臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01047號原 告 亞得營造有限公司代 表 人 甲○○（董事）訴訟代理人 陳良明律師被 告 臺北市政府工務局水利工程處代 表 人 乙○○（處長）訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年1月18日訴94041號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文申訴審議判斷、異議決定及原決定關於追繳押標金溢繳新台幣貳拾萬元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回訴訟費用由被告負擔貳分之壹，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告參與投標被告（原名臺北市政府工務局養護工程處，民國95年8 月1 日起更名為臺北市政府工務局水利工程處）於94年9 月間所舉辦「臺北市河川河面漂流物清除第2期 工程」採購案，於94年9 月27日由亞倡工程有限公司（下稱亞倡公司）得標後，被告已將原告繳納之押標金（含超出招標文件所定額度溢繳部分）計新台幣（下同）40萬元返還原告。嗣被告發現原告招標文件所檢附之押標金支票與得標廠商亞倡公司所繳納之押標金支票有連號之情形，認有影響採購公正之情事，遂以94年10月20日北市工養工字第094657 67001號函通知原告，依政府採購法第31條第2 項追繳押標金及其溢繳部分計40萬元。原告不服提出異議，經被告以94年11月4 日北市工養工字第09466277701 號函駁回，提起申訴亦遭審議判斷駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈申訴審議判斷決定、異議決定（北市工養工字第09466277
701號）、原決定（北市工養工字第09465767001號）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告投標時檢附之押標金支票與得標廠商亞倡公司所繳納
之押標金支票有連號等情形，是否符合政府採購法第50條第1 項第5 款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」、第31條第2 項第8 款規定「其他有影響採購公正之違反法令行為者」之情形？⒉被告追繳已發還原告之押標金，除應繳之20萬元外，將溢
繳之20萬元一併追繳，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告向採購案件投標廠商以外之他人借款，繳納政府採購案之「押標金」，並無任何違反政府採購法情形：
⑴被告於94年9月間辦理前揭採購案之招標公告，有關押
標金額度，係規定投標廠商應繳20萬元之押標金。當時原告誤看押標金額為40萬元，且適資金不足，乃向有業務往來關係之錕發工程有限公司（下稱錕發公司）借貸。嗣該公司以淡水第一信用合作社所開立之面額40萬元現金支票乙張出借原告，由原告親自持該支票，向被告繳納（含押標金20萬元及溢繳金20萬元）。茲該採購案開標結果，由亞倡公司以最低價得標，被告已依投標須知規定退還該押標金20萬元，並返還溢繳部分金額20萬元。
⑵嗣被告94年10月20日北市工養字第00000000000函以原
告繳納押標金支票號碼與另一投標廠商亞倡公司所提繳納支票之編號有連號情形，指原告有本採購案投標須知第13點第1項第8款與第2項第2款、第38點第5款第7目與第38點第6款第2目及公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號令（下稱公共工程委員會91年令）規定情事，認原告有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情形，並稱原告有政府採購法第31條第2項第8款影響採購公正之違反法令行為，而依政府採購法第31條第2項規定追繳押標金20萬元及溢繳之20萬元。
⑶原告應繳納之押標金，係由原告向錕發公司借得前揭支
票後，親自持向被告繳納。原告並未代亞倡公司繳納，亦未委由亞倡公司或他廠商代原告繳納，申請退還時亦同。原判斷及被告以該條款，認定原告與亞倡公司繳納之押標金，有由「同一人或同一廠商」繳納之情事，與事實不符。
⑷至於原告向錕發公司借得之該支票，為何與另投標廠商
亞倡公司所繳交之支票有連號情形？或亞倡公司與錕發公司是否為關係企業？或亞倡公司是否擬參與本件投標？原告均不知情。兩張支票之發票人為同一金融機構淡水第一信用合作社一事，至多僅顯示錕發公司曾向淡水第一信用合作社委託開立兩張支票，各交付原告與亞倡公司一張而已。錕發公司明顯非繳納押標金之人。何況，該款項係原告向錕發公司借用，繳納押標金之人仍為原告。政府採購法並未規定採購廠商所繳之押標金不得向他人借用。此情形如同原告及亞倡公司向台灣銀行融借台灣銀行為發票人所開之連號支票，同持向被告繳納押標金，台灣銀行怎可能係繳納押標金之人。故本件並無押標金由同一人或同一廠商繳納之情事，更無由同一人或同一廠商申請退還情形。原告追繳該押標金之決定，欠缺事實依據，有違背法令致侵害原告財產權情事。⑸本採購案原告向被告所繳納之押標金，係由原告將系爭
支票直接附入原告名義之投標文件內而繳納，並參與投標。故就本採購案，原告並未以其他廠商名義繳納押標金，或其他廠商以原告名義繳納押標金情事。據此，原告並無違反本案投標須知第9點規定情事。被告稱原告繳納押標金，並非以原告名義繳納，與事實不符。
⑹至於原告所繳之本件押標金及溢繳金20萬元，係原告向
關係企業錕發公司短期融資借貸，因本件原告採投標須知第八條第（二）項規定「金融機構簽發本票、支票或保付支票。」方式辦理。因該種票據之受款人為被告，而發票人為金融機構，故原告為避免麻煩，於借貸當初，即與錕發公司約定，由其直接委請金融機構開立前述支票，再將支票所有權移轉原告之方式成立借款契約。原告再持該支票附入投標文件以原告名義繳納。故原告係與錕發公司成立借貸契約，取得前述支票所有權，再以原告名義持該支票繳納押標金，並無被告所稱未成立借貸契約之情形。至於被告所稱原告只能以自己在金融機構之帳戶，委請金融機構開立之支票，方為「以投標廠商名義繳納押標金」，並無法律依據。蓋金融機構願以其名義為委託人開立本行支票，並不以在該行設有帳戶者為限，例如提出現金委託亦可。再則，錕發公司向金融機構取得之該金融機構本行支票，為金融機構應對採購機關給付票款之有價證券，仍可因持票人將該請求金融機構向採購機關履行給付票款義務之債權讓與他人，而發生票據所有權移轉之效力。依民法第474條規定可於票據所有權移轉時而成立借貸契約。被告稱原告須先向錕發公司取得現金存入原告帳戶，再以原告帳戶向金融機構申請開立被告為受款人之支票，方係原告與錕發公司間之借貸契約，原告持之繳納押標金，方係原告以自己名義繳納押標金等，顯然與法律規定不符。
⒉原告因錯誤致超過採購案所規定押標金20萬元額度而溢繳
之20萬元金額（下稱「溢繳金」），是否為政府採購法規定之押標金？政府機關於按政府採購法第31條第2項得沒收或追繳押標金時，得否以行政命令沒收或追繳「溢繳金」？有關原告投標本採購案，因錯誤而在公告押標金金額20萬元以外，溢繳之20萬元，查該金額並非押標金。縱使本件有被告所稱政府採購法第31條第2項第8款情事，被告得依同法第31條第2項規定追繳者，僅押標金20萬元而已，至於溢繳20萬元部分係被告之不當得利，並無追繳之法律依據，被告併予追繳顯無理由。原判斷認被告就原告溢繳20萬元亦可追繳之理由，無非以「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2項規定及行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋（下稱公共工程委員會92年函釋）中，稱「廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分），不予發還。」為據。
惟該認定，明顯違法不當：
⑴按押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項規定
及公共工程委員會92年函釋均非法律，原判斷引之作為剝奪原告憲法所保障財產權之依據，已違法不當。
⑵況本採購案之押標金金額，依採購機關「工程、財物、
勞務採購投標須知」第貳節押標金第七條「金額：詳招標公告」，而招標公告上所公告之「押標金額度」為20萬元。本採購案之押標金為20萬元。被告於審查投標廠商繳納之押標金時，亦應以該20萬元為限，如廠商有溢繳情形，被告於收受投標文件當時，即無受領之權利。如採購機關，於收受廠商提交投標文件時，發現廠商除該押標金額度20萬元外有溢繳情形，被告竟仍予收受，該溢收部分，明顯為被告無法律上原因受利益，致廠商受損害之不當得利，依民法第179條規定，被告自收受時起，即負有返還該溢收不當得利予投標廠商之義務。再按該溢繳部分，依招標公告根本非押標金，由被告來函均註明為「溢繳」已非常明確。依中央法律標準法第
5 條規定，如採購機關擬將該溢繳部分沒收，自應以立法院通過，總統公布之法律為據。
⑶有關廠商所繳納之押標金，不予發還之規定，係規定於
政府採購法第31條，其中僅規定對於廠商所繳納之押標金不予發還。就廠商如有溢繳情形，對於溢繳之不當得利部分，並無不予返還之規定。據此，縱使假設前揭公共工程委員會92年函釋中所指「含超出招標文件所定額度部分」係指「溢繳金」，因該沒收溢繳款項事，係關於人民義務之事項，必須以法律定之，另「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」，既無法律依據，依中央法規標準法第11條規定，該函釋對原告自不生效力。
⑷細譯公共工程委員會92年函釋內容，查係引用「押標金
保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2項規定為據，縱使假設該條款之真意，亦係指對廠商因溢公告押標金金額而繳納部分，亦得沒收者。然該「辦法」為行政命令，並非法律，顯不得對人民義務加以規定，依前述中央法規標準法規定，該辦法就該溢繳部分所為之規定，對原告亦不生效力。該辦法第14條第2項規定，「廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額部分）不予發還。」，其中所指「含超出招標文件所定額部分」是否即指廠商超過公告押標金而「溢繳」之部分，尚有疑異。被告或原申訴審議委員會自應先向共工程委員會請求調閱該92年覆函之相關來函即「台灣菸酒股份有限公司92年10月24日台菸酒菸字第0920022947號函」參酌，以查明所謂「含超出招標文件所定額度部分」之真意為何。然被告或原申訴審議委員會根本未向行政院公共工程委員會調閱前述來函，以查明該函釋之真意，即率為認定該函所指「含超出招標文件所定額度部分」即指前揭「溢繳金」，其決定或判斷，明顯不當。
⑸經查前揭函釋所依據之「押標金保證金暨其他擔保作業
辦法」第14條第2項規定「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還」，係接續第1項「得標廠商以原緻納之押標金轉為履約保證金者，押標金金額如超過招標文件規定之履約保證金金額，超出之部分應發還得標廠商。」而規定。依前述辦法第14條第1項規定，廠商得標其原繳納之押標金轉為履約保證金者，如押標金金額超過招標文件規定之履約保證金金額，超出之部分應發還得標廠商。而「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者」係指政府採購法第31條所定8款情形之一。其中之第1款、第2款、第3款、第5款、第8款情形，與政府採購法第50條第1項第1款、第2款、第3款、第4款、第5款情事相同，依政府採購法第50條第2項規定，於決標或簽約後，發現該採購案有得撤銷決標或解除契約之情形，而撤銷決標或解除契約，致應依政府採購法第31條規定不予發還所繳納之押標金，因該曾經「決標或簽約」之採購案，可能已依前述辦法14條第1項規定退回部分押標金，致被告於依法撤銷決標或解除契約後，被告所持有廠商「押標金」之額度，已較原公告押標金為少，或被告本已擬將超過履約保證金部分返還廠商，故該條第2項規定「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。」，該「全部」當係指招標公告規定之押標金金額，包含被告因超過履約保證金部分已退還或原擬退還之部分。該「全部」，顯然非指包含廠商因錯誤而繳納非「押標金」之「溢繳金」部分。至於前述公共工程委員會92年函，說明第三項所指之前揭作業辦法第14條第2款「廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還。」規定，其中之「含超過招標文件所定額度部分」，應係指前揭作業辦法第14條第1項所指之「押標金金額如超過招標文件所規定之履約保證金額度部分」，顯非指廠商錯誤溢繳之金額。被告決定及原申訴審議委員會判斷稱該「超出部分」係指廠商錯誤溢繳之「溢繳金」，誠有誤會。
㈡被告主張之理由：
⒈依公共工程委員會91年令第2點，機關辦理採購有押標金
由同一人或同一廠商繳納者情形，得依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理；採購法第31條第2項規定，機關得於招標文件規定廠商有該項各款情形，其所繳納之押標金，不予發還。公共工程委員會92年函釋（說明二、機關如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，該會依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳；同函說明三，廠商所繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還。本件追繳原告投標本採購案之押標金之決定理由為原告及另一投標廠商亞倡公司之押標金，確實以錕發公司於淡水第一信用合作社龍形分設之00-000000-0帳戶，於94年9月26日轉帳80萬元所開立之2張面額各40萬元整之連號支票，分別由原告及亞倡公司依投標須知規定附於投標文件中投標，被告依公共工程委員會91年令第2點認定該2廠商有「押標金由同一人或同一廠商繳納者」情形，並依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理；另依公共工程委員會92年函，原告有政府採購法第31條第2項第8款行政院公共工程委員會認定之影響採購公正之違反法令行為，被告並依同法第31條第2項追繳已發還之所繳押標金（含超出招標文件所定額度部分），被告並無違反法令之情形。
⒉依本案投標須知第9點規定，廠商應於截止收件期限前，
以投標廠商之名義繳納押標金，原告如係向錕發公司借貸，應將該筆貸款項轉入原告於金融機構之帳戶後，再向金融機構申請由原告之帳戶扣款開立受款人為本處之本行支票據以投標。然原告附於投標文件內之押標金支票，並非由原告及亞倡公司帳戶扣款，而係由錕發公司之金融機構帳戶扣款開立2張以本處為受款人之支票，故本案押標金繳納者確實為同一廠商錕發公司。
⒊如原告及亞倡公司向台灣銀行融借台灣銀行為發票人所開
立之支票，廠商當提供擔保與銀行，台灣銀行依程序將款項撥入廠商帳戶，再由廠商帳戶開立台灣銀行本行支票，台灣銀行確非繳納押標金者，扣款帳戶名稱才是繳納押標金者。
⒋本採購案開標後因原告未得標，其所繳之押標金依採購法
第31條第1項規定由廠商領回，惟因事後查證廠商有關政府採購法第50條第1項第5款情形，被告依同法第31條第2款「其已發還者，並予追繳」；追繳押標金之額度，係依公共工程委員會92年函釋辦理，廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還。本項處置，被告並無違反相關法令之虞及受有不當得利之違法。
⒌為求審慎，被告特於94年11月16日函請台北市政府就「不
同投標廠商間之押標金均向同一未投標廠商借貸，是否屬公共工程委員會91年令第2點押標金由同一人或同一廠商繳納之認定疑義」案釋示，經台北市政府94年11月23日以府工字第00000000000函釋，略以：「．．．同一人或同一廠商，並無對未投標廠商排除該項規定．．．機關尚不得認定該等廠商符合招標文件規定，並得就異常部分檢據相關事證移請檢調單位調查」。按公共工程委員會91年令認定，如有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退回」之情事，辦採購機關即「得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理」。參諸「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第4條所定「押標金．．．應以投標廠商．．．名義繳納」之意旨，公共工程委員會91年令所稱「押標金由同一人或同一廠商繳納」自係指押標金實際上「同一人或同一廠商繳納」，現實上即無可能成立此種「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形。本件原告與得標廠商之押標金之繳納，實際上既均由錕發公司繳納，甚且以同日開立之連號支票繳納，加以公共工程委員會91年令僅規定押標金「同一人或同一廠商繳納」，並未排除繳納押標金之同一廠商為未投標廠商的情形，因此，被告依公共工程委員會91年令，認定原告有政府採購法第50條第1項第5款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，即無違法情事。此外，被告於作成前揭追繳押標金之決定前，並以94年10月3日北市工養工字第09465413400號函請原告說明，其與其他投標廠商並無異常關聯情形，原告亦僅諉為不知。就此而言，原告前述主張，即無足採信；且被告作成追繳決定前既已經適當查證，其亦已符合行政院公共工程委員會94年7月14工程企字第09400253870號函釋之意旨。
⒍本件採購案招標公告所載之押標金雖為20萬元，原告卻以
金融機構所簽發40萬元之支票繳交，按公共工程委員會92年函，「依『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第14條第2項規定，廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還」。本件所涉及者為「追繳」，而非「不予發還」押標金問題。惟前揭函釋雖僅針對「不予發還」部分作出說明，惟倘僅因是否已發還押標金，就沒入押標金額度為不同之處理，事理上未見其平，應認前揭函釋對「追繳」押標金之情形亦有其適用，被告所為全數追繳之決定，即難謂有違法。
⒎被告援用公共工程委員會92年函釋之認定，原告有政府採
購法第31條第2項第8款影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還（含超出招標文件所定額度部份，即溢繳部分），並無不當：被告向行政院公共工程委員會調閱原臺灣菸酒股份有限公司所請釋案件，所請釋案由略以：
「投標廠商（二家）繳交之押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號，此種情況是否違反政府採購法第四十八條第二款：『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』，又本案招標文件規定投標廠商應繳交押標金為廠商所報總價之5%，惟廠商繳交之押標金均較應繳金額超出百之35至37之多，若依法不予發還或追繳廠商押標金時，依招標文件訂定之5%額度不予發還或追繳，是否適當？」。本件採購案依招標文件規定之押標金為20萬元整，原告與亞倡公司皆同時溢繳20萬元整。與臺灣菸酒股份有限公司所請釋案件中說明二：「本案依招標文件規定投標廠商應繳交押標金為廠商所報總價之5%，惟廠商繳交之押標金均較應繳金額超出百之35至37之多，．．．」與本採購案案由情形相同，故被告援用公共工程委員會92年函釋之認定，並無不當之處。
理 由
一、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。第一項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。」為政府採購法第第31條第2項及第50條所明定。
二、本件被告招標「臺北市河川河面漂流物清除第2 期」工程，於94年9 月27日開標並決標予訴外人亞倡公司，另將原告繳納之押標金（含溢繳部分）計40萬元返還原告後，發現原告與亞倡公司繳納之押標金，均係以訴外人錕發公司設於淡水第一信用合作社龍形分社之00-000000-0 帳戶，於94年9 月
26 日 轉帳80萬元取得該龍形分社所開立之2 張面額各40萬元之連號支票，分別由原告及亞倡公司依投標須知規定附於投標文件中投標，乃引據公共工程委員會91年令第2 點，機關辦理採購發現有「押標金由同一人或同一廠商繳納」之情形，得依政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理之規定，認該2 廠商既有「押標金由同一人或同一廠商繳納」之情形，應依政府採購法第50條第2 項規定處理。另引據公共工程委員會92年函釋說明2 所謂：機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，該會依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳；同函說明3 所謂：廠商所繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還等語，以原告有政府採購法第31條第2 項第8 款行政院公共工程委員會認定之影響採購公正之違反法令行為，依政府採購法第31條第2 項規定追繳已發還之所繳押標金（含超出招標文件所定額度溢繳部分）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張理由及其爭點均如事實欄所載。
三、本院查：㈠原告與得標廠商亞倡公司附於投標文件內之押標金支票，係
自錕發公司設於淡水第一信用合作社龍形分社之00-000000-0帳戶，於94年9 月26日轉帳80萬元由該龍形分社所同時開立之2 張面額各40萬元整，以被告為受款人之連號支票等情，為原告所不爭執，並有各該支票、臨櫃服務手續費收據、存摺交易往來明細表等件影本在原處分卷（2 之1 卷第96至99頁）可稽，足見系爭採購案押標金形式上雖以投標廠商原告與亞倡公司之名義繳納，但其資金流程既係自錕發公司之金融機構存款帳戶轉帳，由該金融機構簽發指定自己付款之支票（實同現金）支付，實質上系爭採購案押標金繳納者確為同一廠商錕發公司，被告認定原告與亞倡公司有「押標金由同一人或同一廠商繳納」之情形，核無違誤，而兩張用以給付押標金之支票又屬一次轉帳同時開立之連號支票，顯見其間之密切關聯性。又依錕發公司登記資料顯示，錕發公司係工程公司，並非財務公司，原告卻於94年10月7 日發函向被告表示其係委由錕發公司辦理本件投標之押標金業務，因錕發公司係代辦押標金之財務公司，其與錕發公司純屬借貸業務云云（見原處分2 之1 卷第100 、110 頁），可見原告與錕發公司之關係亦非比尋常，何況原告就所謂借貸關係並未舉證以實其說，其所稱係向錕發公司借用押標金一節自難採信。是被告綜合上開資金流程之關聯性及其相關情狀之異常性，認係符合政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，並無不合。
㈡政府採購法第31條第2 項第8 款有「其他經主管機關認定有
影響採購公正之違反法令行為者」之規定，即授權主管機關行政院公共工程委員會得於該第31條第2 項規定7 款情形之外，另行認定「其他有影響採購公正之違反法令行為」。公共工程委員會92年11月6 日函釋：「．．．二、機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第五十條第一項第五款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第三十一條第項第八款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。．．．」被告據此以本件有政府採購法第31條第2 項第8 款情形，應予追繳已返還之押標金，固非無據。惟查，政府採購法第31條第2 項前段規定所謂：「其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」之「押標金」，係指同法第30條第1 項前段所定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金」之「押標金」而言，此為法律體系解釋所應然。故依政府採購法第31條第
2 項不予發還（沒收）或予以追繳之「押標金」，係指投標廠商依招標文件規定須繳納之押標金；依政府採購法第30條第3 項授權訂定之「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2項 規定：「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。但採用複數決標之採購，廠商依其所投標之項目合併繳納押標金者，其不予發還之金額應依個別項目計算之。」全部不予發還之「押標金」，亦係指投標廠商依招標文件規定須繳納之押標金。若非依招標文件規定須繳納之金額，即難援引上開法令予以沒收。蓋投標廠商僅有依招標文件規定額度繳納押標金之義務，超出招標文件規定額度繳納之金錢，既無須繳納，即屬無法律原因而給付，辦理採購的機關本負有返還之義務，自不生「不予發還（沒收）」之問題。公共工程委員會92年函釋竟謂：「依『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第14條第2 項規定，廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還」等語，其指「含超出招標文件所定額度部分亦不予發還」，乃增加法令所無之限制，違反法律保留原則，應不予適用。本件採購案招標公告所載須繳納之押標金為20萬元，原告既以金融機構所簽發40萬元之支票繳交，揆諸前開說明，辦理採購之機關對於其溢繳部分本應發還，然被告卻於返還原告所繳押標金40萬元（含溢繳部分）後，引據上開公共工程委員會92年函釋，除追繳原告應繳之20萬元外，另將溢繳之20萬元一併追繳，原決定就此追繳押標金溢繳20萬元部分而言，於法即有未合。
四、綜上所述，原決定及異議決定關於追繳押標金溢繳20萬元部分既有違誤，申訴審議判斷未加糾正，仍予維持，容有未洽，自應由本院將申訴審議判斷、異議決定及原決定關於追繳押標金溢繳新台幣貳拾萬元部分均撤銷。至於原決定及異議決定關於追繳押標金20萬元部分，申訴審議判斷予以維持，並無違誤，原告徒執前詞聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 林育如法 官 楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
書記官 林孟宗