臺北高等行政法院判決
95年度簡更一字第00035號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。
本院於91年4月17日以90年度訴字第1753號判決後，經最高行政法院於93年4月29日以93年度判字第535號判決發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣壹拾陸萬捌仟貳佰玖拾陸元，及自民國九十一年三月二十六日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告因辦理省道台15線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物（八里鄉烏山頭1之6、7號1-2樓），前經原告核定補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經原告3次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，經送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）評議，決議以第3次複估金額為準，原告乃以85年1月12日（原告誤載為11日）85北府工土字第7810號函通知被告於85年2月29日前返還溢放之補償費新台幣（下同）504,888 元（下稱系爭補償費）。被告迄未返還，原告乃訴請返還系爭補償費。本院於91年4 月17日以90年度訴字第1753號判決駁回原告之訴後，原告提起上訴，經最高行政法院於93年4 月29日以93年度判字第535 號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。原告於審理中減縮請求金額為168,296元。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：被告應給付原告168,296元，及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、被告所有坐落省道台15線0k+000～6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費463,677元，原告曾於85年1月11日（應係12日之誤）以85北府工土字第7810號函，請被告在85年2月29日前退繳至臺灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「臺灣土地銀行士林分行，台15線0k+000～6k+626段拓寬道路補償費專戶000-000-00000-0」地址：臺北市○○○路○段○○○號（並加註業主姓名），惟迄今未償還。
二、有關補償費業補提地價評議委員會89年第2次會議（89年3月16日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部89年4月21日台（89）內地字第8905777號函同意備查；因被告已領金額大於第3次複估金額，即產生溢領金額情形，其至今未返還溢領金額部分，為無法律之原因而受利益，致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還系爭補償費。
三、原告送請地價評議委員會評定之行為，符合土地法第247條規定：
依司法院釋字第110 號解釋意旨，土地法第247 條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議始可。復依最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）54年度判字第235 號判例要旨：「關於未依法規定地價之被徵收土地地價之補償，依土地法第239 條第3 款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247 條之規定，並應由該縣地政機關提交『標準地價評議委員會』評定之。此項異議，既非提起訴願，無訴願法第4 條第1 項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227 條第2 項所定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，其對估定之補償地價提出異議，不應有何期間之限制。」是土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。又前引判例雖經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有前引判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。查本件係因地上物所有人陳情，要求「重新全面再查估」，有李國泰等80人之陳情書乙份可稽，加上需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求「敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊」，以利辦理款項撥付，有西濱工程處函乙份可稽，是本件之地上物所有人及需地機關均對估定之補償金額提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及司法院釋字第110 號解釋意旨，本件仍有土地法第247 條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。
四、原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之補償費，並無不當：
（一）地價評議委員會之決議可決定補償金額之依據如下：土地法第247條規定及最高行政法院72年度判字第728號裁判要旨：「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」是地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
（二）地價評議委員會依職權決議以第3次複估為準之法令依據如下：
查地價評議委員會89年第2次會議開會時間為89年4月份，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評委員會組織規程（80年5月31日內政部修正發布，下稱組織規程）相關規定，該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項（組織規程第2條），而「土地改良物價額」為該會掌理事項之一（組織規程第3條第1項第2款）。決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議（組織規程第7條）。評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據（組織規程第9條）。該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值。前述評議應作成紀錄，於會議結束後7日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備。如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議（組織規程第10條）。此有80年內政部修正發布之組織規程及地價評議委員會89年第2次會議開會記錄、內政部同意備查函各乙份可稽。查本件既經提交地價評議委員會評定，評定結果亦認被告實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發還要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費請求被告返還，符合行政訴訟法第8條第1項前段「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟」之規定。
五、被告如抗辯其所受之利益已不存在，應由被告舉證之：依行政程序法第127條第2項規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。依民法第182條第1項規定，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。惟查，民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在。是被告如抗辯其所受之利益已不存在，應由被告舉證之，否則，被告仍有返還之義務。
被告主張：
一、程序部分：
（一）原告起訴略以：「被告其無法律之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」云云，顯見係以民法上不當得利作為請求權基礎。
（二）依行政訴訟法第8條規定可知提起行政訴訟之一般給付訴訟，必須係「公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」或「公法上契約發生之給付」，而本件有關溢付補償金爭議，雖原徵收與補償金發放屬於「公法上原因」所生之財產給付，然本件所爭議者係以民法上之不當得利作為請求權基礎，並非「公法上原因」，故本院對本件似無管轄權，應於程序上駁回。
二、實體部分：
（一）先位主張：本件應不成立公法上不當得利。
１、按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，本件所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。
２、原告之主張違反司法院釋字第110號解釋，應無請求權：
（1）原告坦承系爭補償金係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被告領取之補償金，則被告領受該補償金絕非不當得利至明，尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
（2）依司法院釋字第110號解釋要旨，可知土地法第247條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
（3）然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3次複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，顯已經逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定。」
（4）蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第3次複估結果，主張被告溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告所為主張全無可採之處。
３、原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
（1）按本件徵收過程，不論公告都市計畫、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告及其他被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並未依法送達予被告，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
（2）而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞，而無端橫加負擔予被告。
（3）此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議。該公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。換言之，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償金之權利，被告更無不當得利。
４、從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
（1）按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為業經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
（2）最高行政法院就本件所為之92年度判字第590號判決表示：「原告所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被告履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
（3）即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
①按行政程序法第117 條本文雖規定：「違法行政處分
於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第
119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第2 款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
②行政程序法雖於90年1月1日方為生效，但此項信賴保
護原則之要求早為實務及學說所採。最高行政法院83年度判字第151號判例即曾表示：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；
三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。
但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」③本件縱有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既
與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經10餘年，即使算至原告起訴之日上，亦已近10年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
④綜上，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不
得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
（二）備位主張：縱使認為被告成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之問題。
依行政程序法第127條第2項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182條第1項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還之責任。」則被告不知系爭補償費之溢領無法律上原因，所受之利益，於歷經近10 年後，亦早已支應日常生活開銷不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
甲、程序方面：
一、本件原分案編號為本院93年度訴更一字第151號，依通常訴訟程序審理，惟查本件訴訟標之價額在20萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項、第1項第2款規定及司法院92年9月17日院台廳行一字第23681號令，應適用簡易程序，合先敘明。
二、本件原告起訴後其代表人於94年12月20日變更為甲○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、查原告辦理被告與案外人張燿琪、張耀宗共有（所有權各三分之一）建築物（門牌號碼臺北縣八里鄉烏山頭1 之6 、7號1-2 樓）之徵收補償，於81年11月13日以81北府地4 字第379956號函公告補償費，嗣辦理第1 次複估，修正補償金額為1,583,406 元，未辦公告，逕以該第1 次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2 次複估，修正補償金額為2,457,147 元，亦未公告，即於82年12月22日以82北府地4字第460258號函通知照第2 次複估金額發放。被告已先領取第1 次複估金額1,583,406 元，再領取第2 次複估與第1 次複估之差額873,741 元，即照第2 次複估金額領取完畢。此後原告又辦理第3 次複估，修正補償金額為1,952,259 元，且認為補償費應以第3 次複估金額為準，仍未公告，於85年
1 月12日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即504,888 元，按原告之部分應為168,296 元），請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內」，詎迄今被告並未退繳溢領之補償費至上開補償費發放專戶內等情，並有原告所提供補償費函、第1 次複估清冊、第2 次複估清冊、第3 次複估清冊、通知業主領款公函、前開北府公土字第7810號催告業主繳還溢領補償費公函及建築物補償清冊等在卷可稽，自堪信為真實。茲原告主張被告最後依第2 次複估結果所領補償費超過第3 次複估金額之溢領部分168,296 元，為無法律上之原因而受利益，乃依不當得利返還請求權向本院提起給付訴訟，請求被告返還該金額，被告則以其受有利益之法律上依據，仍繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。縱使成立公法上不當得利，因被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，其所受之利益，於歷經近10年後，早已支應日常生活開銷，而不復存在，應免負返還責任等語置辯。
二、按行政訴訟法260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本院審理本件更審案，自應受最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷之拘束。是準據上開事實，經查原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。而其第1次、第2次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。其中第3次複估金額以85年1月12日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費，已領第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額，有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。
三、次查被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任。
四、從而，本件原告主張被告溢領系爭補償費168,296元成立公法上不當得利，請求被告如數返還及自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，為有理由。又本件為簡易事件，且事證已臻明確，爰不經言詞辯論，逕為判決。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
第六庭法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
書記官 林苑珍