臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00082號原 告 甲○○
乙○○被 告 交通部民用航空局代 表 人 張國政（局長）上列當事人間因民用航空法事件，原告不服交通部中華民國94年12月6日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告甲○○於民國（下同）94年5月1日駕駛復興航空公司ATR72機種，編號GE2091班機，由高雄飛往金門，8點16分在金門機場06跑道降落時超出順風限制；原告乙○○於同日駕駛復興航空公司ATR72機種，編號GE241班機，由臺北飛往金門，9點58分在金門機場06跑道降落時超出順風限制。案經被告召開飛安評議委員會決議，以原告等違反民用航空法第41條之1所訂定之航空器飛航作業管理規則第139條第2項規定，乃依民用航空法第111條第1項第4款規定，分別裁處原告甲○○、乙○○各新臺幣（下同）6萬元罰鍰。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、訴願決定稱機場跑道關閉與否之判斷，與飛機起降之判斷，係屬兩種不同之標準，跑道之未關閉，僅係代表該跑道符合機場規定起降之最低限度，非必然代表當時起降條件合於各機型飛機降落標準云云。惟參照航空器飛航作業管理規則第139條第2項、復興航空公司ATR72飛航組員操作手冊2.01.03：「TAIL WIND LIMIT：10KT」（順風降落速限10浬）及金門機場塔臺業務手冊4.1節金門尚義機場起降跑道使用第1點規定，就起降之風速限制與跑道開放之風速限制，二者標準完全一致。是以，當日塔臺於通報原告甲○○最後地面風向風速為210／16浬，依當日金門機場降落跑道（即06跑道）向量計算跑道之降落順風為13浬；另通報原告乙○○最後地面風向風速為210／15浬，依當日金門機場降落跑道（即06跑道）向量計算跑道之降落順風為12浬，然未同時發出關閉06號跑道之通知，仍繼續允准各該班機進行進場降落，原告等應可合理信賴金門管制台已提供一個具備安全、效率之跑道供該等班機降落，原告等亦遵照管制台指示進場，倘依此裁罰原告等，實有失公允，難令原告等甘服。
二、依行政程序法第8條規定，原告等依累計飛行時數1萬4千餘小時之飛行經驗，以及與塔臺長久之合作默契，一旦塔臺下達離場之指示，機師必以維護飛安為第一優先考量，遵照指示操作重飛或放棄進場；反之，當塔臺下達允准降落之指示，即便同時提供當時兩分鐘前之瞬間風向風速之向量數據，惟此僅係提供機師精算降落於跑道所需滑行距離參考之用，蓋其僅為「瞬間」風向風速，要非「恆定」之風向風速數據，故即便其所提供之瞬間風向風速，逾越跑道開放之限制，只要塔臺未下達關場指示，除非儀表當時顯示之地速逾越飛機降落之限制，否則亦必以飛航安全為優先考量，遵照指示進場降落，以上均為機師與塔臺長久以來所建立之信賴關係。準此，原告等本於此一合法、合理之信賴，並於降落前善盡一切標準動作，應無任何過失可言，更可主張受該信賴關係之保護，排除行政責任之成立。
三、再者，訴願決定書亦謂，據被告之補充說明，ATR72機種之機載裝備，未具備慣性導航儀，無法精確提供地面之風向風速等資料云云，實屬可議之詞。蓋依該機之儀表顯示，原告等於抵達決定高度時，儀表顯示之地速（ground speed）【即真空速（true air speed）經過風速之修正之謂】已低於10浬，故原告等遵照管制台指示進場降落，亦無違背ATR72飛航組員操作手冊2.01.03之規定，構成要件顯不該當，原處分及訴願決定均有違誤。
四、請撤銷訴願決定及原處分，訴訟費用由被告負擔。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、按「航空器飛航作業、飛航準備、航空器性能操作限制、航空器儀表、裝備與文件、航空器通信與航行裝備、航空器維護、飛航組員作業、駕駛員資格限制、簽派員、手冊表格與紀錄、客艙組員及保安等事項之管理規則，由交通部定之。」、「航空人員有左列情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰．．四、違反第41條之1規定之航空器飛航作業者。」民用航空法第41條之1及第111條第1項第4款分別定有明文。
二、次按「航空器使用人應根據有關之法規及程序訂定航務手冊或其他相關之手冊，報請民航局核准後，作為所有航空人員之工作指導，並適時修訂之。」、「飛航組員應依操作手冊及飛航手冊中各項規定、標準及限制操作航空器，不得逾越之。但有正當理由者，不在此限。」航空器飛航作業管理規則第18條第1項及第139條第2項亦分別定有明文。又按復興航空公司ATR72飛航組員操作手冊2.01.03：「TAIL WINDLIMIT：10KT 」（順風降落速限10浬）。
三、按飛航安全為普世之價值，所有之國際規範、飛機製造商之機型限制、國內航空法規、各航空公司之公司SOP規定等，均以追求飛航安全為最高目標，捨此，再多之廣告及說詞均失去其意義。而為維護及保障飛航安全，各航空公司均依上開航空器飛航作業管理規則就航空器飛航時應採行之操作程序，於航務手冊及操作手冊中詳為規定。飛機駕駛員操作飛機起降或飛行程序時，均應依手冊規定事項進行。而復興航空公司ATR72機種操作手冊中順風降落之風速限制為10浬，就本案原告甲○○部分，塔臺最後提供之地面風向風速為210／16浬，依當日金門機場06跑道向量計算跑道之降落順風為13浬；而就原告乙○○部分，塔臺最後提供之地面風向風速為210／15浬，依當日金門機場06跑道向量計算跑道之降落順風為12浬，均逾越復興航空公司ATR72機種操作手冊順風降落10浬之限制規定，是被告以原告等違反規定，分別裁處6萬元罰鍰，並無違誤。
四、國際間關於航空器（飛機）之限制規定，可分為兩大方向，茲說明如下：
１、製造廠設計飛機時之適航標準法規（AirworthinessStandards）：如JAR／EASA（歐盟適航標準）、FAR（美國適航標準），飛機製造廠以此兩項世界共同遵循之法規標準來核准設計、試飛、製造、生產航空器。
２、飛航操作法規（Operation Standards）：如JAR-OPS 1、
FAR 121／129及我國之民用航空法、航空器飛航作業管理規則，復興航空公司之航務手冊（FOM）、飛航組員操作手冊（FCOM）、機型標準作業程序（SOP）等。而ATR72型機之降落風速設計限制為順風10浬／時，其降落風速操作限制亦為順風10浬／時。
五、依據國際民航組織（ICAO）、JAR／EASA、FAR等之適航標準及飛航操作法規，均規定航空器之降落風速限制依據為地面風（Surface wind）。亦即航管單位（塔臺）依據裝置於機場內適當地點之風向／風速計所顯示之儀器數據（跑道上空6-10公尺之風向／風速），據以提供空中飛航之航空器作為「合法」進場之依據，若每一航空器均以自己之航空器風向／風速數據各自為政，則飛航標準不一，飛航安全即不能確保。
六、航管單位（塔臺）人員依權責提供地面風（Surface wind）數據予在空中飛航之航空器，至於落地與否及安全之責任仍在飛機駕駛員。原告等稱其飛機操作手冊與金門機場管制台業務手冊就起降之風速限制與跑道開放之風速限制，二者標準完全一致，而依當日金門機場06跑道向量計算跑道之降落順風分別為13浬及12浬，然未同時發出關閉06跑道之通知，仍繼續允准各該班機進場降落，應可信賴金門管制台已提供一個具體安全、效率之跑道供降落云云，乃為意圖混淆之詞，蓋：
１、依金門機場塔臺業務手冊4.1節金門尚義機場起降跑道使用之規定：「一、除因安全因素、跑道情況或飛航情況之顧慮外，順風超過（不含）10浬均應逆風起降更換跑道，塔臺在選擇使用跑道時，應考慮地面風向、風速之因素。二、使用跑道不適合時，駕駛員可要求另一跑道起降。」，而航管單位（塔臺）在選擇使用跑道時，須考慮雲幕高、風向、風速、能見度及周遭地物等多項因素，本案當日金門機場風向為210度，原使用24號跑道起降（逆風），航管單位因24號跑道雲幕高低於起降標準，而引導飛機於待命點待命（Holding）。其後航管單位（塔臺）依駕駛員要求開放06跑道（雲幕高符合標準），即係遵守上開業務手冊4.1第2點之規定，惟航管單位（塔臺）人員並無法得知各機型之順風限制，飛機落地與否及安全之責任仍應由駕駛員承擔。
２、本案航管單位（塔臺）明確於飛機進場前分別告知原告等地面之風向風速為210度16浬及210度15浬，原告等明知當時金門機場06跑道風向風速均超過ATR72型機之降落風速操作限制，逕於超限條件下操作飛機降落，已明顯違反航空器飛航作業管理規則之規定，被告依法分別裁處原告等罰鍰，並無不當。
七、飛航標準有許多專業名詞及定義，嚴謹而明確，其目的亦在確保飛航安全。指示空速IAS（Indication Air Speed）或校正空速CAS（Calibrated Air Speed）用以在空中飛行操作飛機，地速GS（Ground Speed）則用於導航（Navigation）及計算抵達時間（Time of Arrival），二者不可混用。
舉例而言，飛行於頂風（Head wind）150浬／時之空氣中，若空氣速度儀表顯示150浬／時之條件下，其指示空速IAS或校正空速CAS，仍為150浬／時，其地速GS則為0浬／時，故而，速度不可誤用。而依據ATR-72飛航組員操作手冊3.08.02頁，進場之速度均以指示空速IAS為標準而非地速GS。ATR72機種之機載裝備未具備慣性導航儀，並無法精確提供地面之風向風速資料，原告等卻仍以其飛機儀表顯示之地速已低於10浬為辯詞，置航管單位提供之地面風向風速資料於不顧，又稱只要塔臺未下達關場指示，除非儀表當時顯示之地速逾越飛機降落之限制，否則亦必以飛航安全為優先考量遵照指示進場降落云云，純屬無稽。是原告等未以飛航安全為考量，明知地面風向風速超過ATR72機種操作手冊順風降落之風速限制規定，未再行向航管單位確認地面風向風速是否合於降落標準，逕於超限條件下操作飛機降落，確已違反民用航空法第41條之1、航空器飛航作業管理規則第139條第2項及復興航空公司飛航手冊規定，原告等之違法事實明確，被告依民用航空法規定，分別裁處6萬元罰鍰，即無違誤。
八、請駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「航空器飛航作業、飛航準備、航空器性能操作限制、航空器儀表、裝備與文件、航空器通信與航行裝備、航空器維護、飛航組員作業、駕駛員資格限制、簽派員、手冊表格與紀錄、客艙組員及保安等事項之管理規則，由交通部定之。」、「航空人員有左列情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰．．四、違反第41條之1規定之航空器飛航作業者。」分別為民用航空法第41條之1及第111條第1項第4款所規定。次按「為建立航空器飛航作業標準及增進飛航安全，依民用航空法第41條之1規定，特訂定本規則。」、「航空器使用人應根據有關之法規及程序訂定航務手冊或其他相關之手冊，報請民航局核准後，作為所有航空人員之工作指導，並適時修訂之。」、「飛航組員應依操作手冊及飛航手冊中各項規定、標準及限制操作航空器，不得逾越之。但有正當理由者，不在此限。」航空器飛航作業管理規則第1條、第18條第1項及第139條第2項亦分別定有明文。又按復興航空公司航務手冊9.6.2明載，ATR機種落地順風限制為10浬／時；另復興航空公司ATR72飛航組員操作手冊2.01.03明載TAKE-OFF AND LANDING：「 TAIL WIND LIMIT：10KT 」（順風降落速限10浬）。
二、本件原告甲○○於94年5月1日駕駛復興航空公司ATR72機種，編號GE2091班機，由高雄飛往金門，8點16分在金門機場06跑道降落時超出順風限制；原告乙○○於同日駕駛復興航空公司ATR72機種，編號GE241班機，由臺北飛往金門，9點58分在金門機場06跑道降落時超出順風限制。案經被告召開飛安評議委員會決議，以原告等違反民用航空法第41條之1所訂定之航空器飛航作業管理規則第139條第2項規定，乃依民用航空法第111條第1項第4款規定，分別裁處原告甲○○、乙○○各6萬元罰鍰。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、為建立航空器飛航作業標準及增進飛航安全，各航空公司均應依民用航空法第41條之1授權訂定之航空器飛航作業管理規則第18條第1項規定，訂定航務手冊或其他相關之手冊；航空器飛航作業管理規則第139條第2項復規定，飛航組員應依操作手冊及飛航手冊中各項規定、標準及限制操作航空器，不得逾越（除有正當理由外），否則，依同規則第111條第1項第4款規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。而依航空器飛航作業管理規則第27條規定：「航空器使用人於訂定機場之最低飛航限度時，應考量下列情形：一、機型之性能及操作之特性。二、飛航組員之組合及其能力與經驗。
三、跑道之長寬與特性或直昇機安全起降所需之距離。四、目視及非目視地面助航裝備及其性能。五、航空器上用於導航及控制飛航路線於進場及誤失進場之裝備。六、進場及誤失進場範圍內之障礙物及儀器進場之超越障礙物高度。七、判定及報告天候狀況之方法。八、爬昇範圍之障礙物及所需之超越高度。」準此，復興航空公司於航務手冊及操作手冊中明訂ATR72機種之順風降落速限為10浬。查原告甲○○於94年5月1日駕駛復興航空公司ATR72機種，編號GE2091班機，由高雄飛往金門，8點16分在金門機場06跑道降落時，塔臺最後提供之地面風向風速為210/16浬，依當日金門機場降落跑道（即06跑道）向量計算跑道之降落順風為13浬；此外原告乙○○於同日駕駛復興航空公司ATR72機種，編號GE241班機，由臺北飛往金門，9點58分在金門機場06跑道降落時，塔臺最後提供之地面風向風速為210/15浬，依金門機場降落跑道（即06跑道）向量計算跑道之降落順風為12浬；渠等均已逾越復興航空公司航務手冊及操作手冊有關ATR72機種順風降落速限10浬之規定，此有94年5月1日金門天氣資料及塔臺錄音有關該兩班次落地時之風向風速資料、金門助航台外維值班人員工作日誌、民用航空局飛航服務總台金門機場管制台班務工作記錄簿、被告調查報告及書面補充說明資料、被告第85次飛航安全評議委員會會議紀錄等影本附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，堪認屬實。是被告以原告等2人違反民用航空法第41條之1授權訂定之航空器飛航作業管理規則第139條第2項規定，依民用航空法第111條第1項第4款規定，分別裁處原告甲○○、乙○○各6萬元罰鍰，於法洵無不合。
２、按機場管制臺（即塔臺）係負責提供機場管制服務之單位，其職責在於維護機場飛機起降秩序及提供機場相關作業資訊【飛航及管制辦法第2條第7款及第41條、國際民航組織（International Civil Aviation Organization，簡稱ICAO）Doc4444第6章6.6.1節，暨被告與空軍總司令部會銜函頒之飛航管制程序3-10-1參照】。而依航空器飛航作業管理規則第72條規定：「根據最新天氣測報，如已知目的地機場及備用機場於航空器預計到達時間，其天氣未達最低飛航限度者，駕駛員應中止向該目的地機場飛航。如於飛航中，除緊急情況外，應即中止進場及降落。」可知，塔臺所提供機場相關作業資訊，並非飛機應否降落之唯一判斷依據及標準，是塔臺提供機場相關作業資訊之後，仍應由駕駛員依其駕駛機種及相關航務手冊及操作手冊之規定，自行判斷是否合於操作飛機起降標準，機場跑道關閉與否之判斷與飛機起降之判斷係屬2種不同標準，跑道之未關閉，僅代表該跑道符合機場規定起降之最低限度，並非必然代表當時降落條件合於各機型飛機降落標準，是飛機駕駛員仍應依塔臺提供之氣象資訊，自行判斷是否合於其當時駕駛之飛機降落標準。從而，本件縱有原告所稱塔臺未發出關閉跑道之通知，然該跑道之未關閉並非代表允許原告駕駛之飛機降落。
３、原告等主張飛機操作手冊與金門機場管制台業務手冊就起降之風速限制與跑道開放之風速限制，其標準完全一致，而依當日金門機場06跑道向量計算跑道之降落順風分別為13浬及12浬，塔臺未同時發出關閉06跑道之通知，仍繼續允准各該班機進場降落，應可信賴金門管制台已提供一個具體安全、效率之跑道供降落云云。按金門機場管制台業務手冊第4章「金門地區作業規定」4.1節金門尚義機場起降跑道使用之規定：「一、除因安全因素、跑道情況或飛航情況之顧慮外，順風超過（不含）10浬均應逆風起降更換跑道，塔臺在選擇使用跑道時，應考慮地面風向、風速之因素。二、使用跑道不適合時，駕駛員可要求另一跑道起降。」【被告與空軍總司令部會銜函頒之飛航管制程序第5節跑道之選擇，亦資參照】，是塔臺在選擇使用跑道時，須考慮雲幕高、風向、風速、能見度及周遭地物等多項因素（被告與空軍總司令部會銜函頒之飛航管制程序3-10-1參照），而使用跑道不適合時，駕駛員亦可要求另一跑道起降。查原告等所駕駛ATR72機種之順風降落速限為10浬／時，其於3浬／1000呎時接獲塔臺所提供地面風向風速分別為210/16浬、210/15浬之訊息，明知已超過順風降落速限10浬之規定，惟直至飛機落地前，渠等均未再與塔臺確認跑道風向、風速資料是否合於落地標準，仍逕自於超限條件下操作飛機降落，已明顯違反復興航空公司航務手冊及操作手冊中ATR72機種之順風降落速限規定，所訴依其與塔臺長期建立之信賴關係，可受信賴保護乙節，無乃冀圖規避其依法應遵守各項飛航操作規定之責任，實不足取。
４、另原告等主張其於抵達決定高度時，儀表顯示之地速已低於10浬，當可繼續進場降落云云。按被告與空軍總司令部會銜函頒之飛航管制程序2-9-2規定，管制員在初次確認資料後，作業資料又有變化，管制員應提供最新資料。查原告等均不否認其駕駛之飛機在落地前，最後收到塔臺提供之地面風向風速，換算為順風風速係超過10浬之速限，且該等資料並未再變化，亦未經塔臺管制員予以更新，由此可見在原告等決定飛機降落點時，仍屬順風風速超過10浬速限之狀態，而塔臺提供風向風速資訊與飛機儀器顯示資訊不相同時，原告等復明知飛機應在一定順風風速內降落，若欲繼續執行飛機降落程序，應本於飛機駕駛員安全駕駛飛機之責任，再次向塔臺確認降落風速是否合於限制規定，始符合駕駛員維護及保障飛航安全之要求，況據被告之補充說明，ATR72機種之機載裝備，並未具備慣性導航儀，無法精確提供地面之風向風速等資料等語，則原告等仍以其飛機儀表顯示之地速已低於10浬為辯詞，置塔臺提供之地面風向風速資料於不顧，即逕行降落，自難謂無違飛機駕駛員應有之駕駛注意義務。
５、飛航組員應遵守航空公司訂定之航務手冊及操作手冊中各項規定、標準及限制操作航空器，否則即屬違規。本件原告等確有超越速限降落之事實，已違反所屬航空公司訂定之航務手冊及操作手冊，其再以事後之安全降落反推其未違規超越速限降落，顯倒果為因，所訴要難採取。
三、綜上所述，原告等違規事證明確，被告按原告等違規之情節，分別裁處原告甲○○、乙○○各6萬元之法定最低罰鍰，揆諸前揭規定及說明，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。又本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第3項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 11 日
第六庭法官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 12 月 11 日
書記官 方偉皓