臺北高等行政法院判決
95年度簡更一字第00040號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
戊○○丁○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣捌萬壹仟陸佰捌拾肆元及自民國九十年七月十日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用及更審前訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告因辦理省道台15線0k＋000 至6k＋626 段道路拓寬工程，需拆遷被告及其兄弟張正忠、張發興、張家陽
4 人所共有坐落於臺北縣八里烏山頭29號之18之建築物，前經原告核定發放補償費新臺幣（下同）3,343,592 元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經原告先後
3 次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）89年3 月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2 次會議評議，決議以第3 次複估金額3,016,856 元為建築物補償標準。原告以其曾於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費326,736元，惟被告逾期仍未返還。原告以被告未返還溢領金額部分，為無法律上之原因，受有利益致原告受有損害，成立公法上不當得利，依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起行政訴訟。經本院以91年1 月18日90年度訴字第1737號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院93年5 月14日93年度判字599 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。嗣原告減縮訴之聲明，請求被告給付原告81,684元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、原告起訴意旨略稱：㈠原告辦理被告所有建築物之徵收補償，於81年11月13日以81
北府地4 字第379956號函公告補償費，嗣辦理第1 次複估，修正補償金額為2,444,841 元。之後再辦理第2 次複估，修正補償金額為3,343,592 元。被告及其兄弟張正忠、張發興、張家陽4 位依第2 次複估金額，領取3,343,592 元，有渠等領款時蓋印於覆查清冊可稽。此後原告又辦理第3 次複估，修正補償金額為3,016,856 元，提報臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議（89年3 月16日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905777 號函同意備查。是以，系爭補償費應以第3 次複估金額為準。
㈡原告於85年1 月12日（原告誤載為11日）以85北府工土字第
7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費326,736 元，請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內。」因被告已領金額大於第3 次複估金額，即產生溢領之情形，至今尚未返還該溢領金額。依民法第179 條規定：「無法律之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上原因，而其後已不存在者，亦同。」而有關公用徵收補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償。本件係公法上徵收法律關係，基於此公法上原因，而被告溢領系爭補償費，其法律上原因事後已不存在，被告受有利益，致原告受損害，成立公法上不當得利，原告自得依行政訴訟法第8 條，提起一般給付訴訟，請求被告返還溢領之徵收補償金326,736 元。又學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還。
㈢原告送請地價評議委員會議之行為，符合土地法第247 條之
規定。按司法院釋字第110 號解釋要旨為：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」是依釋字第110 號解釋，土地法第247 條規定之適用，須由需用土地人或土地所有人對原公告之估定費額有異議始可。復依最高行政法院54年判字第235 號判例要旨：「關於未依法規定地價被徵收土地地價之補償，依土地法第239 條第3 款，應由該管地政機關估定其補償地價，如業主對於估定地價有異議，依照同法第247 條之規定，並應由該縣地政機關提交『標準地價評議委員』評定之。此項異議，既非提起訴願，即無訴願法第4 條第2 項所規定訴願期間之適用，在法律上尤無限於土地法第227 條第2 項所規定公告期間內提出異議之根據。土地所有權人如無對於估定之補償地價明示或默示同意之事實，不應有何期間之限制。」是依前引判例要旨，土地所有人對估定之補償地價提出異議之期間並無限制，即使公告期間經過後始提出亦無不可。又前引判例雖經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，然依法律不溯既往原則，本件地上物所有人陳情及需地機關異議時間為82年、83年間，當時仍有前引判例之適用，不受須在公告期間內異議之限制。且本件係因地上物所有人陳情，要求「重新全面再查估」，有李國泰等80人之陳情書乙份可稽及需地機關實地勘查，發現部分路段原查估拆除線變更，致與查估清冊所列不符及部分漏估，需地機關亦發函要求「敬請再詳予核對所有領取補償費之業主清冊」，以利辦理款項撥付，有西濱工程處函乙份可稽，是本件之地上物所有人及需地機關均對估定之補償金額提出異議，雖其異議時間在公告期間之後，惟參酌前引判例及釋字第110 號解釋意旨之反面解釋，本件仍有土地法第247 條規定之適用，是原告提交地價評議委員會評定之行為並無違誤。
㈣地價評議委員會之決議可決定補償金額之依據如下：依土地
法第247 條規定：「對於第239 條、第247 條或第242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」又依最高行政法院72年判字第
728 號裁判要旨：「被徵收之土地改良物，其應受之補償費既經提交標準地價評議委員會評定，依該評定結果而為補償，即無不合。」是依前引土地法及實務見解，地價評議委員會評議之結果可作為決定補償金額之依據。
㈤本件係臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會依職權決議採取第3 次複估，法令依據如下：
⒈臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會
議開會時間為89年4 月份，依當時有效之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程（即80年5 月31日內政部修正發佈），該委員會組織之目的係評議地價暨標準地價事項（該組織規程第2 條），而「土地改良物價額」為該會掌理事項之一（該組織規程第3 條第1 項第2 款）。決議時應有委員過半數之出席，以出席人數過半數之同意始得決議（該組織規程第7 條）。評議時，應由地政機關將土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議依據（該組織規程第9 條）。該委員會對於土地改良物之評議，應切合該地當時土地改良物之實值。前述評議應作成紀錄，於會議結束後7 日內報請該管縣（市）政府層報上級地政主管機關核備。如上級地政機關發現評議結果與該地當時土地改良物之實質不符時，應附據理由，發還重新評議（該組織規程第10條）。此有80年內政部修正發佈之地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程全文可稽及臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議開會記錄、內政部同意備查函備查各乙份可稽。
⒉本件既經提交標準地價評議委員會評定，評定結果亦認被告
實際已領取之補償費較應領之補償費為高，且內政部亦未發還要求重新評議，則原告依該委員會之決議確定被告應領之補償費金額，對於溢領之補償費，請求被告返還符合行政訴訟法第8 條第1 項前段「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟」之規定。
㈥被告無信賴利益保護原則之適用：按被告所受利益即受領之
補償費為金錢，具有高度可替代性，一旦歸入其財產內，縱因日常生活之用補償費，因免除其他金錢之用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加，且發放補償費並非信賴保護之標的，被告未證明有規劃使用該補償費而受有信賴利益，尚無信賴保護原則之適用。最高行政法院95年6 月份聯席會議經小組研討後採之。
㈦最高行政法院判決亦認定原告之85年1 月11日85北府工土字
第7810號函前段內容有撤銷溢領部分性質而為行政處分之情形，是被告受領溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取其部分之補償成立公法上不當得利，為有理由，被告有返還該公法上不當得利之義務，並自起訴狀繕本送達翌日起計算利息，而判決原告勝訴確定在案。此有最高行政法院95年判字第984 號判決可參。
㈧系爭建物其他共有人即張正忠、張發興、張家陽3 人部分，
將另外請求。爰減縮訴之聲明，請求被告給付原告81,684元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告答辯意旨略稱：㈠按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上
原因而受利益，致他人受損害之情形，被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。依司法院釋字第110 號解釋，土地法第247 條之適用必須是需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，且於公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然而，原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3 次複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越上揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字1333號判決加以肯認，該判決意旨略以「土地徵收，．．．
依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定。」蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第3 次複估結果，主張被告溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告之主張全無可採之處。
㈡原告主張其並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算
錯誤而經重新估算云云，實仍違背公告確定之本旨，其仍屬無理由。按系爭徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告即被徵收戶等毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議。但事實上，公告之過程並非依法送達予被告，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該一過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，豈能聽信原告片面之詞。又徵收公告徵求異議之設置，目的在於確定後杜絕所有爭議。今該公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。綜上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償金之權利，更不成立不當得利。
㈢被告有受徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為業經公
告確定之行政處分。該行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受領該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。最高行政法院就相同案件所為之92年度判字第590 號判決亦表示：「上訴人（按原告）所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
㈣即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行
為亦因違反信賴保護原則而違法。按行政程序法第117 條本文雖規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」惟該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。就本件而言，縱真有計算錯誤之情事，亦完全係因原告所造成，被告既無故意也無過失，亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形。再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之間題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，即使算至原告起訴之日止，亦已近10年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。準此，被告之情形乃符合信賴保護原則，從而原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而無由成立公法上不當得利。
㈤退萬步言，縱使認為被告成立公法上不當得利，則仍應審酌
返還範圍之問題。依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。而民法第182 條第1 項規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」此即為善意受領人之返還責任。就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，已如前述。又被告所受之利益，於歷經10年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
四、經查：㈠本件原告依公法上不當得利之法律關係，起訴請求被告返還
溢領之補償費81,684元，訴訟標的金額在200,000 元以下，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
㈡本件原告起訴後，原告之代表人原為蘇貞昌，嗣先後變更為
林錫耀、甲○○，茲據各新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
㈢本件原告原起訴金額為326,736 元，嗣縮減聲明為81,684元
，此僅係訴訟金額之縮減，並非訴之變更，被告雖表明不同意，但仍應為准許。
㈣查原告辦理被告所有建築物之徵收補償，於81年11月13日以
81北府地4 字第379956號函公告補償費，嗣辦理第1 次複估，修正補償金額為2,444,841 元，未辦公告，逕以該第1次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2 次複估，修正補償金額為3,343,592 元。被告及其兄弟張正忠、張發興、張家陽4 位依第2 次複估金額領取3,343,592 元，被告領款時蓋印於覆查清冊。此後原告又辦理第3 次複估，修正補償金額為3,016,856 元，且認為補償費應以第3 次複估金額為準，於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線某段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費326,736 元，請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內」；惟迄今被告並未退繳至上開補償費發放專戶內等情，為兩造不爭之事實，並有房屋價格調查表、上開工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、覆查清冊、臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議紀錄、被告81年11月13日81北府地4 字第379956號函、85年1 月12日85北府工土字第7810號函（詳卷附補充資料一覽表）及原告及其兄弟張正忠等人出具之建築物補償費領據等影本附卷可憑，上開事實堪以認定。
㈤按89年1 月26日修正前土地法第241 條規定：「土地改良物
被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。」同法第247 條規定：「對於第239 條、第
241 條或第242 條之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」（上揭條文於89年1 月26日修正時僅將「該管市、縣地政機關」等文字，修正為「該管直轄市或縣（市）地政機關」）；本件原告先後辦理3 次複估之補償費均不相同，嗣於89年3 月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2 次會議評議，決議以第3 次複估金額3,016,856 元為建築物補償標準，並報經內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905777 號函同意備查；此亦有臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議紀錄及內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905777 號函影本附卷可憑。
㈥經查，上開原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告之上
開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對像之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在，而其第1 次、第2 次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。其中第3 次複估金額以85年1 月12日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費326,736元（已領第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思，且因第3 次之複估之補償金額仍較原查估公告之補償金額為高，對原告仍屬有利。又被告並未就原告第3 次複估及原告85年1 月12日以85北府工土字第7810號行政處分提出異議，該行政處分既經確定，被告受領該溢領部分之依據已不存在，即屬不當得利，原告主張被告溢領該部分之補償費，成立公法上不當得利，即非無據，此並無信賴利益保護原則之適用。至被告主張信賴保護一節，係屬於原告以85年1 月12日85北府工土字第7810號函，撤銷前次複估行政處分中溢領部分之處分是否合法之問題，非屬本件公法上不當得利案件所得審究，併予敘明。
㈦次查，被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代
性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯溢領補償費已花用一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2 次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任（最高行政法院95年度判字第984 號判決意旨參照）。
㈧綜上說明，原告主張被告受領溢領補償費81,684元（原告及
其兄弟4 人共領取326,736 元，被告請求原告個人具領4 分之1 部分）成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給起訴狀繕本送達翌日起即90年7 月10日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當，應予准許。
五、本件適用簡易訴訟程序，依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第三庭 法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
書記官 楊子鋒