臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01038號原 告 國華產物保險股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 羅名威律師
張冀明律師洪淳琦律師（兼送達代收人）被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 胡勝正（主任委員）訴訟代理人 黃蓮瑛律師
楊智全律師吳姝叡律師（兼送達代收人）上列當事人間因保險法事件，原告不服行政院中華民國95年7 月12日院臺訴字第0950088317號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告因業務、財務狀況顯著惡化，已無法履行契約責任，有不能支付其債務而損及被保險人權益之虞，依保險法第149 條第3 項規定，以民國（下同）94年11月18日金管保一字第09402504001 號函（下稱原處分）予以勒令停業派員清理之處分，並委託財團法人保險事業發展中心為清理人，組成清理小組，自94年11月18日上午8 時30分起辦理原告之清理事宜。原處分之說明欄二記載：依保險法第149 條之8第1 項（原處分誤載為第2 項）準用第149 條之1 規定，原告之股東會、董事、監察人之職權即行停止，應將業務之經營及財產之管理處分權移交於清理人，並應將有關業務及財務之一切帳冊、文件與財產列表移交與清理人。原告不服原處分，提起訴願（列原董事長甲○○為代表人），因行政院逾法定期間3 個月仍未作成訴願決定，遂提起行政訴訟。嗣行政院以原告業經原處分核准變更負責人為財團法人保險事業發展中心，甲○○以原告之代表人名義提起訴願，於法不合，且無法補正，乃以95年7 月12日院臺訴字第0950088317號訴願決定不受理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈行政院逾法定期間3 個月未作成訴願決定，原告依行政訴
訟法第4 條第1 項規定起訴，行政院遲至95年7 月12日始作成訴願決定，顯屬違法：
⑴原告於94年11月18日收受原處分，於同年12月15日提起
訴願，訴願決定機關行政院依訴願法第85條第1 項規定，至遲應於法定期間3 個月內即95年3 月15日作成訴願決定；行政院逾上開法定期間3 個月，未作成訴願決定，原告依行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件行政訴訟。行政院遲至95年7 月12日始作成訴願決定，原告並已合法提起行政訴訟，訴願決定顯屬違法。
⑵原告起訴後，始於95年3 月22日收受行政院通知要求補
蓋公司章，惟訴願審理期限早於95年3月15日屆至，已如前述，縱被告主張其有補正通知，亦無解於上開期限屆至之事實。
⑶況原告之原代表人甲○○遭原處分停止職權，事實上無
法蓋用公司章，訴願決定機關上開補正通知函顯無理由。鈞院另案95年度停字第24號裁定亦謂：「甲○○事實上無法使用國華產險之公司章，然其既有代表國華產險提起本件訴訟之權限，亦確實為該公司提起本件訴訟，則聲請狀上雖未蓋有國華產險之公司章，並不影響聲請人甲○○代表聲請人國華產險提出本件聲請之事實」等語，故原告代表人無須補蓋公司章，訴願決定機關要求原告補正資料，顯於法無據。訴願決定認甲○○以國華產物保險股份有限公司代表人名義提起訴願，於法不合，不予受理，顯屬違法，應予撤銷。
⒉原告得由代表人甲○○提起本件訴訟：
⑴原告之代表人原為甲○○，經被告以原處分停止甲○○
之董事及董事長職權，改由財團法人保險事業發展中心代表行使原告地位。惟財團法人保險事業發展中心係被告指派並受其指揮監督，實兼具主管機關代表、被清理公司代表及清理人等三重身分，集監督者、被監督者及受命負責清理者於一身之三位一體「雙方球員兼裁判」之奇特現象，是其立場絕無可能以原告之地位，對被告提出相關訴訟救濟。基此，本件訴訟如需由財團法人保險事業發展中心代表才能提起，將使原告全無救濟途經，嚴重剝奪原告之憲法第16條訴訟權，並使原處分之合法性完全脫離司法審查與監督，明顯違反法治國家「有權利即有救濟」之基本原則，嚴重侵害人民權利。此見解業經鈞院另案95年度停字第24號裁定確認，該案亦由甲○○代表原告，於未蓋公司章之情形下提起，該裁定理由載明：「…依上開保險法第149 條之8 第2 項所準用之第149 條之1 第1 項之規定以觀，董事長所停止職權者，主要是保險公司之業務經營權及財產之管理處分權，至於對會連帶發生使董事長停止職權之行政處分不服之代表保險公司提起行政爭訟之訴訟上權限，並不在停止範圍。何況依保險法第149 條之8 第3 項規定，清理人僅執行了結現務及收取債權及清理債務時，有代表保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權，是其對於主管機關之勒令保險業停業派員清理處分，並無代表保險業為訴訟上行為之權。因而如聲請人國華公司之股東會、董事、監察人之職權停止，亦包括不能代表聲請人國華產險對勒令停業派員清理處分之原處分提起行政爭訟，則形同阻斷聲請人國華產險對原處分提起行政爭訟以為救濟，有違憲法第16條保障人民訴願及訴訟權之旨。…」等語，基此，原告得由原代表人甲○○提起本件訴訟。
⑵另案最高行政法院95年度裁字第2715號裁定（即原告不
服本院95年度停字第24號裁定所為抗告案件）雖駁回抗告人（即原告）之聲請，惟係以實體理由作成裁定，並未於程序上否定甲○○得合法代表原告提起行政救濟，是甲○○得代表原告提起本件訴訟。
⑶被告稱原告之股東可以利害關係第三人提起行政救濟云
云，顯將具獨立人格之原告與個別股東之個人權益，混為一談，殊屬無稽。退步言，倘認股東可以利害關係代表原告提起，則甲○○既為原告股東，自可提起本件訴訟。
⒊原告事實上無法使用公司章，並非漏蓋，殊不影響本件訴
訟。如前所述，原告係因遭被告清理人清理接管，原代表人甲○○已無從取得公司章，此為被告及鈞院所明知，是原告並非漏蓋公司章，而係有事實上困難致無法蓋用公司章。況因原處分尚屬有效，則倘甲○○蓋用公司章，恐生偽造文書之罪嫌。鈞院上開95年度停字第24號裁定亦認原告無須蓋用公司章，若就本件訴訟要求原告蓋用公司章，不僅有事實上之困難，且有法律上之困難，自不因而影響本件訴訟之提起。
⒋行政機關作成處分時，如有多種手段可達成同一目的時，
應選擇對人民侵害最小之手段，且所採取之方法造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，始符「比例原則」之規定。司法院釋字488 號亦明示，行政機關逕行指派機關（機構）或人員為監管人或接管人，並使接管人取得經營權及財產管理處分權，復由接管人及主管機關決定概括讓與全部或部分業務及資產負債，或與他金融機構合併，無須斟酌受接管之金融機構股東或社員大會決議之可行性，亦不考慮該金融機構能否適時提供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法，皆與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符。本件原告縱或有業務或財務狀況顯著惡化之虞，惟依保險法第149 條第3 項之規定，被告尚可以「派員監管」、「派員接管」等兩種侵害原告程度較輕微之處分手段，達成監督原告營運、健全原告財政之目的，被告捨此不為，且未說明其何以選擇採取較上開兩手段嚴重之原處分，更完全排除原告董事、監察人、股東或其他利害關係人參與處分作成（如進行股東會決議），殊有可議。被告遽作成原處分，將使原告於清理完結後遭主管機關撤銷保險業許可，公司員工求助無門，是被告未選擇對原告侵害最小之「派員監管」，竟率爾祭出後果最嚴重、牽連最廣之原處分，殊已違反行政程序法第7 條規定之比例原則。
㈡被告主張：
⒈原告所提訴願尚未逾訴願法規定之訴願決定作成期限，原告起訴顯不合法：
⑴原告所提訴願，因訴願書不合法定程式，已由行政院依
訴願法第62條規定命原告補正，而依訴願法第85條第2項：「前項期間，…；其依第62條規定通知補正者，自補正之次日起算；未為補正者，自補正期間屆滿之次日起算。」之規定，應作成訴願決定之3 個月期限，應自原告補正後之次日起算或補正期間屆滿之次日起算，故原告所提之訴願，尚未逾訴願法所定訴願決定作成之期限，原告提起訴訟，顯不合行政訴訟法第4 條第1 項規定之程序法定要件。
⑵本件已經行政院依法作成訴願決定，並無原告所指稱逾法定期間尚未作成訴願決定之情事。
⒉原告未經合法之代表人提起本件訴訟，顯未符合法定要件，倘其未於一定期間內補正，鈞院應逕以裁定駁回：
⑴按「法人、中央及地方機關、非法人之團體，應由其代
表人或管理人為訴訟行為。」行政訴訟法第27條第2 項定有明文，而依同法第28條準用民事訴訟法第47條規定：「關於訴訟之法定代理及為訴訟所必要之允許，依民法及其他法令之規定。」公司法第208 條第3 項規定：
「董事長對內為股東會、董事會及常務董事會主席，對外代表公司。董事長請假或因故不能行使職權時，由副董事長代理之；無副董事長或副董事長亦請假或因故不能行使職權時，由董事長指定常務董事1 人代理之；其未設常務董事者，指定董事1 人代理之；董事長未指定代理人者，由常務董事或董事互推1 人代理之。」準此，股份有限公司對外代表公司之人為董事長，原告依上開規定，應由其董事長為代表人代表為訴訟行為。
⑵原告業經被告勒令停業並派員清理，原告之股東會、董
事及監察人業經被告為停權處分，原告目前於經濟部所登記之代表人為財團法人保險事業發展中心，故原告應由其現在之董事長即財團法人保險事業發展中心為代表人起訴，始為適法；甲○○非原告起訴時之代表人，無權代表原告起訴，故本件原告起訴，未經其代表人財團法人保險事業發展中心為之，於法不符。依行政訴訟法第107條第l項第4款規定，鈞院應命原告之代表人財團法人保險事業發展中心於一定期間內補正本件訴訟要件，如逾期未予補正，鈞院應以裁定駁回原告之訴。
⑶原告業經被告勒令停業並派員清理，依保險法第149 條
之8第1項準用第149條之1規定，原告應將其業務之經營及財產之管理處分權移交於清理人，原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止，故原告之董事依法所得行使之職權全部停止，並非僅限於業務經營權及財產之管理處分權，鈞院另案95年度停字第24號裁定謂：「董事長所停止職權者，主要是保險公司之業務經營權及財產之管理處分權，至於對會連帶發生使董事長停止職權之行政處分不服之代表保險公司提起行政爭訟之訴訟上權限，並不在停止範圍。」等語，難謂有理；且該案所據以裁定之事實既與本案不同，對本案並無拘束力；另案最高行政法院95年度裁字第2715號裁定亦有誤認。
⑷按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或
不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1 項及行政訴訟法第4 條第3 項分別定有明文。原告係由股東所組成之股份有限公司，為一營利目的之社團法人，即由股東負出資義務後，股東即享有公司盈餘分派、剩餘財產分派、股份收買請求權、參與股東會行使表決權、請求召集股東會、自行召集股東會等權限，而股東會為公司最高意思機關，決定公司經營方向之權限。次按「保險業之清理，主管機關應指定清理人為之，並得派員監督清理之進行。清理人執行職務，準用第
149 條之1 規定。」「（第1 項）保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人。原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止。（第2 項）保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」保險法第149 條之8 第1 項及第149 條之l 分別定有明文。準此，被告對原告為勒令停業派員清理之處分，依上開保險法規定，原告之股東會權限即行停止，原處分即直接影響原告之股東權益，依上開訴願法及行政訴訟法規定，原告之股東有權對原處分提起訴願及行政訴訟。鈞院另案95年度停字第24號裁定未審酌公司之組成本質及前開訴願法及行政訴訟法規定，而認如不准予甲○○代理，則原告將無從提起任何行政救濟，而有違憲法保障人民訴訟權之情事乙節，顯有違誤。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為龔照勝，嗣於訴訟中變更，現為胡勝正，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按保險法第149 條第3 項規定：「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：一、派員監管。二、派員接管。三、勒令停業派員清理。四、命令解散。」第149 條之1 規定：「（第1 項）保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人。原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止。（第2 項）保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」第149 條之8 規定：「（第1 項）保險業之清理，主管機關應指定清理人為之，並得派員監督清理之進行。清理人執行職務，準用第149 條之1 規定。（第2 項）清理人之職務如下︰一、了結現務。二、收取債權，清償債務。（第3 項）清理人執行前項職務，有代表保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權。但將保險業營業、資產或負債轉讓於其他保險業，或與其他保險業合併時，應報經主管機關核准。
…」
三、經核原處分之內容，其主旨記載：「貴公司因業務、財務狀況顯著惡化，流動性已無法履行契約責任，有不能支付債務而損及被保險人權益之虞，依保險法第149 條第3 項規定予以勒令停業派員清理之處分，本會並委託財團法人保險事業發展中心為清理人，組成清理小組，自94年11月18日上午8時30分起貴公司之清理事宜，請查照。」說明為：「一、依據保險法第149 條、第149 條之8 規定辦理。二、依保險法第149 條之8 第2 項準用第149 條之1 規定，貴公司股東會、董事、監察人之職權即行停止，貴公司應將業務之經營及財產之管理處分權移交於清理人，並應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與清理人。三、…」可知原處分係依保險法第149 第3 項對原告為勒令停業派員清理，並依保險法第149 條之8 第1 項準用同法第149 條之1 之規定，原告之股東會、董事、監察人之職權即行停止，其公司之業務經營權及財產之管理處分權即移交於清理人。因原告為原處分相對人，其自得對原處分不服，循序提起訴願、行政訴訟。而依上開保險法第149 條之8 第1 項所準用之第14
9 條之1 第1 項之規定以觀，董事長所停止職權者，主要是保險公司之業務經營權及財產之管理處分權，至於對附隨發生使董事長停止職權之行政處分不服之代表原告提起行政爭訟之訴訟上權限，並不在停止範圍。何況依保險法第149 條之8 第3 項規定，清理人僅執行了結現務及收取債權及清理債務時，有代表保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權，是其對於主管機關之勒令保險業停業派員清理處分，並無代表保險業為訴訟上行為之權。因而如原告之股東會、董事、監察人之職權停止，亦包括不能代表原告對勒令停業派員清理處分之原處分提起行政爭訟，則形同阻斷原告對原處分提起行政爭訟以為救濟，有違憲法第16條保障人民訴願及訴訟權之旨。是原告之董事長甲○○有代表原告提出本件訴訟之權限，被告主張其代表原告起訴之權限有欠缺云云，並不足採。又原告遭清理接管，公司章留在公司，甲○○無從取得該公司章，此為被告所不爭執，是甲○○事實上無法使用原告之公司章，然其既有代表原告提起本件訴訟之權限，亦確實為該公司提起本件訴訟，則起訴狀上雖未蓋有原告之公司章，無礙甲○○代表原告提出本件訴訟之事實（本院95年4 月18日95年度停字第24號裁定、最高行政法院95年11月30日95年度裁字第2715號裁定參照）。
四、按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」查原告於94年12月15日提起訴願，有被告加蓋於訴願書上之總收文日期附於訴願卷可稽。受理訴願機關行政院依訴願法第85條第1 項規定，自收受訴願書之次日即94年12月16日起，應於3 個月內即至遲於95年3 月15日作成訴願決定；行政院逾上開3 個月期間，未作成訴願決定，原告依行政訴訟法第4 條第1 項後段規定，於95年3 月23日提起本件行政訴訟，有本院收文戳記蓋於起訴狀可稽。
原告起訴時，自已合於起訴要件。
五、嗣受理訴願機關行政院於95年7 月12日作成訴願決定不受理，認甲○○以國華產物保險股份有限公司代表人名義提起訴願，於法不合。原告亦對該逾期作成之訴願決定表示不服，請求本院就訴願決定及原處分一併撤銷之（參見原告95年11月15日行政訴訟補充理由㈢狀、95年11月15日準備程序筆錄、96年2 月1 日言詞辯論筆錄）。理由略以：訴願決定認甲○○以國華產物保險股份有限公司代表人名義提起訴願，於法不合，不予受理，顯屬違法，應予撤銷；保險事務之主管機關為財政部，被告無權為原處分，而原處分作成前未予經營者、股東陳述意見之機會，違反行政程序法第102 條規定，其縱有業務或財務狀況顯著惡化之虞，惟依保險法第149條第3 項之規定，被告尚可以「派員監管」、「派員接管」等兩種侵害原告程度較輕微之處分手段，達成監督原告營運、健全原告財政之目的，被告捨此不為，竟率爾祭出後果最嚴重、牽連最廣之原處分，違反比例原則，且未說明其何以選擇採取較上開兩手段嚴重之原處分，更完全排除原告董事、監察人、股東或其他利害關係人參與原處分作成（如進行股東會決議），殊有可議等語。
六、經查：㈠如理由三所述，原告之董事長甲○○有代表原告對勒令停業
派員清理處分之原處分提起行政爭訟之權限，即包括提起訴願、行政訴訟。是訴願決定認甲○○以國華產物保險股份有限公司代表人名義提起訴願，於法不合，而為訴願不受理之決定，即有違誤，且屬訴願決定之固有瑕疵。
㈡依保險法第149 條第3 項規定，在「保險業因業務或財務狀
況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時」之構成要件確定存在下，行政機關有權選擇作成不同法律效果之行政處分。本件姑不論原告就是否符合「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時」之構成要件尚有爭執，被告依保險法第149 條第3 項規定選擇「勒令停業派員清理」之法律效果，作成原處分，原處分之性質為裁量處分。則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，本件原告明白表示就法律效果裁量之適當與否亦為爭訟範圍，惟訴願決定應受理而不受理，於法有違，已如前述，且涉及原告之訴願利益，茲據原告訴請撤銷訴願決定即無不合，應予准許。至於原告訴請撤銷原處分，是否有理由，尚待訴願機關先行審議，作成適法訴願決定，本院始能加以審究，併此敘明。
七、綜上所述，訴願決定為訴願不受理之決定，尚有未合，應由本院將訴願決定撤銷，由訴願決定機關就實體上另為決定，以資適法。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 15 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 15 日
書記官 陳幸潔