臺北高等行政法院判決
95年度簡更一字第00003號原 告 甲○○
丙○○乙○○丁○○兼上列4人共同訴訟代理人 戊○○被 告 勞工保險局代 表 人 己○（總經理）訴訟代理人 辛○○
庚○○上列當事人間因農保事件，原告不服行政院中華民國91年8月27日院臺訴字第0910087765號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於92年11月19日以91年度訴字第4293號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於94年4月21日以94年度判字第565號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告連帶負擔。
事 實緣賴江純係由台中市農會申請參加農民健康保險（下稱農保）之被保險人，因慢性腎衰竭，於民國（下同）90年7月6日檢具宏信診所90年5月10日出具之勞工保險傷病診斷書及財團法人私立中國醫藥學院附設醫院（下稱中國醫藥學院附設醫院）90年6月30日出具之勞工保險殘廢診斷書，向被告申請殘廢給付。案經被告以被保險人賴江純目前尚毋須長期血液透析治療，不符農保殘廢給付規定，乃以90年8月24日90保受字第6030007號函復否准所請。被保險人賴江純不服，申請審議、提起訴願及行政訴訟，遞遭農民健康保險監理委員會（下稱監理會）91年3月20日農監審字第6982號審議審定、行政院91年8月27日院臺訴字第0910087765號訴願決定及本院92年11月19日91年度訴字第4293號判決駁回。
被保險人賴江純猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院94年4月21日94年度判字第565號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。其間，被保險人賴江純於94年3月16日死亡，遂由甲○○、丙○○、乙○○、丁○○及戊○○（被保險人賴江純之子女）於94年8月3日向本院聲明承受訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、被保險人賴江純所患病症符合農保殘廢給付標準表第47障害項目第7殘廢等級，此有中國醫藥學院附設醫院90年6月30日出具之殘廢診斷書及宏信診所90年5月10日出具之勞工保險傷病診斷書可稽。按行政程序法第6條規定，係指行政機關非有正當理由，作成行政行為時，不得為差別待遇，且平等原則為現代國家憲法上之重要原則，憲法第7條規定乃支配國家各部門職權行使之原則，不僅行政機關及司法機關適用法律之際應予遵守，立法機關於制定法律時亦不得有所違背。
二、被告依內政部87年1月26日台（87）內社字第8702043號、87年2月25日台（87）內社字第8785578號、行政院勞工委員會86年12月19日臺86勞保二字第053640號函釋及被告86年12月5日研商「被保險人罹患尿毒洗腎者，得否請領殘廢給付」會議決議等，固就原不屬於農保殘廢給付核定項目之被保險人罹患尿毒洗腎者，擴大認定比照「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者」第7等級發給殘廢給付，與憲法第153條第1項及農民健康保險條例第1條規定所示照顧農民生活意旨相符。惟徵諸一般醫學專業，慢性腎衰竭患者，因長期進行血液透析治療而陷於沉重經濟負擔，此於經濟弱勢之農民尤然，對於陷於此等情狀之農民，國家基於憲法上給付行政之任務，固應落實照顧，惟被告依職權所為殘廢核付審定之標準，亦應受憲法第7條及行政程序法第6條所揭櫫之意旨之拘束。
三、慢性腎臟疾病患者，其醫療方式是否僅限血液透析一端，因慢性腎臟疾患而需長期以藥物治療之農民（被保險人），是否即無由國家基於社會保險機制予以照顧之必要？需長期進行血液透析治療之腎臟疾患被保險人，與需長期以藥物進行治療之腎臟疾患被保險人，兩者法律上地位有何不同？其一應予殘廢給付，另一則應不予給付之差別待遇之理由何在？被告俱未為合理說明，遂否准所請，顯與憲法第7條及行政程序法第6條規定相牴觸。餘攻擊防禦方法及陳述等，參酌前程序所提書狀。
四、請撤銷訴願決定、審議審定及原處分，並判命被告作成依農保殘廢給付標準表第47障害項目第7等級殘廢給付之處分。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、本件以被保險人農保月投保金額新台幣（下同）10,200元，每日投保金額340元計算，依原告等所稱符合農保殘廢給付標準表第47項第7等級者，得請領440日，金額計149,600元，故本案訴訟標的金額在200,000元以下，依規定得適用簡易訴訟程序。
二、按「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，1次請領殘廢補助費。被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」、「本條例第36條第1項所稱治療終止，係指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態而言。」農民健康保險條例第36條及其施行細則第62條分別定有明文。
三、參照內政部87年1月26日台（87）內社字第8702043號及87年2月25日台（87）內社字第8785578號函釋：「有關農保被保險人罹患尿毒洗腎並經審定殘廢者，同意比照勞保殘廢給付辦理乙案，同意比照勞保自86年12月21日起生效。」、行政院勞工委員會86年12月19日臺86勞保二字第053640號函釋：
「．．本案既經醫學專家會議認為洗腎患者實際上對腎臟之治療業已終止，並認定為殘廢，與勞工保險條例第53規定請領殘廢給付須以『治療終止』為要件相符，且為使社會保險給付一致性，邇後罹患尿毒症洗腎患者請領殘廢給付相關問題，同意依該項會議決議辦理。」，再參照被告86年12月5日研商「被保險人罹患尿毒洗腎者，得否請領殘廢給付」會議決議略以：「．．二、被保險人罹患慢性腎衰竭，經專科醫師確定須長期規則血液透析治療時，可認定為殘廢。三、依勞工保險條例施行細則第80條規定新增慢性腎衰竭洗腎治療患者比照『胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者』第7等級發給給付．．」。
四、被保險人賴江純於90年7月5日因罹患慢性腎衰竭，向被告申請殘廢給付，參照中國醫藥學院附設醫院90年6月30日出具之殘廢診斷書記載，略以：「病人於90年2月19日因慢性腎衰竭初診，治療經過欄載其腎臟超音波已經為中度慢性腎衰竭，需定期治療，殘廢部位為腎臟。」。另據其所送宏信診所90年5月10日出具之勞工保險傷病診斷書記載，略以：「傷病名稱為腎功能不良、高血壓心臟血管疾病，醫師囑言：宜門診追蹤與治療。」，案經被告於90年7月18日函詢賴江純，據其於90年8月6日以書面告稱：「本人從未做血液透析，僅以藥物治療」。是依上開會議決議二所載，被保險人罹患慢性腎衰竭，經專科醫師確定須「長期規則血液透析治療」時，始可認定為殘廢。據此，被保險人賴江純當時既尚未因慢性腎衰竭致需長期規則血液透析治療，與上開規定不符，經被告核定其所請殘廢給付應不予給付。被保險人賴江純不服，循序申請審議、提起訴願及行政訴訟，遞遭駁回在案。被保險人賴江純仍不服，向最高行政法院提起上訴，經該院以農保事件之原處分機關應為被告，原審逕以內政部為被告加以審理，程序未合，而以94年度判字第565號判決將原判決廢棄，發回鈞院審理。
五、原告等稱被保險人賴江純與農民健康保險條例第36條規定所載請領殘廢給付之要件相符，所患中度慢性腎衰竭，屬胸腹部臟器機能遺存顯著障害，勞動力較一般顯明低下，適用第7等級，被告不採用中國醫藥學院附設醫院之殘廢診斷書及病歷摘要之專業意見，卻採用未經法律授權之行政命令，核定不予殘廢給付，顯有違誤云云。惟：
１、參照行政院衛生署89年3月17日衛署醫字第89013119號函釋略以：「診斷書之內容，係由醫師依病人病情或依該病人之病歷據實填載，而非依病人要求內容出具，至於該診斷書所載之病情，是否符合殘障給付標準，係由該殘障給付主管機關逕依權責認定。」故被告就被保險人之殘廢程度，原即得於職權範圍內依法認定事實，不受其他主觀判斷意見之拘束。而農保殘廢給付標準表係依農民健康保險條例第36條規定而定，其中未規定之項目，致被告因審核而無適合項目可資適用時，依農民健康保險條例第37條第6款規定，得衡量其殘廢程度，比照同表所定之身體障害狀態，定其殘廢等級。又同條例施行細則第65條復規定：「本條例第37條及農民健康保險殘廢給付標準表未規定之事項，得由中央主管機關補充規定之。」足見被保險人身體遺存障害，不適合殘廢給付標準表所定之各項目時，如何衡量其殘廢程度，比照同表所定之身體障害狀態，定其殘廢等級，乃被告之權限。
２、按農保殘廢給付標準表「胸腹部臟器障害」第48項規定，喪失脾臟或一側腎臟者，得請領殘廢給付，而同表第44項、第45項、第46項、第47項及第52項等障害項目均僅就胸腹部臟器障害者予以綜合性規定，惟並未就尿毒症患者之特殊情形為明文規範。準此，被告為慎重起見，於86年12月5日邀集有關機關及醫學專家召開會議研商，衡量洗腎患者如經專科醫師確定須長期規則血液透析治療時，實際上對腎臟之治療業已終止，並認定為殘廢，得比照「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者」第7等級發給殘廢給付，並報請主管機關即內政部釋示同意比照辦理，自與農民健康保險條例第37條第6款及其施行細則第65條之規定無違，而得予以適用，既未限縮被保險人之權利，亦未牴觸憲法及法律規定，原告等所稱顯有誤解。故本案被保險人既自陳未因慢性腎衰竭致需長期規則血液透析治療，自不可認定為殘廢，依上開規定，原告等所請殘廢給付應不予給付。
六、原告等復稱應適用保險法規定云云，惟農民健康保險條例係政府為辦理農保而制定之特別法，相關規定在該條例已明文規定，況同條例第1條後段規定，本條例未規定者，始適用其他有關法律。又保險法第174條亦規定：「社會保險另以法律定之。」，是農保為社會保險之一，其相關規定自應依據農民健康保險條例相關規定辦理，而非依保險法之規定辦理。故本件被保險人賴江純不服被告之核定，循序向監理會申請審議及向行政院提起訴願，均遞遭駁回在案，足見被告之原處分合法且無不當。
七、請駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。理 由
壹、程序方面：
一、按當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人承受訴訟之前當然停止，行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168條定有明文；又訴訟程序當然停止後，依法律所定之承受訴訟之人，於得為承受時，應即為承受之聲明，行政訴訟法第181條第1項亦有明文。本件原起訴原告賴江純於94年3月16日死亡，而原告甲○○、丙○○、乙○○、丁○○及戊○○為賴江純之共同繼承人，有繼承系統表、賴江純除戶戶籍謄本及繼承人戶籍謄本在卷可按，則原告甲○○、丙○○、乙○○、丁○○及戊○○於94年8月3日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本案經最高行政法院94年4月21日94年度判字第565號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理後，由承受本件訴訟之原告甲○○、丙○○、乙○○、丁○○及戊○○於94年8月3日補正被告為「勞工保險局」，依據最高行政法院93年5月份庭長法官聯席會議決議，原告以「勞工保險局」為被告機關，其被告當事人自屬適格。再者，有關農民健康保險事項所為之行政處分，其訴願管轄機關原應為內政部，但既經行政院為訴願決定，而行政院為內政部之上級機關，本有監督下級機關之權力，其自為訴願決定，與由內政部訴願決定效力應相同，基於程序經濟原則，勿庸再由內政部重為訴願決定（最高行政法院94年度判字第563號判決意旨參照）。
三、本件原起訴原告賴江純於91年10月18日起訴時，被告代表人原為廖碧英，93年5月20日變更為蔡吉安，嗣於同年6月16日變更為己○，茲由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，亦應予准許。
貳、實體方面：
一、按「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，1次請領殘廢補助費，殘廢給付標準表如附表。被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」、「殘廢給付，依左列規定審核辦理之：．．六、被保險人身體遺存障害，不適合殘廢給付標準表所定之各項目時，得衡量其殘廢程度，比照同表所定之身體障害狀態，定其殘廢等級。．．」分別為農民健康保險條例第36條及第37條第6款所規定。次按「本條例第36條第1項所稱治療終止，係指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態而言。」、「本條例第37條及農民健康保險殘廢給付標準表未規定之事項，得由中央主管機關補充規定之。」同條例施行細則第62條及第65條復分別定有明文。又按，內政部87年2月25日台（87）內社字第8785578號函示：「有關農保被保險人罹患尿毒洗腎並經審定殘廢者，同意比照勞保殘廢給付辦理乙案，同意比照勞保自86年12月21日起生效。」；行政院勞工委員會86年12月19日台86勞保二字第053640號函示：「有關貴局陳報之研商『被保險人罹患尿毒洗腎者，得否請領殘廢給付』會議紀錄及比照公保列入殘廢給付等2案。本案既經醫學專家會議認為洗腎患者實際上對腎臟之治療業已終止，並認定為殘廢，與勞工保險條例第53條規定請領殘廢給付須以『治療終止』為要件相符，且為使社會保險給付一致性，邇後罹患尿毒症洗腎患者請領殘廢給付相關問題，同意依該項會議決議辦理。」；被告86年12月5日研商「被保險人罹患尿毒洗腎者，得否請領殘廢給付」會議決議略以：「．．二、被保險人罹患慢性腎衰竭，經專科醫師確定須長期規則血液透析治療時，可認定為殘廢。三、依勞工保險條例施行細則第80條規定新增慢性腎衰竭洗腎治療患者比照『胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者』第7等級發給給付．．」；經核上開函釋與農民健康保險條例相關規定意旨無違，被告辦理相關案件，自得據之適用。
二、本件賴江純係由台中市農會申請參加農保之被保險人，因慢性腎衰竭，於90年7月6日檢具宏信診所90年5月10日出具之勞工保險傷病診斷書及中國醫藥學院附設醫院90年6月30日出具之勞工保險殘廢診斷書，向被告申請殘廢給付。案經被告以被保險人賴江純目前尚毋須長期血液透析治療，不符農保殘廢給付規定，乃以90年8月24日90保受字第6030007號函復否准所請。被保險人賴江純不服，申請審議、提起訴願及行政訴訟，遞遭監理會91年3月20日農監審字第6982號審議審定、行政院91年8月27日院臺訴字第0910087765號訴願決定及本院92年11月19日91年度訴字第4293號判決駁回。被保險人賴江純猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院94年4月21日94年度判字第565號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。其間，被保險人賴江純於94年3月16日死亡，遂由甲○○、丙○○、乙○○、丁○○及戊○○（被保險人賴江純之子女）於94年8月3日向本院聲明承受訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、農民健康保險殘廢給付標準表係依農民健康保險條例第36條規定而定之，其中未規定之項目，致被告因審核而無適合項目可資適用時，依同條例第37條第6款規定，得衡量其殘廢程度，比照同表所定之身體障害狀態，定其殘廢等級。農民健康保險施行細則第65條復規定：「本條例第37條及農民健康保險殘廢給付標準表未規定之事項，得由中央主管機關補充規定之。」足見被保險人身體遺存障害，不適合殘廢給付標準表所定之各項目時，如何衡量其殘廢程度，比照同表所定之身體障害狀態，定其殘廢等級，乃中央主管機關內政部及被告之權限。查農民健康保險殘廢給付標準表「胸腹部臟器障害」第48項規定，喪失脾臟或一側腎臟者，得請領殘廢給付，而同表第44項、第45項、第46項、第47項及第52項等障害項目均僅就胸腹部臟器障害者予以綜合性規定，至尿毒症洗腎患者是否適用各該障害項自，依該障害系列附註說明並未明確規範。準此，被告為求慎重，於86年12月5日邀集有關機關及醫學專家召開會議研商，衡量洗腎患者之殘廢程度，決議新增慢性腎衰竭洗腎治療患者，經專科醫師確定須長期規則血液透析治療時，比照「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者」第7等級發給440日殘廢給付，並報請中央主管機關內政部釋示同意，自與農民健康保險條例第37條第6款及其施行細則第65條之規定無違，而得予以適用。查上開新增殘廢給付之規定，係積極擴張解釋以增進慢性腎衰竭洗腎治療患者之福祉，既未限縮被保險人之權利，亦未牴觸憲法及法律之規定，所訴上開新增殘廢給付之規定未經法律授權應屬無效且與憲法第7條及行政程序法第6條規定牴觸云云，並無可採。
２、被保險人賴江純申請殘廢給付時所檢附之中國醫藥學院附設醫院90年6月30日出具之農民健康保險殘廢診斷書記載，其於90年2月19日因慢性腎衰竭初診，腎臟超音波為中度慢性腎衰竭，需定期治療；另所送宏信診所90年5月10日出具之勞工保險傷病診斷書記載：「傷病名稱部位及其程度：（一）腎功能不良（二）高血壓心臟血管疾病」「醫師囑言：宜門診追蹤與治療」；案經被告於90年7月18日以保受簡給字第33029970號書函，請台中市農會轉囑被保險人賴江純補具血液透析診斷證明書以憑審核給付，嗣經被保險人賴江純於90年8月6日（被告收文日期：90年8月8日）檢送其病歷摘要影本10張，並以書面告稱：「本人從未做血液透析，僅以藥物治療」等語。查被保險人賴江純提出之殘廢診斷書、傷病診斷書及病歷摘要，均未記載其慢性腎衰竭已接受長期規則血液透析治療，況被保險人賴江純自承其「從未做血液透析，僅以藥物治療」，足知被保險人賴江純並未因慢性腎衰竭遺存需長期規則血液透析治療而達永久性機能障礙之程度，難認已符合前開慢性腎衰竭洗腎治療患者比照「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者」第7等級發給殘廢給付之標準，據此被告核定所請殘廢給付應不予給付，自無不合。
３、原告等復稱應適用保險法之規定云云。按保險法第174條規定：「社會保險另以法律定之。」，又農民健康保險條例第1條後段規定：「本條例未規定者，適用其他有關法律。」，查農保為社會保險之一，而農民健康保險條例係政府為辦理農保而制定之特別法，相關農保規定在該條例已有明文，有關農保，自應依據農民健康保險條例相關規定辦理，而非依保險法之規定辦理，是原告所訴，無乃對法律之誤解，委無足採。
三、綜上所述，原告起訴論旨，並無可採。原處分認事用法，尚無違誤，審議審定及訴願決定遞予維持，俱無不合。原告訴請撤銷訴願決定、審議審定及原處分，併請判命被告作成依農保殘廢給付標準表第47障害項目第7等級殘廢給付之處分，均為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，又本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條、第233條第1項，民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 7 日
第六庭法官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 7 月 7 日
書記官 方偉皓