臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01062號原 告 甲○○訴訟代理人 羅名威律師
顧念妮律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 胡勝正（主任委員）訴訟代理人 黃蓮瑛律師
吳姝叡律師上列當事人間因保險法事件，原告不服行政院中華民國95年6 月29日院臺訴字第0950087779號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告原任國華產物保險股份有限公司（下稱國華產險公司）之董事長，被告以國華產險公司因業務、財務狀況顯著惡化，已無法履行契約責任，有不能支付其債務而損及被保險人權益之虞，依保險法第149 條第3 項規定，以民國（下同）94年11月18日金管保一字第09402504001 號函國華產險公司，勒令停業派員清理，委託財團法人保險事業發展中心為清理人，自94年11月18日上午8 時30分起辦理該公司之清理事宜，及依同法第149 條之8 準用第149 條之1 規定，該公司股東會、董事、監察人之職權即行停止，應將業務之經營及財產之管理處分權移交於清理人，並應將有關業務及財務之一切帳冊、文件與財產列表移交與清理人。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)被告無權作成原處分：
１、按96年7 月18日修正前保險法（下稱修正前保險法）第12條前段規定，本法所稱主管機關為財政部。被告並非保險法上之主管機關，自無權依修正前保險法第149 條第3 項之規定對國華產險公司作成勒令停業派員清理之處分，亦無權對原告為停權之處分。
２、有關被告之組織及權限，行政院金融監督管理委員會組織法」（下稱金管會組織法）第2 條第1 項規定：「本會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務」；行政院金融監督管理委員會保險局暫行組織規程第2 條規定：
「行政院金融監督管理委員會保險局掌理下列事項：1 、保險業之監督及管理．．．」。惟上開規定僅為組織法規，並無法提供被告處理所有保險監督管理行為之法源基礎，在保險法未修正前，有關保險事項之主管機關應屬財政部。
３、被告雖主張依92年7 月23日公布之金管會組織法第2 條規定，其有就保險業之監督管理有管轄權限云云，惟查：
⑴、司法院釋字第535 號解釋揭「行政機關行使職權，固不應僅
以組織法有無相關職掌規定為準，更應以行為法（作用法）之授權為依據，始符合依法行政之原則」。又司法院釋字第
570 號解釋「警察法第2條規定．．．警察有依法發布警察命令之職權，僅具組織法之劃定職權與管轄事務之性質，欠缺行為法之功能，不足以作為發布限制人民自由及權利之警察命令之授權依據」。從而，學者見解認為：「一機關是否因有組織法便得從事各種行為，在大法官多年努力之下．．．涉及人民權益之重大事項必須以法律定之，單純之組織法並不充足．． ．組織法不等於行為法」。被告以其組織法取代保險法規定之主張顯無理由。
⑵、92年7 月23日金管會組織法公布後，至94年11月18日被告作
成原處分前，保險法歷經93年2 月4 日、94年5 月18日2 次修正，立法院均未將保險法主管機關改為被告。參以與保險法同時期修正通過之「強制汽車責任保險法」（94年2 月5日修正，該法第3 條明定：「本法之主管機關為行政院金融監督管理委員會」，可知立法者保留財政部為修正前保險法之主管機關，僅財政部始得依修正前保險法第149 條第3 項為各項處分。被告依修正前保險法第149 條第3 項規定對國華產業公司所為停業處分，顯於法無據而有重大違誤。是被告對原告所為停權處分自亦為於法無據而有重大違誤。
４、被告與訴願機關均認行政院於93年6 月24日以院臺財字第0930027180號公告原管轄機關為財政部者，自93年7 月1 日起變更為被告，故被告自得為系爭行政處分云云，惟查，關於國家各機關之組織事項，應以法律定之，中央法規標準法第
5 條明定，此即法律保留原則。又，管轄權非依法規不得設定或變更，行政程序法第11條第5 項明定，此即管轄權恆定原則。行政程序法第11條第2 項固規定得以公告變更管轄權，惟必以行政機關之組織法規變更管轄權為前提。財政部組織法自80年5 月31日以來至今從未修正，財政部之管轄權即無變更，亦不得以公告變更之。被告與訴願機關所引用之行政院93年6 月24日公告，乃無法律依據而作成，不發生行政程序法上變更管轄權之效果。
５、財政部與被告分別為行政院之轄下行政機關，彼此不相隸屬，倘其有行政程序法第15條所定之職務委託情事時，自應以法規明定為據，且將該委託事項刊載於政府公報，以符政府「依法行政」及公平、公開原則。
６、被告主張「為免修改相關法律及法規命令之煩」，其亦自承其無法律依據，僅憑行政院一只「公告」，即強謂其有權作成原處分，違反保險法第12條之規定，依中央法規標準法第11條之規定，該行政院之「公告」顯違反法律，應屬無效。
(二)退一步言，倘認被告於保險法未修正前，有權作成原處分，惟被告未依行政程序法第102 條、司法院釋字第488 號予原告陳述意見，其程序違法：
１、查行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予陳述意見之機會，行政程序法第102 條定有明文。
２、次查，司法院釋字第488 號揭示保障人民財產權之程序性規定，認為銀行法、信用合作社、金融監管接管辦法，「對銀行、信用合作社之股東（社員）、經營者及其他利害關係人，既皆有重大影響」，惟「該等法規僅就主管機關作成行政處分加以規定，未能對作成處分前，如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關（涉及各該地方自治團體經營之金融機構）之意見設置明文，違反憲法保障人民財產權之意旨」。
３、姑不論被告是否有權依保險法第149 條之規定作成原處分，該處分顯係剝奪原告之工作權及財產權，及影響國華產險公司員工工作權之行政處分，處分前自應依行政程序法之規定，且參酌上開大法官會議之解釋意旨，給予原告、股東或利害關係人陳述意見之機會。
４、被告發出停業清理函與清理小組到達國華產險公司之日期均為94年11月18日，被告作成該處分前，完全未告知原告，而給予原告陳述意見之機會。被告於94年11月18日作成原處分，即於當日上午指派清理小組進駐國華產險公司及其全省分公司，致原告遭無端停止職權，並嚴重影響眾多員工之工作內容及薪資、資遣費，被告之作為顯已違法。
５、行政程序法第103 條規定，行政機關於特定情形下，得例外不給予相對人陳述意見之機會，惟查，被告既非該條所定之「大量作成同種類」之行政處分（該法條第1 款），且非「情事急迫或受法定處理期間之限制致無法陳述意見」（同條第2 、3 款），更非「行政強制執行措施」（同條第4 款），則原處分顯屬違法。國華產險公司是否有保險法第149 條第3 項所定「業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任而有損及被保險人權益之虞者」等情事，仍有爭議，自與同條第5 款所定「明白足以確認」之情形有間；甚且，該處分明顯剝奪原告及其員工之營業自由及工作權，影響絕非輕微（同條第6 款）；原處分訴願前並無其他異議程序可供遵循（同條第7 款）；原處分乃「停止職權」之處分，非保全處分或限制出境處分所需秘密性（同條第
8 款）。原處分顯不符合行政程序法所定之例外規定，從而，被告在作成原處分前，自應給予原告陳述意見之機會。
(三)原處分違反比例原則：
１、按行政行為，應依下列原則為之︰1 、採取之方法應有助於目的之達成；2 、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；3 、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，為行政程序法第7 條明定。
行政機關作成行政處分時，亦應符合比例原則。從而，行政機關作成處分時，如有多種手段可達成同一目的時，應選擇對人民侵害最小之手段，且所採取之方法造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，始符「比例原則」之規定。
２、上開釋字488 號亦明示，行政機關逕行指派機關（機構）或人員為監管人或接管人，並使接管人取得經營權及財產管理處分權，復由接管人及主管機關決定概括讓與全部或部分業務及資產負債，或與他金融機構合併，無須斟酌受接管之金融機構股東或社員大會決議之可行性，亦不考慮該金融機構能否適時提供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法，皆與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符。
３、國華產險公司縱或有業務或財務狀況顯著惡化之虞，惟依保險法第149 條第3 項之規定，被告尚可以「派員監管」「派員接管」等兩種侵害程度較輕微之處分手段，達成監督國華產險公司營運、健全公司財政之目的，被告捨此不為，且未說明其何以選擇採取較上開兩手段嚴重之原處分，更完全排除公司董、監事、股東或其他利害關係人參與處分作成（如進行股東會決議），殊有可議。
４、原告因原處分已喪失對國華產險公司之經營權，在被告派員清理程序過程中，竟未給予原告表示意見或知曉公司清理程序進行之機會，依保險法第153 條規定，於國華產險公司資產不足清償債務時，原告將負連帶無限清償之責，甚且，若「損害擴大」時，原告更係最大受害者，被告選擇對原告「侵害最大」之原處分，違反行政程序法第7 條規定之比例原則。
(四)原處分未載明理由，為違法之行政處分：
１、按行政處分以書面為之者，應記載下列事項：「．．．2 、主旨事實理由及其法令依據．．．」，行政程序法第96條第
1 項第2 款明定。倘被告認國華產險公司果有財務「顯著惡化之虞」，自應於其處分書中，敘明其認定之依據及相關佐證。
２、被告未敘明何以選擇為系爭對原告侵害嚴重之行政處分，顯亦違反行政程序法第96條第1 項第2 之規定。
(五)原處分之後續執行違法：
１、被告為進行清理國華產險公司，停止原告一切董事長職權，並委託財團法人保險事業發展中心（下稱保發中心）擔任清理人。保發中心另以被告之金管保一字第09500403410 號核准，公開標售國華產險公司之營業及資產，以期了結國華產險公司現務。
２、惟查，標售之底價須送財團法人保險安定基金（下稱安定基金），惟安定基金有半數以上董事為同業產險業者，其董事長石燦明為富邦產物保險董事長、產險公會理事長及保發中心董事，李宗嶽、戴英祥、李松季均為保險同業業者，曾武仁為保發中心董事及總經理，該標售底價顯有洩漏予潛在投標人之嫌，此經媒體公開質疑將影響標售公正。
３、清理人為決定標售底價及提供投標人參考，作成「淨值評估精算報告」，該精算報告既涉及國華產險公司之財產價值，勢必將影響標售結果，進而影響原告身為國華產險公司董事長，依保險法第153 條之規定，所可能應負擔之連帶無限清償責任。原告對精算報告自屬有利害關係，曾依行政程序法第46條第1 項之規定申請閱覽，竟遭拒絕，更無法就標售事宜陳述任何意見，被告已違反行政程序法第46條第1 項、第
102 條之規定。
４、清理人即保發中心於95年3 月13日公告辦理該標售事宜（下稱公告），其標售內容違法，且有綁標之嫌：
⑴、該公告第3 點「投標人類別」，第3 小點「清理人對於所有
投標人保留接受或拒絕其參予登記競標之權利」。債務人對於國華產險公司資產之競標，得自行決定讓何人參與競標，被告既已於94年11月18日接管，其行為有無疏失，造成國華產險公司財務益加惡化無人監督；而今，其又能自行決定投標人，顯有綁標、圖利特定投標人之嫌，嚴重違反公開招標之公開、公平原則，更損及原告及其他董、監事之利益。
⑵、該公告第2 點「員工安置承諾事項」，投標人可選擇同意或
不同意履行「員工安置承諾書」；且公告第8 點「價格標之投開標程序」，亦規定可選擇「不同意履行員工安置承諾書」，原處分後續執行完全忽視公司員工之工作權利保障。況，倘得標者不履行員工安置承諾，則龐大之資遣費勢必轉由原告負擔，惟其竟不許原告就標售行為表示意見，顯見，被告及被告委託之清理人違法執行原處分，影響原告財產權甚鉅。
⑶、該公告第9 點「其他事項」，第1 小點，倘得標人因故無法
於規定期間內，獲主管機關核准設立產險公司時，清理人得廢止其得標資格，並與得標人以外之有效投標人「進行議價」。按政府標售財產之通常程序，若得標人無法簽約時，招標機關將通知候補得標人遞補之；若無候補得標人時，由「次高」價投標人依最高標價取得得標權，或應重新辦理標售，始符合公平、公開原則，「中央機關辦理區段徵收土地標售標租及設定地上權辦法」第8 條亦明揭此標售原則。乃清理人不遵守政府標售財產之公平、公開程序，自行宣稱可私下與其他投標人進行議價，實有利益輸送之嫌，是標售公告及程序有重大違法。
⑷、被告已嚴重侵害原告之工作權及財產權，更將使原告於未來
遭第三人無端指責，並可能概括承受被告之錯誤行政處分所應負擔之責任。
(六)原處分不符合保險法第149 條第3 項、第149 之1 第1 項之法定要件：
按原處分係依國華產險公司之停業處分而作成（下稱停業處分），且原告亦已對該停業處分及相關處分提起訴訟在案（鈞院95年度訴字第1083號），被告稱依國華產險公司經會計師簽證之94年財務報告之資產負債表顯示國華產險公司淨值為負851,309,000 元云云。惟查：
１、被告刻意低估國華產險公司淨值，原處分顯無理由。按國華產險公司淨值非負8 億，而為將近9 億餘元，國華產險公司近年帳上提列之17億餘元為「營業與負債準備」之提列，非實際負債，乃國華產險公司依「保險業各種準備金提存辦法」第5 條、第6 條及第9 條之規定，提列「未滿期保費準備金」「特別準備金」及「賠款準備金」3 種準備金；且其於次年完全收回，茲說明如下：
⑴、未滿期保費準備金：91年度提存未滿期保費準備1,322,411,
000 元，至92年便完全收回未滿期保費準備1,322,411,000元。92年度提存未滿期保費準備946,193,000 元，至93年度完全收回未滿期保費準備946,193,000 元。
⑵、特別準備金：91年度提存特別準備金154,847,000 元，92年
度收回特別準備111,577,000 元。92年度提存特別準備144,828,000 元，93年收回特別準備金32,459,000元。
⑶、賠款準備金：91年度提存賠款準備25,803,000元，92年度完
全收回賠款準備25,803,000元。92年度提存賠款準備25,071,000 元 ，93年度完全收回賠款準備25,071,000元。
２、上開準備金提存辦法第9 條第2 項規定：「前項賠款準備金，應於次年度決算時收回，再按當年度實際決算資料提存之。」是各種準備金並非真正「負債」，其係可於次年度決算時可收回之準備金提列。基此，國華產險未滿期保費準備金及賠款準備金依上述說明既可完全收回，而特別準備亦以極高比例在次年收回。尤其未滿期保費準備金，是為因應保單提前終止之準備金，其提列金額多寡取決於保單銷售之數量。由於國華產險遭被告機關停業清理超過半年，未出售任何新保單，今年即可以極高比例收回準備金外，次年亦無須繼續提列高額準備金，因此國華產險公司並無高額負債，淨值亦非負數。
(七)被告未予原告陳述意見之機會：被告主張其已約談原告到會說明，原告並已於94年4 月27日向被告出具承諾，故無須再給予陳述意見之機會。惟查：
１、被告限制原告閱覽信函資料，使原告無法表示意見，依94年
4 月27日訪談會議，該訪談紀錄分明記載：「公司董事會同意若未依上述期限完成改善措施，則立即改採營業讓與或公司讓售等方式處理。」被告竟未依該會議結論執行，而將國華產業公司逕予停業清理，違反信賴保護原則。
２、依該紀錄以觀，被告係請原告研提財務業務改善及增減資計畫，非就是否「停業清理」調查證據，原告並無針對原處分之前，作任何「陳述意見」，是該會議紀錄並不構成行政程序法第39條、第102 條但書之情形。
３、被告主張其有行政程序法第103 條第2 款、第5 款、第8 款不予原告陳述意見機會之情形云云。惟查：
⑴、被告認為公司淨值已呈現負數之事實以臻明確，故得勒令國
華產險公司停業並派員清理，並得停止原告董事職權，屬行政程序法第103 條第5 款之情形云云，惟公司淨值非如被告所稱之負8 億，應有近9 億元之淨值，由被告上開事實絕非客觀足以確認，更顯見其並未給予原告說明之機會，所造成之認定錯誤，是其所謂有「事實明白足以確認」等主張，顯係推測之語，殊無理由。
⑵、被告主張為達保全及限制出境等目的，有行政程序法第103
條第8 款規定之適用云云，惟該款適用應係針對於將受限制出境處分或限制財產移轉之人，非擴張至原告所受之原處分；況依保險法第149 之6 條之規定，保險業經主管機關依第
149 條第3 項派員監管、接管、勒令停業派員清理或清算時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，僅「得」通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並「得」函請入出境許可之機關限制其出境，是其僅賦予行政機關於必要時，可限制負責人財產之移轉或限制負責人出境，非作成停業清理處分後，必定有保全及限制出境之法律效果，被告將系爭處分與保全及限制出境處分連結，強謂有行政程序法第103 條第8 款之適用，殊無理由。
４、被告主張原告已於訴願書陳述意見，符合行政程序法第114條之瑕疵「補正」情形云云。惟原告於訴願書陳述理由，乃原告於訴願程序中，指摘被告就原處分之違法，向訴願審議機關陳述之內容。倘其主張有理，則只要人民一提起訴願，行政機關之違法行為即可自動補正為合法，有關事前陳述意見之規定將形同具文。
５、被告主張本件無司法院釋字第第488 號解釋意旨之適用云云，惟查：
⑴、司法院釋字第488 號解釋除強調法律保留及授權明確性原則，更強調憲法基本權利--財產權保障之「程序保障功能」。
該解釋認為銀行法、信用合作社、金融監管接管辦法等「僅就主管機關作成行政處分加以規定，未能對作成處分前，如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關（涉及各該地方自治團體經營之金融機構）之意見設置明文，違反憲法保障人民財產權之意旨」。
⑵、行政機關作成行政處分前，應聽取股東、經營者或利害關係
人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關陳述意見之機制，乃為憲法之要求，即使行政程序法第102 條公布施行後，其解釋適用仍應參酌第488 號解釋意旨，以更保障人民之程序權利。被告主張本件無第488 號解釋意旨之適用，顯見其未踐行上開意法及行政程序法之規定。
(八)被告主張依行政程序法第11條規定，可逕由共同上級機關公告變更保險法之主管機關云云。惟查：
１、行政程序法第11條之規定，必以行政機關之組織法規變更管轄權為前提。現行保險法所定之主管機關即財政部之「財政部組織法」自80年5 月31日起無任何修正，被告引用行政程序法之規定，顯屬錯誤。
２、保險法於92年7 月23日金管會組織法公布後，業經93年2 月
4 日、94年5 月18日及95年5 月30日3 次修正，立法者均未將保險法之主管機關修正變更為被告。被告竟以修法困難為由，藉以擴張行政權之範圍，顯有違憲法「權力分立」之原則。
二、被告主張之理由：
(一)被告依行政院金融監督管理委員會組織法為保險業之主管機關，自有權依保險法第149 條第3 項第3 款規定，勒令國華產險公司停業及派員清理之處分，並依保險法第149 條之8第1 項準用第149 條之1 規定，停止原告董事長之職權：
１、按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。行政機關經裁併者，前項公告得僅由組織法規變更後之管轄機關為之。前2 項公告事項，自公告之日起算至第
3 日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定有生效日期者，依其規定。管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條定有明文。行政機關之事務管轄權限，得依其組織法來定之，且於變更管轄權時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。
２、我國為落實金融監理一元化，業於92年7 月10日經立法院臨時會三讀通過，同年7 月23日經總統公布金管會組織法，被告依金管會組織法於93年7 月1 日成立。金管會組織法第2條第1 項「本會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務」、第2 項「前項所稱金融市場包括銀行市場、票券市場、證券市場、期貨及金融衍生商品市場、保險市場及其清算系統等；所稱金融服務業包括金融控股公司、金融重建基金、中央存款保險公司、銀行業、證券業、期貨業、保險業、電子金融交易業及其他金融服務業；但金融支付系統，由中央銀行主管。」及第3 項「前項所稱銀行業、證券業、期貨業及保險業範圍如下：．．．4 、保險業：指保險公司、保險合作社、保險代理人、保險經紀人、保險公證人、郵政機構之簡易人壽保險業務與其他保險服務業之業務及機構。」等，規定被告主管保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務。同法第4 條第3 款及第9 款更載明被告掌理之事項包括「金融機構之設立、撤銷、廢止、變更、合併、停業、解散、業務範圍核定等監督及管理」與「違反金融相關法令之取締、處分及處理」，準此，關於保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務係屬被告之管轄權限。依行政程序法第11條第1 項及金管會組織法第2 條之規定，被告確實為保險業之主管機關，原告主張組織法不得作為被告事務權限的法源基礎，實屬無據。
３、為免修改相關法律及法規命令之煩，行政院院業於93年6 月24日以院臺財字第0930027180號公告「為配合行政院金融監督管理委員會於中華民國93年7 月1 日成立，相關法律及法規命令條文涉及該會掌管事項，原管轄機關為財政部或財政部證券暨期貨管理委員會者，自中華民國93年7 月1 日起變更為行政院金融監督管理委員會，特此公告。」，並於公告同時檢附「變更管轄機關為行政院金融監督管理委員會之法律條文表」乙份，而於該條文表中壹「變更管轄機關之法律條文」序號49明載，保險法第12條及第175 條所規定之原管轄機關財政部於93年7 月1 日變更為被告。查保險業之主管機關原係財政部，經變更為被告，並經財政部與被告之共同上級機關行政院，以前開院臺財字第0930027180號函公告，並刊載於行政院公報第10卷25期22-588頁，該公告內容並同時載明係依據金管會組織法第2 條、第4 條及行政程序法第11條第2 項辦理，故行政院前開公告合乎行政程序法規定，並無原告主張有違背法令無效之情事，足堪認定。
４、被告係屬保險法第12條所稱之主管機關，自有權依保險法第
149 條第3 項之規定，勒令國華產險公司停業並派員清理之權利，並依保險法第149 條之8 第1 項準用第149 條之1 規定，即行停止國華產險原有股東會、董事、監察人之職權。
(二)本件對原告之停權處分，係依附於被告對國華產險公司為停業清理處分，於被告對國華產險公司之停業清理處分未經撤銷前，被告對原告之停權處分合法有效：
１、按「保險業之清理，主管機關應指定清理人為之，並得派員監督清理之進行。清理人執行職務，準用第149 條之1 規定。」「保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人。原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止。保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」保險法第149 條之8 第1 項及第149 條之1 分別定有明文。
２、被告勒令國華產險公司停業並派員清理，係依保險法第149條之8 第1 項準用第149 條之1 規定，國華產險公司收受被告停業清理處分後，即應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予被告指派之清理人，而國華產險之原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止，故被告對原告為停權處分，係依據被告對國華產險公司之停業清理處分，再以保險法第149 條之8 第1 項及第149 條之1 之規定為停權處分，故被告對國華產險公司之停業清理處分未經撤銷前，被告對原告之停權處分合法有效，原告之訴實屬無理由。
(三)被告已給予原告陳述意見之機會，並無違反行政程序法第
102 條之規定：
１、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」行政程序法第
102 條及第39條分別定有明文。
２、查國華產險公司多年來經營不善，財務業務持續惡化，於被告作成「停業清理」處分前，國華產險之公司淨值已呈現負數，資本適足性不足，並有延遲給付賠款及流動性嚴重不足等問題，被告為調查前開事實及證據，於94年已多次洽催及約談原告到會說明，原告並於94年4 月27日向被告出具承諾，承諾國華產險公司將於94年6 月底前先完成2 億元之增資，惟國華產險並未完成增資，被告對國華產險公司作成停業清理處分前，基於調查國華產險公司是否已達應命停業清理處分之相關事實及證據，已通知其代表人即原告到會說明，本件停權處分，係因被告對國華產險公司為停業清理處分，而依保險法規定所為之停權處分，本件停權處分係以被告對國華產險之停業清理處分為前提，故原告已代表國華產險就停業處分為陳述意見，此陳述意見之效力應及於本件停權處分。依行政程序法第102 條除書之規定，被告於作成原處分前，已無須再給予原告陳述意見之機會，訴願決定亦肯認被告已予原告陳述意見機會。
(四)原處分依行政程序法第103 條規定得不予原告陳述意見之機會：
１、按「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．5 、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。．．．8 、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」行政程序法第
103 條第5 款及第8 款定有明文。
２、被告對原告為停權處分，係依據被告對國華產險之停業清理處分，再以保險法第149 條之8 第1 項及第149 條之1 之規定為停權處分，被告做出停權處分所根據之事實為被告對國華產險公司之停業清理處分，此一事實於客觀上明白足以確認，依行政程序法第103 條第5 款規定，被告無須就停權處分給予原告陳述意見之機會。
３、復據瑞士再保公司就與國華產險公司再保往來之對帳回函，被告發現國華產險公司有虛列債權之情事，該等虛列債權之行為，已影響國華產險公司財務報告之正確性。而原告為國華產險公司當時之董事長，負責國華產險公司之業務經營，其與上開不法行為難脫干係，被告如於作成原處分前給予原告陳述意見之機會，則恐因消息走露，而使原告趁隙湮滅相關罪證資料，並通知其他董事、監察人及經理人先行隱匿、處分個人財產或潛逃出境，而致將來刑事訴追及民事求償困難，故被告對國華產險公司為停業清理處分之同時，必然同時對國華產險公司之董事、監察人及經理人等保險法規定負連帶賠償責任之負責人為保全及限制出境等處分，故如予原告陳述意見之機會，則與停業清理處分須同時為之保全及限制出境等處分，將無法達成處分目的。
４、如予原告陳述意見之機會，除有礙保全及限制出境等處分之目的達成外，原告更可能於被告勒令國華產險公司停業並派員清理時，故意號召公司員工等人士阻擾被告停業清理處分之執行，更將因媒體之事前報導，造成不可預期性的恐慌，影響我國金融秩序，是停業清理處分有顯著之急迫性及密行性，本件停權處分係附隨在停業清理處分之下，故如事前給予原告陳述意見之機會者，恐將有無法達成停業清理處分目的之虞，故本件有行政程序法第103 條第5 款及第8 款規定之情事，當無須給予原告陳述意見之機會，原處分之程序正當而無瑕疵。訴願決定亦肯認被告得依行政程序法第103 條第5 款及第8 款之規定，不予原告陳述意見機會。
(五)按「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」行政程序法第3 條第1 項定有明文。行政程序法為被告為行政行為之依據，而行政程序法已就陳述意見為詳細之規定，並無疏漏或違憲之情事，原處分作成之程序，僅需依行政程序法之規定，無須適用司法院釋字第488 號解釋。該號解釋亦認為，行政機關採取影響人民權利之行政措施時，無須一律給予人民陳述意見之機會，而係於符合一定條件下，始給予人民陳述意見。而行政程序法就行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之處分，原則規定於處分作成前應給予人民陳述意見之機會，例外則否。故原告主張被告須給予原告陳述意見卻未給予，違反司法院釋字第488 號解釋，顯有曲解前開大法官會議解釋。
(六)退步言之，原告業就停權處分於訴願程序提出書狀陳述意見，應視為原告已陳述意見，則停權處分應符合行政程序法第
114 條第2 項之瑕疵「補正」：按行政程序法第114條第1項第3款規定及第2項規定，違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，如原處分機關於訴願程序終結前將「應給予當事人陳述意見之機會已與事後給予者」，則該瑕疵應認已補正。因此，即使鈞院認為原處分未符合行政程序法第102條規定給予原告陳述意見之機會，惟原告業已於訴願程序陳述意見，行政院亦認其意見並無從改變原處分決定，而駁回原告之訴願，是依行政程序法第114 條第1 項第3 款規定及第2 項之規定，應認該瑕疵已補正。
(七)本件停權處分之決定，被告無裁量空間，自無違反比例原則之可能：
依保險法第149 條之8 第1 項準用第149 條之1 規定，國華產險公司收受被告之停業清理處分後，即應將業務之經營及財產之管理處分權移交予被告指派之清理人，同時國華產險公司之原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止，按此停權效力係保險法規定之法定效力，被告無裁量空間可言，當無違反比例原則。
(八)原處分已載明處分事實及理由，符合行政程序法第96條書面行政處分之法定程式：
１、按行政程序法第96條第1 項第2 款，明定「主旨、事實、理由及其法令依據」為書面行政處分之應記載事項，但其不須逐一分別列出，於全部敘述中明顯包含主旨、事實、理由及所依據之法令即可，且事實及理由之敘述不必鉅細靡遺，只須寫出重點之處，達可得確定之程度即可。
２、被告停業清理處分之函文，主旨記載「貴公司因業務、財務狀況顯著惡化，流動性已無法履行契約責任，有不能支付債務而損及被保險人權益之虞，依保險法第149 條第3 項規定予以勒令停業派員清理之處分，被告並委託財團法人保險事業發展中心為清理人，組成清理小組，自94年11月18日上午
8 時30分起辦理貴公司之清理事宜，請查照。」，並於說明
2 載明：「依保險法第149 條之8 第2 項（按應為第1 項，原處分之記載為被告筆誤，特此聲明更正）準用第149 條之
1 之規定，貴公司股東會、董事、監察人之職權即行停止．．．」，該函文已明確記載根據之事實為「國華產險公司因業務、財務狀況顯著惡化，流動性已無法履行契約責任，有不能支付債務而損及被保險人權益之虞，保險法第149 條第
3 項第3 款規定予以勒令停業派員清理之處分」、理由為「依保險法第149 條之8 第1 項準用第149 條之1 之規定」，而所適用之法條依據則為「保險法第149 條之8 第1 項及第
149 條之1 」，實已達可得確定之程度，而使原告得以獲知處分之事實及理由，並據以判斷處分機關是否正確適用法律，訴願決定亦肯認原處分已載明事實、理由及其法令依據。
(九)被告業於訴願程序之訴願答辯書再次記載原告停權處分之事實及理由，亦應肯認被告已依行政程序法第114 條第2 項「補正」該函文之瑕疵：
按行政程序法第114條第1項第2款規定及第2項規定，違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，如停業清理處分機關於訴願程序終結前將「必須記明之理由於事後記明者」，則該瑕疵應認已補正。即使鈞院認為被告停權處分未符合行政程序法第96條第1 項第2 款規定，詳為記載原告停權之事實與理由，然今被告已於前開再次說明原告停權處分之理由，依行政程序法第114條第1項第2款規定及第2項之規定，應認該瑕疵已補正。
(十)原處分係就原告之董事長職權予以停止，於處分生效即生效力，並無任何後續執行之問題，無原告主張後續執行違法之問題。至於原告所稱之系爭處分，係就被告對國華產險公司所為之停業清理處分而言，就該停業清理處分，業經國華產險公司向鈞院提起行政訴訟，刻由鈞院分案審理中，該停業清理之後續執行違法與否，與本件停權處分是否違法，並無任何關連性，是本件無庸審酌。
理 由
壹、本件被告代表人於訴訟繫屬中由龔照勝變更為施俊吉，現為胡勝正，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
貳、被告依行政院金融監督管理委員會組織法為保險業之主管機關：
一、按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。行政機關經裁併者，前項公告得僅由組織法規變更後之管轄機關為之。前2 項公告事項，自公告之日起算至第
3 日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定有生效日期者，依其規定。管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條定有明文。行政機關之事務管轄權限，得依其組織法來定之，且於變更管轄權時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。
二、我國為落實金融監理一元化，業於92年7 月10日經立法院臨時會三讀通過，同年7 月23日經總統公布金管會組織法，被告依金管會組織法於93年7 月1 日成立。金管會組織法第2條第1 項「本會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務」、第2 項「前項所稱金融市場包括銀行市場、票券市場、證券市場、期貨及金融衍生商品市場、保險市場及其清算系統等；所稱金融服務業包括金融控股公司、金融重建基金、中央存款保險公司、銀行業、證券業、期貨業、保險業、電子金融交易業及其他金融服務業；但金融支付系統，由中央銀行主管。」及第3 項「前項所稱銀行業、證券業、期貨業及保險業範圍如下：．．．4 、保險業：指保險公司、保險合作社、保險代理人、保險經紀人、保險公證人、郵政機構之簡易人壽保險業務與其他保險服務業之業務及機構。」等，規定被告主管保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務。同法第4 條第3 款及第9 款更載明被告掌理之事項包括「金融機構之設立、撤銷、廢止、變更、合併、停業、解散、業務範圍核定等監督及管理」與「違反金融相關法令之取締、處分及處理」，易言之，關於保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務，係屬被告之管轄權限。被告依行政程序法第11條第1 項及金管會組織法第2 條之規定，確為保險業之主管機關，原告主張組織法不得作為被告事務權限的法源基礎，尚無足採。
三、為免修改相關法律及法規命令之煩，行政院業於93年6 月24日以院臺財字第0930027180號公告「為配合行政院金融監督管理委員會於中華民國93年7 月1 日成立，相關法律及法規命令條文涉及該會掌管事項，原管轄機關為財政部或財政部證券暨期貨管理委員會者，自中華民國93年7 月1 日起變更為行政院金融監督管理委員會，特此公告。」，並於公告同時檢附「變更管轄機關為行政院金融監督管理委員會之法律條文表」乙份，而於該條文表中壹「變更管轄機關之法律條文」序號49明載，保險法第12條及第175 條所規定之原管轄機關財政部於93年7 月1 日變更為被告。查保險業之主管機關原係財政部，經變更為被告，並經財政部與被告之共同上級機關行政院，以前開院臺財字第0930027180號函公告，並刊載於行政院公報第10卷25期22-588頁，該公告內容並同時載明係依據金管會組織法第2 條、第4 條及行政程序法第11條第2 項辦理，可知行政院前開公告合乎行政程序法規定，原告主張該公告有違背法令無效情事云云，不足採信，被告確為保險業之主管機關。
叄、保險業經處分「勒令停業派員清理，並由主管機關接管後」
，主管機關應處分「原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止」：
按「保險業之清理，主管機關應指定清理人為之，並得派員監督清理之進行。清理人執行職務，準用第149 條之1 規定。」「保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人。『原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止。保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人』。‧‧。」保險法第149 條之8 第
1 項及第149 條之1 分別定有明文，蓋於停業清理接管中，若原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權仍繼續行使，顯無進行「停業清理接管」之可能。又原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權究於何時停止？非無爭議，主管機關即應以行政處分命其停權並將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。
肆、原處分為達成停業清理、接管之目的，而為被告停權之處分，並無違誤：
查國華產險公司93年度報表所附之資本適足率（RBC 比率）為負254%，所經營業務多次違反保險法第143 條之4 、第
144 條、第146 條之2 、第146 條之7 、行為時強制汽車責任保險法第42條、行為時同法施行細則第15條規定，經業務主管機關分處罰鍰有案，且頻傳延遲給付賠償或無理由拒絕賠償情事，嚴重影響財務狀況；該公司至94年9 月30日止淨值為負新台幣（下同）851,309,000 元，因負債程度過高，已達資產不足清償債務情狀，經被告以國華產險公司財務狀況持續惡化，資金調度出現問題，已達不能清償債務、無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞，乃依保險法第
149 條第3 項規定，以94年11月18日金管保一字第09402504
001 號函「勒令停業派員清理」，有國華產險公司93年度報表（表30-1）資本適足比率分析表、財政部93年5 月25日台財保字第0930751234號、93年6 月台財保字第09307515574號、被告94年6 月24日金管保二字第09400048653 號、94年11月17日金管保一字第09400146202 號處分書、94年2 月5日金管保四字第09402560270 號函附處分書、94年度申訴案統計表、國華產險公司94年度財務報告之資產負債表影本資料等附原處分卷可稽，前揭處分認定事實並未違法，且經關係人國華產物保險股份有限公司提起行政訴訟，本院95年度訴字第01038 號判決亦未認定前揭停業清理、接管處分違法，從而在接管之狀態持續下，原處分命原告停權並將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人，自無違誤。
伍、原處分依行政程序法第103 條規定得不予原告陳述意見之機會：
一、按「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．2 、情況急迫，如予陳述意見機會，顯然違背公益者．．8 、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」行政程序法第103條第2 款及第8 款定有明文。
二、被告對原告為停權處分，係為達成停業清理接管處分之目的，而據瑞士再保公司就與國華產險公司再保往來之對帳回函，被告發現國華產險公司有虛列債權之情事，該等虛列債權之行為，已影響國華產險公司財務報告之正確性。原告既為國華產險公司當時之董事長，其與上開不法行為，非無利害關係，如於作成原處分前給予原告陳述意見之機會，則恐因消息走露，而使原告趁隙湮滅相關罪證資料，並通知其他董事、監察人及經理人先行隱匿、處分個人財產或潛逃出境，而致將來刑事訴追及民事求償困難，原告亦有可能於被告勒令國華產險公司停業並派員清理時，號召公司員工等人士阻擾被告停業清理處分之執行，恐將因媒體之事前報導，造成不可預期性的恐慌，影響金融秩序，是基於停業清理接管之急迫性及密行性，被告依行政程序法第103 條第2 款、第8款規定，自無須給予原告陳述意見之機會，原告主張尚不足採。
陸、從而，原處分並無不法，且為達成停業清理接管之目的，而為被告停權並將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人之處分，亦未違反比例原則，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
柒、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 9 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 1 月 9 日
書記官 簡信滇