臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01081號原 告 甲○○訴訟代理人 柯清貴 律師被 告 桃園縣中壢地政事務所代 表 人 乙○○主任）住同訴訟代理人 己○○
戊○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 楊金順 律師（兼送達代收人）複代理人 黃郁文 律師
參 加 人 桃園縣政府警察局代 表 人 丁○○訴訟代理人 戴文進 律師上列當事人間因地上權登記事件，原告不服桃園縣政府中華民國95年7 月7 日府法訴字第0950107750號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院裁定命參加人獨立參加被告之訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告主張自民國（下同）76年起以行使地上權之意思，和平繼續占有桃園縣中壢市○○段31-61 （面積3平方公尺）、31-166（面積87平方公尺）地號土地（以上所有權人：中華民國；管理機關即參加人桃園縣政府警察局）及第31-63 地號土地（面積266 平方公尺，土地所有權人即參加人丙○○）如附圖所示（以下簡稱：系爭土地），乃依民法第772 條準用第770 條規定，於94年12月15日向被告申辦時效取得地上權登記（收件文號: 中地壢登字第701990號登記申請書）。案經被告審查後，依據土地登記規則第118條及時效取得地上權登記審查要點第13點規定辦理公告，公告期間自94年12月21日至95年1 月20日止，並以94年12月21日中地壢登字第0940701990號函通知系爭土地所有權人。前揭公告期間系爭土地管理機關即參加人桃園縣政府警察局向被告提出書面異議（通知另一土地所有權人即參加人丙○○部分，因未合法送達至其住居所，經被告以公示送達辦理）。被告依據時效取得地上權登記審查要點第15點及土地法第59條第2 項及直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第12條規定，提請桃園縣不動產糾紛調處委員會於95年2 月21日舉行調處，參加人桃園縣政府警察局、丙○○均委任代理人出席表示異議，致未能達成協議，該委員會乃以「本案依土地登記規則第57條第1 項第3 款駁回」做為調處結果。被告即依該調處結果以95年3 月7 日壢登駁字第000062號土地登記案件駁回通知書，駁回原告所請時效取得地上權登記一案。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就坐落桃園縣中壢市○○段31-61 、31-63 及31-1
66地號土地如附圖所示他項權利位置圖，作成原告時效取得地上權之登記處分，並發給原告時效取得地上權之他項權利證明書。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人丙○○聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈣參加人桃園縣政府警察局聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張：
一、程序部分㈠原告提起本件行政訴訟於法有據：
1.按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第
2 項定有明文。
2.原告依民法第772 條準用第770 條之規定，於94年12月15日向被告申請辦理系爭3 筆土地時效取得地上權登記，經被告於95年3 月7 日以原處分即壢登駁字第000062號土地登記案件駁回通知書駁回原告之申請，原告對原處分不服，認為原告依民法第772 條準用第770 條之規定所享有之請求登記時效取得地上權之權利遭受損害，而向桃園縣政府提出訴願，亦經桃園縣政府於95 年7月11日以府法訴字第0950107750號訴願決定駁回原告之訴願，基此，依行政訴訟法第5 條第2 項之規定，自得向 鈞院提起行政訴訟甚明。
㈡原告於訴之聲明中擴張系爭3 筆土地中31-166地號土地之部分，無庸得被告之同意：
1.按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：依第一百九十七條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。」行政訴訟法第111 條第3 項第5 款定有明文。次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但有下列各款情形之一者，不在此限：‧‧‧三、擴張或減縮應受判決事項之聲明者。‧‧‧七、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者。」民事訴訟法第255 條第1 項第3 款、第
7 款定有明文。
2.原告於起訴狀訴之聲明欄中，雖未臚列系爭3 筆土地中31-166地號土地，惟查：
①依民事訴訟法第255 條第1 項第3 款之規定，擴張應受
判決事項之聲明或不甚礙被告之防禦及訴訟之終結所為之追加，均無庸得被告之同意。
②原告於訴之聲明中擴張系爭3 筆土地中31-166地號土地
之部分，當事人、訴訟標的均未變更，基此，依民事訴訟法第255 條第1 項第3 款及行政訴訟法第111 條第3項第5 款之規定，自無庸得被告之同意。
③再者，觀諸原告於起訴狀第3 頁至第12頁所載之事實欄
，原告指摘之對象，確實包括系爭3 筆土地，並未置31-166地號土地於不論，基此，被告既已收受起訴狀繕本並為答辯，則縱原告於訴之聲明中擴張系爭3 筆土地中31-166地號土地之部分，自不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，則依民事訴訟法第255 條第1 項第7 款及行政訴訟法第111 條第3 項第5 款之規定，亦無庸得被告之同意甚明。
二、實體部分：㈠被告駁回原告所為時效取得地上權登記之申請，於法不合：
1.就31-61及31-63地號2筆土地而言：①按「聲請登記之土地權利，公告期滿無異議，或經調處
成立，或裁判確定者，應即為確定登記，發給權利人以土地所有權狀或他項權利證明書。」土地法第62條第1項定有明文。
②原告申請於系爭3 筆土地時效取得地上權，經被告審查
合法後，乃於94年12月21日公告，公告期間為94年12月21日至95年1 月20日，前開公告期間，並無任何人對系爭3 筆土地其中31-61 及31-63 地號之2 筆土地部分提出任何異議，則依土地法第62條第1 項之規定，被告自應即為確定登記，並發給原告時效取得地上權之證明書，彰彰甚明。是被告未依土地法第62條第1 項之規定，為原告時效取得地上權之登記，反而駁回原告之申請，顯然於法不合。
2.另就31-166地號土地而言：①按「申請時效取得地上權登記案件於登記機關審查中或
公告期間，土地所有權人提出已對申請人之占有向法院提起拆屋還地訴訟或確定判決文件聲明異議時，因該訴訟非涉地上權登記請求權有無之私權爭執，不能做為該時效取得地上權登記申請案件准駁之依據，仍應依有關法令規定續予審查或依職權調處；土地所有權人提出足以認定申請案有不合時效取得要件之文件聲明異議時，應以依法不應登記為由駁回其登記申請案件或作為調處結果。」時效取得地上權登記審查要點第16點定有明文。
②次按「『有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘
明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者．．．。』、『土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤，應即公告。』土地登記規則第五十七條第一項第三款、第一百十八條第一項、第二項分別定有明文。又『土地占有人因時效而取得地上權登記請求權者，向該管地政機關聲請為地上權登記，如經地政機關受理，受訴法院固應就占有人是否具備取得地上權之要件，為實體上裁判，惟此之向該管地政機關為地上權登記之聲請，限於土地所有人對占有人提起拆屋還地訴訟前為之，．．
．』最高法院八十八年度台聲字第二０三號判決參照。
且『土地登記規則第一百十三條（九十年九月十四日修正發布改為第一百十八條第一項、第二項）所稱之登記及公告，係指申請地上權登記時無人爭執之情形而言。
』最高行政法院即原行政法院八十一年判字第一七九六號判例亦足資參照。則依上開判決及判例之意旨，如占有人在土地所有人提起拆屋還地訴訟前，已申請為地上權登記，地政機關自不得因土地所有人嗣後提起訴訟，再以土地登記規則第五十七條第一項第三款之規定，以當事人間有私權爭執為由，而駁回占有人之申請。」高雄高等行政法院著有91年度訴字第417 號判決意旨足參。
③承上，依時效取得地上權登記審查要點第16點、土地登
記規則第57條第1 項第3 款、第118 第1 項、第2 項之規定，及最高法院88年度台聲字第203 號判決、最高行政法院81年判字第1796號判例、高雄高等行政法院91年度訴字第417 號判決意旨，原告既於參加人桃園縣政府警察局提起拆屋還地訴訟前，業已向被告申請為系爭3筆土地之地上權登記，則被告自不得因參加人桃園縣政府警察局嗣後提起訴訟，再以當事人間有私權爭執為由，而駁回原告之申請。基此，被告竟駁回原告前開時效取得地上權之申請，洵屬無據。
㈡被告以所謂「四至原則」為據，主張「當事人到現場實際所
主張四面之範圍，有一面有爭議的話，就無法確定」，於法無據：
1.按「一物一權」為物權之重要基本原則，原告既以系爭3筆土地為標的，向被告申請時效取得地上權，基於「一物一權」原則，原告雖基於行政程序之經濟而1 次向被告申請辦理系爭3 筆土地之時效取得地上權，惟原告所申請者，既為因時效而取得系爭3 筆土地上之地上權，換言之，原告所申請者即為分別於系爭3 筆土地上時效取得之3 個地上權，要難僅以原告同時申請，逕謂原告僅申請1 地上權。
2.更何況，如為系爭3 筆土地之地上權登記時，亦應分別而為登記，換言之，如就系爭3 筆土地中之1 筆為地上權之登記時，登記效力亦僅為該筆經登記之土地，效力並未及於全部3 筆土地，易言之，並無被告於答辯狀所稱「合一確定」之情事。是被告主張所謂之「四至原則」，顯然不符物權法上之「一物一權」原則，更無任何法令依據，自非足採。
㈢被告以系爭土地為「公共設施用地」置辯，亦非有理：
1.內政部78年3 月2 日台（78）內地字第673550號函載明：「‧‧‧至其使用目的是否違反上開法條（按：即時效取得地上權登記審查要點第3 點第3 小點）規定，係屬實質認定問題，應請該管都市計畫主管機關，依實際情況，依法認定之‧‧‧」。
2.原告申請系爭3 筆土地之時效取得地上權登記，既經審查後認「經本所審查尚符」，並依土地登記規則第118 條、時效取得地上權登記審查要點第13點規定公告，足認原告前揭申請並無不法之處。
3.更何況，是否違反使用目的，仍應依實際情況而為認定，被告僅以系爭土地經編定為「公共設施用地」云云，逕主張原告之申請違反使用目的，自非有據。
㈣原告應受信賴保護：
按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。本件原告對被告前揭公告等行政行為之信賴應予保護，換言之，被告應依土地法第62條第1 項規定核准原告所為之時效取得地上權之申請。惟查，被告於依法公告後，竟違法駁回原告之申請，自有違行政程序法第8 條所定之「信賴保護原則」。
㈤另就前開容忍地上權登記事件而言，原告於第一審雖受不利
判決，惟原告業已向臺灣高等法院提起上訴在案，是該案仍未確定。
乙、被告主張：
一、程序部分：依改制前行政法院37年判字第43號判例：「依照土地法第59條第2 項規定土地權利關係人因土地登記提起異議而發生土地權利爭執時，應由該直轄市或縣市地政機關予以調處，當事人不服調處者，應於調處通知後15日內向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。是關於土地登記之異議，自不適用訴願程序。」本案業依土地法第59條第2項規定進行調處，調處結果因涉及私權爭執予以駁回。蓋地上權係屬私權關係之一，如涉爭執糾紛，宜由司法機關審理（改制前行政法院70年判字第1215號判決參照），是本案非屬行政救濟之範疇，故從程序上應予以駁回。
二、實體部分：㈠查土地登記機關對於所職掌之土地登記事務，本僅有書面形
式審查之權限，對於土地權利關係人所提出之異議，並無權責實質審查該異議是否為有理由，此觀土地法第59條第2項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該直轄市或縣市地政機關予以調處，調處不成立者，向司法機關訴請處理」，而並未規定登記機關具實質審查異議有無理由之權責，亦未規定異議無理由得逕予駁回該異議甚明，因此，原告認為本件調處根本無召開之必要云云，自屬對法令之誤解。㈡次查，依內政部82年9 月10日台（82）內地字第8280871 號
函釋：「申請時效取得地上權登記案件於登記機關審查中或公告期間，土地所有權人提出已對申請人之占有向法院提起拆屋還地之訴訟或確定判決文件聲明異議時，因該訴訟非涉地上權登記請求權有無之私權爭執，不能做為該時效取得地上權登記案件准駁之依據，仍應依有關法令規定續予審查或依職權調處。‧‧‧‧‧‧」系爭土地管理機關桃園縣政府警察局於公告期間內檢具民事起訴狀向被告提出異議後，被告並未遽予駁回原告之申請，仍依規定將案件移送不動產糾紛調處委員會調處，因未能達成協議，由委員會作成裁處，並將調處結果通知雙方當事人，與前揭內政部函釋並無不合。
㈢又土地法第62條規定：「聲請登記之土地權利公告期滿無異
議，或經調處成立或裁判確定者，應即為確定登記‧‧‧‧‧‧」、第63條規定：「依前條確定登記之面積，應按原有証明文件所載四至範圍以內，依實際測量所得之面積登記之。」及最高行政法院85年度判字第966 號判決：「依土地法第62條確定登記之面積，應按原有證明文件所載四至範圍以內，依實際測量所得之面積登記之，並非依原調處結果而為登記。」觀之，確定登記之面積係依四至範圍以內，依實際測量所得之面積為準，即所謂確定登記應於公告期間無人異議始得為之，倘有部分系爭土地所有權人異議，即無土地法第62條之適用。此查原告主張因完成時效而取得地上權申請位置勘測之際，係於未確定地號之土地上指出占用四至範圍，由被告實地依該指界四至範圍以內施測繪製成果圖後，始確定該地上權位置及計算得出面積，可知，該地上權乃基於同一個體( 建物) 之占有標的物，具有整體性、不可分性、同一性質及法律原因而形成。然原告卻稱：系爭土地石頭段31-61 地號及31-63 地號土地所有權人均無書面異議，已符合土地登記規則第118 條及時效取得地上權登記審查要點之規範，於公告期滿後應立即核發他項權狀云云，顯係誤解法令。
㈣另申請時效取得地上權登記，依土地登記規則第118 條規定
應公告30日，並同時通知土地所有權人，此公告不外乎徵詢土地所有權人有無異議，參加人丙○○之公告通知，係依行政程序法第78條所定公示送達方式處理，屬擬制送達性質，復依同法第23條規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人」、第39條規定：「行政機關基於調查事實及証據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」及直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第16條，應將調處文件繕本一併送達於權利關係人。「所謂權利關係人，凡對現存權利有影響者均包含在內，再土地法第62條第1 項所訂『聲請登記之土地權利，公告期滿無異議，或經調處成立，或裁判確定者，應即為確定登記』之規定，具見上列調處程序（指土地法第59條第2 項、第62條第1 項），係地政機關就土地總登記事件，於公告期間所生土地權利爭執異議時，解決紛爭之必經程序，否則即不得為確定登記，若地政機關未依該條項規定程序調處，逕為登記處分，自屬具有瑕疵」（參照改制前行政法院74年判字第1971號判例）。且本案地上權係基於同一個體( 建物) 之占有標的物具有整體性、不可分性、同一性質及法律原因而成立，是以，占有標的之部份土地所有權人未在公告期間提出異議時，是否應通知參與調處乙節，土地法第59條未有明定，參上揭法令與判例，並類推適用民事訴訟法第53條、第56條共同訴訟、合一確定中有關當事人適格之規定，以書面通知全體土地所有權人於進行調處時到場陳述意見，於情於理於法並無違誤。且調處通知文件依直轄縣（市）不動產糾紛調處委員會設置辦法第
12 條 規定，乃由區域性不動產糾紛調處委員會以直轄市、縣（市）地政機關之名義行文，非被告職掌。
㈤況「占有土地建築房屋，有以無權占有之意思為之，有以所
有之意思為之，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故如主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉証責任」、「所謂善意占有乃指占有人不知其無權利或未懷疑其無權利之事實而言，又善意占有依民法第94
4 條固受推定，惟對無過失之事實則不受推定，故原告對於無過失之事實仍應負舉證之責。」、「因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」分別為最高法院84年度台上字第748 號民事判決要旨、86年度台上字第93
0 號判決意旨、85年度訴字第43號判決意旨及土地登記規則第118 條所明示。準此，主張長期（20年）時效取得地上權，亦無人告爭自得以四鄰證明，戶籍資料等推定舉證，惟原告主張短期（10年）時效取得地上權，參依最高法院86年台上字第619 號判決意旨：「占有使用他人之土地，其原因固屬不一，然必以『行使地上權』之意思而占有，始符合因時效取得地上權之第一要件。此項行使地上權之意思，依民法第944 條第1 項規定，既不在『推定』之列，即須由占有人負證明之責」、民事訴訟法第277 條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任」、第281 條規定：「法律上推定之事實無反證者，無庸舉證」，及法律上所謂推定是指在沒有反證情形下，法律上承認此項事實存在，除非出現反證，才可以把推定事實推翻觀之，原告理應負舉證之責任，方屬正辦。
㈥又本案前經被告函請使用地主管機關提供土地使用分區證明
，依該證明書所載系爭土地係61年2 月26日中壢平鎮都市擴大計畫劃定為機關用地，屬都市計畫法第42條所定之「公共設施用地」，按時效取得地上權登記審查要點第三點第( 三) 款規定，不得申請時效取得地上權登記，又土地法第82條「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。」本案土地屬都市計畫法第42條規定之公共設施用地（機關用地），按該管機關認定：「如非供機關使用，即不符分區使用規定，雖得繼續為原來之使用，亦屬『妨礙其指定目的之使用』（都市計畫法第51條）。」因此，系爭土地之使用已違反土地使用管制法令，縱然原告基於行使地上權之意思，並善意無過失占用該等系爭土地10年以上，惟依首揭法條之規定仍無時效取得地上權之適用，被告依法處理自無違誤。
㈦另按時效取得地上權者，須占有人在主觀上有以行使地上權
之意思，在客觀上有在他人土地建築房屋或其他工作物或竹木而使用他人土地之事實者始足當之，易言之，其無行使地上權意思時，不能時效取得地上權。關於此點最高法院64年台上字第2552判例謂：「地上權為一種物權，主張取得時效之第一要件須為以行使地上權之意思而占有，若依其所由之事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思占有之情事，其取得時效，不能開始進行。」惟查原告占有土地上之建物，依桃園地方法院93年度簡上字第41號判決理由第7 頁行16至18所示，於主張占有之始（76年）乃向陳秀金女士借用係屬使用借貸之性質，核與時效取得地上權之要件不符。
丙、參加人丙○○主張：除援引被告前開主張外，另補陳：
一、程序部分：㈠本案涉及原告是否可為地上權之登記一事，為一私權紛爭而
非公法上爭議，原告應向民事法院起訴，而非提起行政訴訟，依行政訴訟法第2條規定，其行政訴訟之起訴不合法。
㈡又桃園縣政府已將調處會議記錄通知原告，依直轄市縣（市
）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第18條第2 項規定，原告縱有不服，亦應向民事法院起訴，而非提起行政訴訟，是其本件起訴不合法。
二、實體部分：㈠是否可為地上權之登記係由主管機關依有關法令審查，而非僅以權利人有無異議判斷：
按原告雖引時效取得地上權登記審查要點第16點規定作為被告駁回登記案不合法之依據，惟查，依時效取得地上權登記審查要點第1 點及第16點規定可知，主管機關對於申請登記案件之准駁係依民法等有關法令審查或依職權調處，而非以土地所有權人是否聲明異議為準據，是被告以原告之申請不合法令規定或依調處結果駁回其申請，自屬於法有據，原告顯有適用法律上之錯誤。
㈡參加人丙○○係未接獲通知而不知異議之事，而非經通知後
不為異議，況公告期間非不變期間，逾期不生失權效力，參加人丙○○已於知悉後提出爭執，即生異議之效力：
1.查土地登記規則第118 條及時效取得地上權登記審查要點第13點均規定，主張時效完成申請地上權登記者，登記機關審查無誤後應即公告，公告期間為30日，並應同時通知土地所有權人。上開法令立法目的是為使政府盡其照顧人民之義務，對於土地所有權人財產權可能被侵害之事加以告知，以助其維護自己權利。故為達立法目的，登記機關所為之通知需已受通知人確實知悉他人申請登記一事為通知發生效力之前提。然參加人丙○○由於常年在國外經商奔波，對於通知得異議一事完全無法知悉，故根本無從異議。而參加人丙○○於公告期間後為主張權利並曾請求中壢市公所將所有之相關資料惠予本人影本乙份，以供參酌。是參加人丙○○既因未接獲通知而不知異議之事，導致無從異議，則參加人丙○○雖未於公告期間內異議亦不因之而生任何不利效果。又土地法第62條係規定「公告期滿無異議」而非「公告期間內無異議」，是解釋上公告期滿後土地所有權人仍得為異議與爭執，即縱使為公告期滿後之爭執，登記機關依法即不能為確定登記。況所謂公告期間30天內之異議並非不變期間，不生遲誤日期之失權效，而參加人丙○○已於調處時表達爭執、異議之事，當亦屬合法之異議，原告所為參加人丙○○未異議對此之抗辯顯無理由。
2.依行政程序法第9 條、第23條及第39條規定，其所謂「當事人」「第三人」或「相關之人」係指因權利變動而受影響之人，是參加人丙○○依據發文字號府地籍字第0950035207號開會通知單出席於95年2 月21日在被告舉行之調處會議，依上開法文，除行政機關有通知參加人陳述意見之權利外，參加人亦有陳述意見發言之權利，且依同法第8條規定，行政機關既然發文通知本人列席到場，即應保護本人正當合理之信賴，本人當場反對本申請案之陳述當有法律效力。
3.又依據土地登記規則第57條第1 項規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，駁回登記之聲請：‧‧‧‧‧‧三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。
」是登記申訴人與權利人間有爭執者，登記機關即應駁回登記之聲請。另查，「‧‧‧‧‧‧即在因時效取得地上權申請登記之情形，苟有人對申請人取得地上權權利正當與否有所質疑，出面爭執，亦屬申請案件涉及私權爭執。
」最高行政法院81年判字第1769號判例著有明文。綜觀上開法文與判例，並未以先行提出異議為權利主張之前提，而係以提出私權爭執為土地登記規則第75條、土地法第59條以外之駁回申請案的另一法定理由。本人依機關發文之開會通知單於調處會議上列席，表達反對本申請案之意見，對於申請人取得地上權權利之正當性，提出取得要件不該當及舉證責任之疑問，確屬前揭判例所言：有所質疑，出面爭執，當屬申請案件涉及私權爭執之一種，中壢市公所進而依土地登記規則第57條第1 項第3 款駁回本申請案，認事用法，並無可議。
㈢原告之申請及所提證據均不符合時效取得地上權之法定要件：
1.原告依民法第772 條準用第770 條主張短期時效取得地上權，則依民事訴訟法第277 條之規定，其對於其以地上權之意思，10年間和平繼續占有他人之不動產，而占有之始為善意無過失等要件，應負舉證責任。原告僅粗略提出稅籍證明、戶籍謄本、保證書等等資料，並無法證明其係以地上權人意思占有土地，且占有之始為善意無過失，其暨無法詳盡舉證義務，當受無理由駁回之不利益。
2.另就原告對占有參加人丙○○所有土地一事，參加人丙○○並曾委請律師發函要求原告返還，絕無原告所謂參加人丙○○有何在權利上睡著一事。
丁、參加人桃園縣政府警察局主張：
一、按主張因時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而占有他人之土地，經過一定之期間，始得請求登記為地上權人。若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效不能開始進行。而占有人在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木之原因，或係本於所有權之意思或係基於無權占有之意思，或基於越界建築使用，或界址不明致誤認他人土地為自己所有，或因不知為他人土地而誤為占有使用，或基於借用之意思，不一而足，非必皆以行使地上權之意思而占有，尚不能僅以占有人在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木之客觀事實，即認占有人主觀上係基於行使地上權之意思而占有。故如主張以行使地上權之意思而占有土地者，自應就其主張負舉證責任（最高法院91度台上字第2225號、92年度台上字第1169號裁判意旨參照）。原告雖曾向被告申請為地上權登記，然此等申請地上權登記之程序事項，本不足以作為原告有無因時效而取得地上權登記之實體認定依據。何況原告所申請之地上權登記，經桃園縣不動產糾紛調處委員會予以調處後，已依土地登記規則第57條第3 款：「登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。」之規定，而為駁回原告登記申請之決定。又縱然原告曾提出房屋稅籍設立證明，惟因房屋稅之課徵事項，係政府依法向附著於土地之各種房屋，及有關增加該房屋使用價值之建築物為課徵之稅捐，於未辦所有權第1 次登記之房屋，又無使用執照、建造執照者，係向現住人或管理人徵收之，此觀房屋稅條例第3 條、第4 條第4 項之規定即明。
故由何人繳納房屋稅事項，乃屬行政管理之事項，與該人是否得依時效取得地上權之私法上判斷無關，故縱然原告為系爭地上物之課稅對象，亦不足為有利於原告主張取得地上權登記之依據。
二、參加人桃園縣政府警察局前曾向台灣桃園地方法院提起92年度壢簡字第554 號民事簡易訴訟，請求原告將坐落系爭土地上，門牌號碼為桃園縣中壢市○○路○○○ 號之房屋全部遷讓返還被告，經台灣桃園地方法院中壢簡易庭判決參加人敗訴，經參加人提起上訴後，仍經台灣桃園地方法院以93年度簡上字第41號民事判決上訴駁回確定在案。證人陳秀金於上開案件上訴審審理中結證稱：「當時上開房屋是桃園縣政府警察局配住給我的職務宿舍，大概是在民國46年9 月間，我認識劉福田，他是我的老同事，當時因為他沒有房子住，所以我就把上開房屋讓給他住，我當時也住在裡面，76年12月間劉福田搬進來，我是在民國77年4 月間搬離系爭房屋」等語，足以證明系爭地上物原屬參加人桃園縣政府警察局基於訴外人陳秀金之任職關係而配住予其使用之宿舍，嗣訴外人陳秀金於76年間同意訴外人劉福田及訴外人劉福田之配偶即原告等人進住於系爭地上物，訴外人劉福田與原告等人之進住系爭地上物，顯為訴外人陳秀金基於私誼之借用行為，不僅未得參加人桃園縣政府警察局之同意，且非係基於行使地上權之意思而占有系爭土地。參酌原告於前述92年度壢簡字第
554 號、93年度簡上字第41號民事事件審理時，均僅單純否認其與參加人桃園縣政府警察局間就系爭地上物有成立使用借貸之法律關係，未曾主張其係以行使地上權之意思而占有系爭土地，倘若原告確係以行使地上權之意思而占有系爭土地，自無不為提出其主張之理。從而，原告既未曾證明其占有系爭土地時有行使地上權之意思，而提起本件訴訟，即應無理由。何況本件有關於原告是否因時效取得地上權登記之實體上爭議，已經原告向台灣桃園地方法院提起訴訟，而為台灣桃園地方法院以95年度重訴字第129 號判決原告之訴駁回在案，亦足以證明本件原告之訴為無理由。
理 由
一、程序部分㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回
，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第2項 定有明文。原告依民法第772 條準用第770 條之規定，於94年12月15日向被告申請辦理系爭3 筆土地時效取得地上權登記，經被告於95年3 月7 日以壢登駁字第000062號土地登記案件駁回通知書駁回原告之申請，原告對原處分不服，認為原告依民法第772 條準用第770 條之規定所享有之請求登記時效取得地上權之權利遭受損害，而向桃園縣政府提出訴願，亦經桃園縣政府於95年7 月11日以府法訴字第0950107750號訴願決定駁回原告之訴願，依前揭行政訴訟法第5 條第2 項之規定，自得向本院提起行政訴訟。雖然原告不服桃園縣不動產糾紛調處委員會之調處結果，另向台灣桃園地方法院起訴請求桃園縣政府警察局就其管理之坐落桃園縣中壢市○○段31-61 、31-166地號土地上如附圖所示之土地，容忍原告時效取得地上權登記（95年重訴字第129 號），惟其訴訟一為公法事件，一為私法事件，本質不同，訴訟效果互異，自可並行不悖，合先敘明。
㈡次按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：‧
‧‧。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。‧‧‧前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」行政訴訟法第111 條第3 項第
3 款、第4 項定有明文。本件原告於提起訴願時，其聲明雖僅請求撤銷駁回申請就坐落桃園縣中壢市○○段○○○○○ 號及31-63 號土地為時效取得地上權登記部分，及請求准就該二筆土地發給原告時效取得地上權之他項權利證明書云云（見被告答辯卷第60頁），惟其訴願理由已就同段31-166地號土地之申請時效取得地上權登記案遭駁回部分，併為爭執，且訴願機關亦就原處分駁回系爭三筆土地之申請時效取得地上權登記，全部為維持之決定，足見原告不服本件撤銷訴訟之程序標的即駁回系爭三筆土地之申請時效取得地上權登記之處分，已全部踐行訴願程序，則原告於起訴書亦僅請求撤銷駁回申請就同段31-61 號及31-63 號土地為時效取得地上權登記部分，及請求准就該二筆土地發給原告時效取得地上權之他項權利證明書云云，而於本院審理中再擴張應受判決事項之聲明，包括撤銷訴訟及課予義務訴訟之聲明均擴張及於同段31-166地號土地部分，因其請求之基礎不變，且已踐行訴願程序，揆諸前揭規定，自應准許。
二、實體部分：㈠按「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向
該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」、「聲請登記之土地權利，公告期滿無異議，或經調處成立或裁判確定者，應即為確定登記，發給權利人以土地所有權狀或他項權利證明書。」土地法第59條、第62條第1 項分別定有明文。次按依土地法第37條第2 項授權訂定之土地登記規則第57條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄者。二、依法不應登記者。
三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。依第一項第三款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判。」同規則第118 條第1 項至第4 項規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定處理。」改制前行政法院81年判字第1796號判例要旨謂：「①土地登記規則第113 條（相當於現行土地登記規則第118 條）所稱之登記及公告，係指申請地上權登記時，無人爭執之情形而言。②土地登記規則第49條第1 項第
3 款（相當於現行土地登記規則第57條第1 項第3 款）所謂「涉及私權爭執」範圍甚廣，舉凡與登記事項有關而涉及私法上權利存否之爭議者，均包括在內。故在申請所有權登記之時，有人出面爭執申請人之權利，固屬涉及私權爭執，即在因時效取得地上權申請登記之情形，茍有人對申請人取得地上權權利正當與否有所質疑，出面爭執，亦屬申請案件涉及私權爭執。」蓋土地占有人是否以行使地上權之意思，於法定年間和平繼續而占用他人之土地，而得請求登記為地上權人，取得地上權，係屬私法之爭執，應由法院審判，非地政機關得依行政程序決定之。縱地政機關依調處結果認應為地上權之登記，倘土地所有人不服，訴請法院裁判，經法院審判結果，認占有人非以行使地上權之意思占有土地，不得請求登記為地上權人時，亦得判決否決其地上權取得時效登記之請求（最高法院84年度台上字第2579號判決意旨參照）。故土地登記機關對於所職掌之土地登記事務，僅有書面形式審查之權限，對於土地權利關係人所提出之異議，並無權責實質審查該異議是否為有理由。土地登記之申請人與其申請登記之法律關係有關之權利關係人間，就登記有關而涉及私法上權利存否事項，發生爭議者，應由該管地政機關予以調處，如不能達成協議，依土地登記規則第57條第1 項第3款規定，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請（如果申請人不服調處，提起民事訴訟，依土地法第59條第2 項規範意旨，登記機關自亦得等候民事判決確定之結果，再為處理）。至於所謂公告期間30天，僅屬行政程序之期間，由於行政程序不能解決私權爭執，故公告期滿無法使私權發生確定的效力，公告期間並非不變期間，不生遲誤期間即失權的效果，土地權利關係人於公告期滿後，登記機關為准駁登記前，仍得提出異議，因此而生土地權利爭執者，依土地登記規則第57條第1 項第3 款規定，登記機關即不能為核准登記之處分。
㈡經查系爭土地中屬國有土地之管理人即參加人桃園縣政府警
察局於公告期間既已就坐落桃園縣中壢市○○段○○○○○○○號土地部分（按被占用面積為87平方公尺）向被告發函表示請停止辦理地上權登記等語（見被告答辯卷第38頁），即已明示提出異議，其另表示原告占用系爭土地興建建物，已對其提起拆屋還地訴訟，並檢附民事起訴狀等為證（見被告答辯卷第38至40頁），無非用以強調其提出異議的理由，核其起訴狀內容乃主張原告係無權占用系爭土地等語，足見兩者已生私權爭執，則被告依據首揭土地法第59條第2 項規定，將系爭登記送桃園縣不動產糾紛調處委員會調處，因未能達成協議，乃依據調處結果（本案依土地登記規則第57條第1 項第3 款駁回），駁回原告所申請此部分土地時效取得地上權登記案，揆諸前開說明，於法並無不合。且參加人桃園縣政府警察局於表示異議之公函上既表示其已對原告提出拆屋還地訴訟，請停止辦理地上權登記等語，並檢附起訴狀主張原告係無權占用系爭土地，而該建物又係坐落在系爭三筆土地上，則參加人當初異議之真意實已涵蓋同係由其管理之系爭同段31-61 號土地（僅被占用3 平方公尺），即應認其對此部分土地已默示提出異議而生私權爭執，何況參加人於嗣後委任代理人出席調處會議又重複表示前開異議之旨（見被告答辯卷第55頁）。從而被告因調處會未能達成協議，乃依據調處結果（本案依土地登記規則第57條第1 項第3 款駁回），駁回原告所申請此部分土地時效取得地上權登記案，揆諸前開說明，於法亦無不合。至於同段31-63 號土地所有權人即參加人丙○○部分，因辦理時效取得地上權公告之通知，未合法送達至其住居所，經被告以公示送達處理，致參加人丙○○未能於公告期間提出異議，惟其於嗣後委任代理人出席調處會議時已明白表示異議，並爭執原告係本於使用借貸關係占用系爭土地，與其主張之行使地上權之意思而占有之法律關係不符等語，有該調處紀錄表附被告答辯卷第55頁可稽，顯已生私權爭執，則被告因調處會未能達成協議，乃依據調處結果（本案依土地登記規則第57條第1 項第3 款駁回），駁回原告所申請此部分土地時效取得地上權登記案，揆諸前開說明，於法亦無不合。
㈢次按最高行政法院95年9 月19日庭長法官聯席會議就「地政
機關審查因時效取得地上權登記申請事件時，申請人應提出何等證明文件以證明申請人具備時效取得地上權之要件？」決議採乙說，即認：【尚需提出「行使地上權之主觀意思而佔有」之證明文件。稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木為目的而使用其土地之權，民法第83
2 條定有明文。又佔有土地建築房屋或種植竹木，有以無權佔有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而佔有，故主張以行使地上權之意思而佔有者，應負舉證責任；另主張時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而佔有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而佔有之情事，其取得時效，不能開始進行。申請人提出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使地上權之意思而佔有係爭土地，登記機關尚不得依時效取得地上權登記審查要點為公告。】㈣原告主張其基於行使地上權之意思，在系爭土地上佔有使用
系爭建物已逾10年以上，固提出鄰人孫競成出具之保證書、房屋稅單為證，惟稽之鄰人孫競成所出具之保證書僅係證明系爭建物確為原告居住所有，無從證明原告佔有使用系爭土地之主觀意思；而房屋稅係政府依法向附著於土地之各種房屋，及有關增加該房屋使用價值之建築物為課徵之稅捐，且原則上係向房屋所有人、典權人徵收之，未辦所有權第一次登記之房屋，又無使用執照、建造執照者，則係向現住人或管理人徵收之，此觀房屋稅條例第3 條、第4 條第1 項、第
4 項之規定即明。是系爭建物之繳納房屋稅證明充其量僅能證明原告為系爭建物之使用人，無從證明原告佔有使用系爭建物之主觀意思，遑論用以證明原告係基於行使地上權之意思而佔有系爭土地，是原告據此主張其係基於行使地上權之意思而佔有系爭土地，已非可採。復查，參加人桃園縣政府警察局前曾向台灣桃園地方法院提起92年度壢簡字第554 號民事訴訟，請求原告遷讓坐落系爭土地之建物，嗣經該院中壢簡易庭判決被告敗訴，參加人桃園縣政府警察局不服提起上訴，該院以93年度簡上字第41號判決上訴駁回確定之事實，為兩造所不爭執，有該院93年度簡上字第41號判決書附卷可稽。而證人陳秀金於該院上開事件第二審準備程序中到庭結證稱：「當時上開房屋是桃園縣政府警察局配住給我的職務宿舍，大概是在民國46年9 月間，我認識劉福田，他是我的老同事，當時因為他沒有房子住，所以我就把上開房屋讓給他住，我當時也住在裡面，76年12月間劉福田搬進來，我是在民國77年4 月間搬離系爭房屋」、「（你在任職桃園縣警察局之後你調職的時間？）63年調到台北」、「（你調職後桃園縣警察局有無再跟你說房子要歸還？）沒有。」等語；而原告本人於該事件第二審準備程序中亦陳稱：「（你住進系爭房屋有無自己蓋或自己買的情形？）沒有。是陳秀金先生同情我們才讓我們住進來。他可以住我們也可以住」等語；可知，系爭土地上之建物原屬參加人桃園縣政府警察局基於訴外人陳秀金之任職關係而准予配住使用之警察宿舍，嗣訴外人陳秀金於63年即自參加人機關調離，但仍續住於系爭地上物內，並於76年間同意訴外人劉福田及配偶即原告進住，惟訴外人劉福田早於61年1 月1 日即已自屏東縣政府警察局之警職退休，與參加人間不具職務關係，且原告及其配偶劉福田進住系爭建物，並未得參加人之同意，衡情原告及其配偶劉福田於76年間係基於與訴外人陳秀金間私誼之借用行為而佔有使用系爭建物，並於陳秀金搬離系爭建物後繼續使用迄今。按使用借貸契約乃債權契約，非以貸與人對借貸物有所有權或管理使用權為必要，是縱陳秀金因早已調職台北，於76年間就系爭土地上建物已無使用權限，惟此對於原告與陳秀金間就系爭土地上建物成立使用借貸關係不生影響。此為遷讓房屋民事判決確定之事實。上開原告於76年間既係基於與陳秀金間之使用借貸關係而佔有使用系爭土地上建物，則對於建物所坐落之基地，亦同屬依使用借貸關係而佔有使用，且無任何事實足資證明其嗣後已變更最初基於使用借貸之意而佔有使用系爭土地上及其上建物，自難認其已符時效取得地上權之主觀要件。則本件原處分意旨另以原告佔用系爭土地上之建物之始，依台灣桃園地方法院93年度簡上字第41號判決意旨，乃原告向陳秀金所借用，係屬使用借貸之性質，不符時效取得地上權之要件等語為由（見桃園縣政府訴願卷第54頁），而駁回原告所申請系爭土地時效取得地上權登記案，揆諸前開說明，從形式審查，於法亦無不合。
㈤末按「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。
」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：‧‧‧二、依法不應登記者。」土地法第82條前段、土地登記規則第57條第1 項第2 款分別定有明文。足見土地使用目的違反土地使用管制法令者，如仍准許其依使用目的登記私權，即與土地法第82條前段規範意旨有違，依法自不應准予登記。則內政部訂定之時效取得地上權登記審查要點第3 點第3 款規定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：‧‧‧‧‧‧（三）使用違反土地使用管制法令者。」核與土地法第82條前段立法目的及規範精神相符，應予適用。查系爭土地經被告函請桃園縣政府提供95年2 月27日(95)桃縣城都字第005149號使用分區證明書所載，業經61年2 月26日中壢平鎮都市擴大修訂計畫劃定為機關用地（見被告答辯卷第92頁），係屬都市計畫法第42條第1 項第2 款所定之「公共設施用地」，依據前揭土地法第82條前段規定，既不得供其他用途包括興建民宅私用，原告即無法主張依時效取得地上權供私有建物使用，被告援引時效取得地上權登記審查要點第
3 點第3 款，作為駁回本件原告申請系爭土地時效取得地上權登記案理由之一，於法亦無不合。
三、綜上所述，原核駁處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告就系爭土地如附圖所示他項權利位置圖，作成原告時效取得地上權之登記處分，並發給原告時效取得地上權之他項權利證明書云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 1 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 許 瑞 助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 1 日
書記官 林 俞 文