臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01091號原 告 甲○○
送達代收人 乙○訴訟代理人 丁○○○被 告 基隆市政府代 表 人 陳重光代理市長）訴訟代理人 丙○○
戊○○上列當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原處分撤銷 。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告原所有之基隆市○○區○○段○○○ ○號土地（下稱系爭
土地），因前臺灣省水利局（現為經濟部水利署）辦理基隆河大華橋至崇智橋間左岸堤防工程用地需用，經台灣省政府於民國（下同）84年3 月24日以84府地2 字第24193 號函核准徵收，並經被告於84年4 月28日以基府地用字35082 號公告（公告期間自84年5 月2 日至84年6 月1 日），依平均地權條例第10條規定，按照徵收當期之公告土地現值（5,000元/ 每平方公尺）補償其地價（下稱補償處分）。
㈡原告不服，於84年5月23日具陳情書致台灣省政府及被告略
以被告擅自調降公告現值發放徵收補償費，顯有違法之處，又原告自行籌資興建擋土牆亦未列入查估補償等語。被告於84年6月5日以84基府地價字046280號函（下稱原處分）復原告，其內容略以：「……其所屬地價區區段○鄰繁榮程度應屬均衡合理；另地上物補償依本府工務單位簽註意見：本市實施都市建設拆遷建築物等補償辦法第16條規定：『建築基地改良物不得請求改良費用補償』」等語，否准原告所請。
㈡原告仍不服，於84年6 月23日透過李進勇立法委員國會辦公
室發函致台灣省政府及被告，被告於同年7 月5 日以84基府地價字56594 號函復略以業於同年6 月5 日函復在案。嗣原告再於同年9 月6 日及12月20日申請被告首長接見，但均未獲變更補償結果，原告遂於85年1 月30日向監察院遞交訴願書，並由該院轉交被告查明。經被告以85年4 月11日85基府地價字第021996號函復監察院，原告仍不服，於91年間，向內政部及經濟部提起訴願，分別遭91年8 月29日台內訴字第0910005893號及91年11月20日經訴字第09 106205640號訴願決定不予受理，原告遂於95年3 月28日向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：撤銷原處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告就原告對於系爭補償公告之不服表示，於程序上處理是否適法？㈠原告主張之理由：
1.緣原告所有系爭土地（面積238 平方公尺），於79年調高公告現值為每平方公尺7,500 元，80年度再調高為每平方公尺10,000元，但被告於81年5 月29日通知原告徵收系爭土地部分，作為興建基隆河之堤防，嗣後並逕行為土地分割，將系爭土地分割為295 之1 地號，面積12 平 方公尺（81年9 月21日逕為分割登記）、295 之2 地號，面積48平方公尺（84年1 月23日逕為分割登記）。豈料，被告一言徵收，即於81年將系爭土地公告現值調降為4,500 元，並於84年再調升為公告現值每平方公尺5,000 元，並於當年度以此作為徵收標準加以徵收其中之295 之2 地號土地，面積48平方公尺。惟被告本應以10,000元徵收之系爭土地，卻擅自調降公告現值以5,000 元發放徵收補償費，顯然有違法之處，自應補償差額之徵收費，依被告徵收系爭土地係以5,000 元之公告現值加計4 成作為徵收補償費，則短估之5,000 元（每平方公尺），應再補差額336,000元，計算式為（10,000－5,000 ）×1.4 ×48＝336,000。
2.且另查，原告曾於系爭土地上投資興建長27公尺、高13公尺、寬0.3 公尺之擋土牆堤防（即建物改良物），作為在基隆河整治之前防範水患之用，被告徵收系爭土地時，卻未將之列入補償，而由施工單位逕行拆除。事後經原告反應，卻要求原告提出雜項建築執照，或要求原告提出擋土牆堤防存在之證明，惟被告既然在徵收時業已由施工單位先行拆除擋土牆堤防，則原告如何能申請補發雜項建築執照、或提出擋土牆堤防存在之證明。然系爭土地上確實有原告所興建之擋土牆堤防係無可否認之事實，此亦可由富民里幹事姚琴富（住：基隆市○○街○○號）、及鄰人蔡秀玲（住：基隆市○○街○○○○○ 號）加以證明。故對系爭土地上之擋土牆堤防被告既未補償，原告自可依土地法第
24 1條之規定請求補償，按地上物補償費之發放係依每平方公尺1,220 元作為計算標準，系爭土地上之擋土牆應受
42 8,220元（計算式為：27×13×1,220 ）之補償。
3.被告應核給原告土地及地上物徵收補償費共計764,220 元，懇請賜判如訴之聲明，以保權益。
4.本件是爭執地價補償費及地上物的補償費。原告於84年收到補償費後，在84年5 月22日向基隆市政府提出異議（仍於公告期間）。被告並就84年5 月22日之陳情，於84年6月5 日函復原告，原告於6 月26日向李進勇立法委員提出陳情，有其國會辦公室函可證，並於9 月6 日申請會見市長，84年10月14日被告函復後，原告於12月20日再次申請市長接見，並於85年1 月30日向監察院提出陳情。㈡被告主張之理由：
1.事實及證據：⑴本案係原臺灣省水利局（現為經濟部水利署）辦理基隆
河大華橋至崇智橋間左岸堤防工程用地，於84年4 月28日以基府地用字35082 號公告徵收，並依平均地權條例第10條規定，按照徵收當期之公告土地現值補償其地價（即83年公告土地現值5,000 元/每平方公尺 ）。
⑵原告所有系爭土地，63年3 月起使用分區即為河川保護
區。78年至80年間被告所屬地政事務所作業時未能詳細套繪地籍圖及都市計畫圖，致劃分地價區段時誤植為住宅區的209 地價區段（78年、79年、80年之區段地價為5,000 元/ 每平方公尺、7,500 元/ 每平方公尺、10,000元/ 每平方公尺），易言之，系爭土地當時本應屬保護區220 地價區段其公告土地現值為4,500 元/ 每平方公尺。至81年辦理公告土地現值作業，經全面檢討地價區段始依使用分區、使用強度將其劃歸為保護區的220地價區區地價為4,500 元/ 每平方公尺（82、83年均為5,000 元/ 每平方公尺）。依平均地權條例第46條規定，公告土地現值係經地價評議委員會評定，並作為補償徵收土地地價之依據，本案系爭土地於81年辦理公告土地現值作業時由209 地價區段劃歸為220 地價區段，業已完成法定程序。
⑶至原告所訴系爭土地上自行籌資興建擋土牆未列入查估
補償乙節，業於91年7 月18日訴願書向經濟部水利署第十河川局提起訴願，並經91年11月20日經訴字第09106205640 號訴願決定駁回。
2.查「政府於依法徵收時，按照徵收當期之公告土地現值補償其地價」，平均地權條例第10條、土地徵收條例第30條定有明文。又「平均地權條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言」，復為同條例施行細則第6 條前段所明定，查本案系爭土地之一（295 之2 地號土地，84年1 月23日由295地號逕為分割登記）經內政部核准徵收後，被告於84年5月2 日公告30日（自84年5 月2 日至6 月1 日止），而公告期滿第15日當時之系爭土地之一公告土地現值為5,000元/ 每平方公尺，則被告依上述標準加計4 成加成補償後，核算徵收補償費為336,000 元，要無違誤。亦即原告所有系爭土地既係被告於81年間辦理土地公告現值作業即調整為4,500 元/ 每平方公尺（即經套繪地籍圖及都市計畫圖，並斟酌系爭土地使用現狀、當場交通運輸、自然條件等而將系爭土地由住宅區區調整為保護區區），嗣被告於82、83年間陸續調漲系爭土地公告現值為5,
000 元/ 每平方公尺，原告亦均無異議，則被告依徵收當期系爭土地公告現值給付原告徵收補償費，乃係依法為之，原告於系爭土地前開公告現值之公告已確定，其效力毫無疑義之情形，遽謂其對被告因徵收關係而有公法上財產給付之請求權，顯然於法有違，殊無足取。
3.按最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）44年判字第40號判例：「行政官署對已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許」，故本案系爭土地於81年辦理公告土地現值作業時，其地價區段之劃分及區段地價之估計，依據「地價調查估計規則」第18、21條規定應斟酌地價差異、當地土地使用分區管制、交通運輸、自然條件…等之影響地價因素，經檢討後將其劃歸為保護區的220 地價區段係依規辦理，並無不合。
4.「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權利」，土地法第235 條前段、土地徵收條例21條定有明文。原告於85年3 月4 日辦理領取所有提存之徵收補償費手續，是以原告對系爭土地之一權利已於領取徵收補償費之同時而告消滅。
5.另原告自行籌資興建擋土牆未列入查估補償乙節，經查該擋土牆設置地點係屬台灣省政府頒定基隆河之河川管制區內，應依水利法第78條規定辦理，而原告一直無法提出合法建造或使用許可之證明文件，致被告依規無法予以查估補償（基隆市政府實施都市建設拆遷建築物等補償辦法第
3 條、第16條），而原告如未依水利法及其相關規定申請許可擅自施設者，應依該法第95條規定強制拆除，又依台灣省河川管理規則第31條規定違規構造物不予任何補償在案。
6.綜上結論，本案地價之查編及原告自建擋土牆不予補償之處分均屬合理，並無不當之處，原告提起行政訴訟，顯無理由，謹請察核予以駁回。
7.被告於84年5 月2 日公告徵收，原告是在84年5 月23日向台灣省政府提出陳情書（公告期間是5 月2 日到6 月1 日），副本給被告，當時的異議程序是依據土地法第227 條第3 項規定。被告於84年6 月5 日以八四基府地價字第046280號函（即原處分）復原告，故此為一行政處分無誤。
8.原告雖於6 月26日向立法委員提出陳情，並副知被告，惟被告認為由國會議員代民眾發函並非訴願，只是轉陳情書至被告而已。一般地價補償的案子，都是認為只是陳情而已，而用公文書答覆。
理 由
一、原告起訴時係提起一般給付訴訟，嗣變更為撤銷訴訟，核該變更之新訴已經訴願程序（理由詳後述），且被告對於原告訴之變更並無異議，爰准許之。
二、原告起訴主張：系爭土地經台灣省政府於84年3 月24日核准徵收，並經被告作成補償處分，惟該處分短估土地補償費每平方公尺5,000 元，致短估土地補償費合計336,000 元，又原告曾於系爭土地上投資興建長27公尺、高13公尺、寬0.3公尺之擋土牆堤防，應另受428,220 元之補償，被告均未依法核給，原告於84年5 月23日及6 月23日表示不服，均遭被告分別於84年6 月5 日及7 月5 日函復了事，未獲救濟，為此訴請如聲明所示等語。
三、被告則以：系爭補償處分並無違誤，原告並未依法提起訴願，而被告就原告之陳情，均已函復處理，求為判決駁回原告之訴等語。
四、本件兩造不爭被告於84年4 月28日作成補償處分，原告於84年5 月23日（被告收文日期）具陳情書請從寬核定補償地價並核計堤防之補償，被告於84年6 月5 日函復，原告乃於84年6 月23日透過李進勇立法委員國會辦公室發函致台灣省政府及被告，被告復同年7 月5 日號函復略以業於同年6 月5日函復在案，並未送請訴願機關處理等情，並有公告、陳情書、原處分在本院卷頁69-71 ，李進勇國會辦公室函、被告84年7 月5 日函在本院卷頁103-106 可稽，堪認為真實。
五、是本件之爭執，首在於被告就原告對於系爭補償公告之不服表示，於程序上處理是否適法？
六、經查：㈠按土地法第227條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）地政
機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為30日。（第3 項）土地權利利害關係人對於第1 項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。」上開規定既設計有土地權利利害關係人就公告事項異議之機制，則被告自應就利害關係人所提出之異議為適法之處理，不得任意當作陳情案件函復結案，而對於異議處理結果所為之函復，亦自應承認其為行政處分，俾使人民如對於異議處理程序及其結果不服時，得依修正前訴願法第9 條第1 項之規定提起訴願。
㈡又按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是撤銷訴訟之提起係以原告提起訴願為必要之前置程序，因此本件在審查被告84年6月5日函復之異議處理結果即原處分違法性前，自應先論究本件是否已經訴願程序？（此亦係前述本件訴之變更之合法要件）而就本件而言，其爭執即在於原告是否有已提起訴願逾3個月不為決定，而得逕向本院起訴之情事？㈢按87年7月1日修正施行前之訴願法第9條第1項規定：「訴願
自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於30日內提起之。」第17條第1、3項規定：「訴願經收受訴願書之機關認為不應受理時，應附理由以決定駁回之。但其訴願書不合法定程式者，應發還訴願人，於一定期間內補正；逾期不補正者，以程序駁回。」、「訴願經收受訴願書之機關認為管轄不合時，應移送有管轄權之機關依法受理。」第12條第1項規定：「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人署名：……」㈣由以上規定可知，訴願之提起者未必一定要向受理訴願機關提出，未必一定要載有「訴願書」之文字，詳言之：
1.即使是修正前之訴願法亦不要求訴願人一定要向有管轄權之訴願機關提起訴願方認合法，只要在法定不變期間內，向任何行政機關作不服原行政處分之表示，依上開修正前訴願法之規定，均應認為已在法定不變期間內向訴願管轄機關提起訴願。（最高行政法院改制前，42年度判字第3號、第38號判例參照）
2.按修正前訴願法第12條第1 項固規定訴願應具訴願書，惟查如未依上開規定繕具訴願書，甚至僅使用陳情書、抗議書或異議書……等各式用語，依上開規範意旨，訴願人既已作不服原行政處分之表示者，均應視為提起訴願，至其訴願雖有不合法定程式之情事，然此非不能補正之事項，依修正前訴願法第17條第1 項之規定，訴願機關應限期命其補正，只有在訴願人未依限補正時，始得為不受理之決定。
㈤易言之，對於人民有不服某行政處分之表示者，即使在87年7月1日行政救濟新制施行前，行政機關亦應為如下之處理：
1.如係訴願管轄機關，自應依訴願法所定之程序處理之，原處分機關若自收到訴願書副本之次日起逾20日仍未附具答辯書答辯者，依修正前訴願法第15條之規定，理訴願之機關得逕為決定。
2.如係原處分機關，依修正前訴願法第17條第3項之規定移送訴願管轄機關，並應依同法第14條第2、3項之規定，附具答辯書，並將必要之關係文件，送於受理訴願之機關，如原處分機關認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並呈報受理訴願之機關。
3.如既非訴願管轄機關，亦非原行政處分機關，應依訴願法第17條第3項之規定，移送訴願管轄機關。
㈥承上，本院要強調的是，對於人民有不服某行政處分之表示
者，收受不服表示之行政機關如係訴願管轄機關，自應依法從速處理，如收受不服表示之行政機關如非訴願管轄機關，亦非原處分機關，依法只有從速移送訴願管轄機關（除非原處分機關擬依修正前訴願法第14條第3 項之規定，自行撤銷或變更原行政處分），不能僅由訴願管轄機關以外之機關就該不服之表示逕予函復，就此「結案」了事。
㈦再按修正前訴願法第1 條規定：「人民對於中央或地方機關
之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。但法律另有規定者，從其規定。
」查土地法關於異議處理結果之處分，並未定有特別之救濟途徑，是人民如有不服之表示，依法自應依訴願之程序予以處理。
㈧承㈠所述，原告既已於收受原處分後之30日內，仍有不服，
由立法委員李進勇於84年6月26日代為函請台灣省政府就徵收案依法處理，依前揭之說明，應可認為原告已有向台灣省政府提起訴願之意思，至於該訴願書是否有程式不合之情事，依修正前訴願法第17條第1 項但書之規定，應發還訴願人，於一定期間內補正，逾期不補正者，以程序駁回，不得擱置不予處理。
㈨惟查，台灣省政府未依㈤㈥所述之程序予以處理，被告亦非
但未依㈤㈥所述附具答辯書，並將必要之關係文件，送於台灣省政府，復逕自於84年7月5日再度將上開84年6月26日函當作陳情處理，其程序上多有未合，然而不能否認的是，原告提起之撤銷訴訟關於合法要件之一「提起訴願逾三個月不為決定」，可謂已經具備。
㈩承上，本件當再回頭審究被告就異議處理程序及其結果有無
違法。查依原處分之主旨略以「台端陳情....一案，復如說明....」即已可見被告並未依土地法第227 條第3 項之規定依異議事件予以處理（被告另有一個為司法實務上所接受之選項，是將該函當作訴願書來處理，惟依前述，則被告更不得自行函復了事，而應將該案移送訴願管轄機關）。
又查原告84年5 月23日異議之意旨略分為地價補償費及地上物補償費二部分：
1.關於地上物補償費，查土地法第215條第1項前段規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」第236條規定：「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。」是如依原告之主張，其確實建有該地上物，則依法應予一併徵收，且應發給補償費，而本件被告公告徵收之範圍內是否包括系爭地上物，何以未發給地上物之補償費，原告既提出異議，被告即應予查明並詳復，惟查被告僅就此函復以：「地上物補償依本府工務單位簽註意見：本市實施都市建設拆遷建築物等補償辦法第16條規定：『建築基地改良物不得請求改良費用補償』」，顯未依法處理此部分之異議。
2.關於地價補償費部分：查按修正前平均地權條例第10條第
1 項規定「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」第46條規定：「直轄市或縣( 市) 政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」查本件原告既對於系爭土地之公告現值何以80年度達10,000元，81年起急速下降，致補償費偏低一事提起異議，被告即應予查明，苟80年度公告現值係地價區段套繪錯誤所致，被告應即於異議處理程序中更正並公告錯誤之部分，向原告說明地價區段修正之原因，並主動函請稅捐稽徵機關退還溢繳之地價稅款，惟查被告僅就此函復以「使用分區屬保護區，81年公告土地現值依其使用分區由第209 區段劃歸至第220 區段，其所屬地價區區段○鄰繁榮程度應屬均衡合理」等語，難謂已予異議人充分之程序保障。
七、綜上所述，本件被告所為之原處分，於法尚有未合，原告訴請撤銷為有理由，應予准許，並應由被告依本院上開判決之意旨，重為處理；訴願管轄機關迄未作成訴願決定予以糾正，亦有違法，附予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 16 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 16 日
書記官 徐 子 嵐