠償在校訓練與設施費用：…（2 ）因品操…被勒令退學者。」第3 點規定略以：「賠償訓練與設施費用之標準如左：（1 ）副食費與主食費…。（2 ）服裝費…，（3 ）講義費…。（4 ）鐘點費…。（5）教育設施費…。（六）薪餉生活津貼…。」第5 點規定略以：「賠償費用之方式如左：（1）學生接到核定退學…並應賠償訓練費用命令時，應即賠償費用或繕立欠據離校，如繕立欠據者，應於1 個月內賠償之。逾期未繳納者，即向保證人索賠，仍拒不賠償時，得循法律途徑依法追賠。
」原告因品操被勒令退學，即應賠償在校訓練與設施費用，經核算應賠償金額為33,261元。原處分係於退學令發布日即已發生；81年2 月27日行文至原告。
5.原告主張請求權應適用5 年時效之規定，惟查：⑴參酌司法院釋字第474 號解釋意旨及最高行政法院89年
判字第1954號裁判，行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係（參照司法院釋字第348 號解釋），且內政部警政署訂頒之「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」第2點「本校錄取之學生經註冊入學後，有左列情形之一者，應賠償在校訓練與設施費用：（1 ）…（3 ）違反校規或重大過失而被開除學籍者。」規定，已成為學校與被告間所訂契約之內容，其性質亦係屬行政契約（司法院釋字第348 號解釋參照），與一般私法契約有別。而「行政契約本法未規定者，準用民法相關之規定。」，此行政程序法第149 條定有明文。
⑵行政程序法係於88年2 月3 日公布、90年1 月1 日施行
，其效力並不溯及於本件請求權，因此縱使認為本件請求權為公法上請求權，仍應適用其他法律關於時效之規定，而民法關於時效之規定係基礎規定即應優先適用，從而本件請求權應優先適用民法第125 條之15年時效期間。再者，行政程序法第131 條雖明定公法上請求權因
5 年間不行使而消滅，然就該法施行前之法定消滅時效，其期間較該法施行後所定為長者，應如何適用，則未有規定。從而，依行政程序法第149 條規定，有關該法施行前之消滅時效之法律適用疑義，自應準用民法債編施行法第3 條第2 項，是仍適用民法總則一般消滅時效15年之規定。
⑶查法務部90年3 月22日法90令字第008617號令闡釋：「
行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131 條第1 項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較5 年為長者，仍應依其期間）。…」。因此本件違約賠償金請求權時效，因當時之法律並無時效消滅之規定，即應類推適用民法總則一般消滅時效15年之規定（高雄高等行政法院92年訴字978號判決參照），則於行政程序法施行後，雖明定公法上請求權消滅時效期間為5 年時，依行政程序法第149 條規定，自應準用民法債編施行法第3 條第2 項之規定，亦即仍適用民法總則第125條一般消滅時效15年之規定，且依中央法規標準法第16條從新從優原則，亦應為相同之解釋。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認利益之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第6 條第1 、3 項分別定有明文。可知確認法律關係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度。又所謂確認法律關係之成立或不成立，因實務上早已擴及於法律關係之存在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字（參見陳計男著行政訴訟法釋論第188 頁，89年1 月初版）；且觀本條規定之立法理由，其於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，可知，本條關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。因此，提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即有前揭行政訴訟法第6 條第3 項關於確認訴訟補充性規定之適用。故若原告主張之權利，得經由提起撤銷訴訟達其請求之目的，然其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即應認其起訴為欠缺權利保護必要。
二、次按，本件被告於95年9 月1 日以警專總字第0000000000函通知原告在學時因案退學，依法應賠償在學期間之教育費用，未能賠償者，由保證人賠償，並於說明中記載應賠償在學期間之教育費用計33,261元，應於文到20日內將賠償款匯寄被告，另說明該應賠償之教育費用，經以書面通知限期履行，若逾期不履行，被告依法移送行政執行處強制執行等語。
上開函文被告基於其與原告有關學校與公費生之行政契約，以上開函文對原告表示依臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點，應賠償該在學期間之教育費用計33,261元，以及如不於20日之履行期間內給付，即受移送行政執行處強制執行之公法上法律效果（行政執行法第11條第1 項第1 款參照），應屬行政處分之性質。則原告對該處分如有不服，自應依行政訴訟法第4 條規定提起撤銷訴訟，將此違法處分予以撤銷，始得達其訴之目的，但原告卻對之逕提確認公法上債權不存在之訴訟，依前開所述，即與行政訴訟法第6 條第
3 項關於確認訴訟補充性之規定有違，而欠缺權利保護必要。故原告提起本件確認被告95年9 月1 日警專總字第0950505007號函請求原告給付33,261元之損害賠償金債權不存在，依照行政訴訟法第6 條第3 項關於確認訴訟補充性之規定，應認其提起本件確認訴訟，為欠缺權利保護必要而無理由，應予駁回。
三、退步言之，縱認本件原告提起本件確認訴訟仍有權利保護必要。惟查，原告原係被告專科警員班進修學生組第2期學生，因有不正當行為足以玷辱校譽，經被告於81年2 月27日以警專訓字第30299 號令予以開除學籍，有該函文在卷可稽。
原告原就讀被告專科警員班進修學生組，被告之學生入學、修業、退學、畢業等事宜均應受『臺灣警察專科學校專科警員班學則』規範，該學則依專科學校法及其施行細則制定發布於77年2 月26日，被告改制專科學校時，迄今雖歷經多次修訂，然：「學生有下列情形之一者，應賠償在學期間之教育費用：…2 、因品操……而被勒令退學者」，自始即有明文（第35條）。另原告於81年2 月27日經被告以警專訓字第30299 號令予以開除學籍而勒令退學，依當時有效之「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」第2 點規定，被告錄取之學生經註冊入學後，有因品操或逾假而被勒令退學者，應賠償在校訓練與設施費用。該要點雖因行政程序法之施行而將原要點廢止，另訂新辦法規範賠償事宜，但該要點係原告退學時適用之法規，原告當時因品操被勒令退學，依該要點規定仍應賠償在校訓練與設施費用。
四、原告雖主張被告依「臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點」規定請求原告賠償在學期間之教育費用，已罹於5年請求權時效等等。按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，有司法院釋字第474 號解釋可資參照。而行政程序法第131 條雖規定，公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅，但行政程序法係於90年1 月1 日施行，本件原告係於81年2 月27日經被告以警專訓字第30299 號令予以開除學籍而勒令退學，當時行政程序法尚未施行，並無上開行政程序法第131 條之適用。故本件公法請求權在當時法律未有明文情形，仍應類推適用民法第125 條所定：「請求權因15年間不行使而消滅」之一般消滅時效規定。則本件被告對原告在校期間全部訓練費用請求權，尚未罹於15年之消滅時效。原告主張本件請求權性質屬債務不履行之損害賠償請求權或屬公法上不當得利請求權，該等請求權應類推適用5 年消滅時效，均已罹於時效而消滅部分，並非可採。
五、從而本件縱認原告提起本件確認訴訟有權利保護必要，惟被告對原告在校期間全部訓練費用請求權，既尚未罹於15年之消滅時效。原告訴請確認被告95年9 月1 日警專總字第0950505007號函請求原告給付33,261元之損害賠償金債權不存在，仍無理由，亦應駁回。
六、本件訴訟標的金額未逾20萬元，為適用簡易程序事件，本判決爰不經言詞辯論為之，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
第三庭法 官 陳國成上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 2 月 12 日
書記官 王英傑