臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01155、原 告 甲○○訴訟代理人 羅名威律師
洪淳琦律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 施俊吉（主任委員）訴訟代理人 黃蓮瑛律師
吳姝叡律師楊智全律師被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因限制出境事件，原告不服行政院中華民國95年6月23日院臺訴字第0950087719號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為國華產物保險股份有限公司（下稱國華產險公司）之董事，被告行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）以國華產險公司因違反保險法令經營業務，致資產不足清償債務情事，依保險法第153 條第2 項規定，以民國（下同）94年11月17日金管保一字第09402504011 號函請被告內政部限制國華產險公司之董事（含原告）及監察人等11人出境，被告內政部據以94年11月21日台內警境愛岑字第0940145094號函禁止原告出國。原告不服，以有關保險事項之主管機關為財政部，被告金管會無權通知被告內政部為限制出境處分，且被告金管會通知函亦未送達原告，況限制出境未載明理由，未考量原告個別狀況，且已通知相關機關，禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，再為限制出境處分，有違比例原則云云，提起訴願，經行政院95年6 月23日院臺訴字第0950087719號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈系爭行政處分違反行政程序法第110條第1項規定：
⑴按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人
起，…對其發生效力」，為行政程序法第110 條第1 項所明定。另行政機關作成之行政處分須其他機關參與並提供協力者，屬「多階段行政處分」。針對「多階段行政處分」，在行政訴訟中行政法院應審查各個階段行為之合法性。
⑵查系爭行政處分雖係內政部作成，惟該處分之「說明欄
」係以「金管會」通知函為據，且該函主旨僅空泛記載「國華產險公司有違反保險法令之情事」，可見，內政部之行政處分並非親自審核是否符合保險法所定限制出境之要件，其係依金管會之「函文」，作為其處分之依據，則該金管會函乃為系爭行政處分之一部分。
⑶惟查，本件金管會之上開函文副本並未送達予原告: 則
依上開行政程序法第110 條第1 項之規定，應認系爭行政處分尚未完成送達，而對原告不生效力，是系爭行政處分顯有違法之處。
⒉金管會無權通知內政部為系爭行政處分：
⑴查保險法第149 條之6 條固規定：「保險業經主管機關
依第149 條第3 項勒令停業派員清理時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得函請入出境許可之機關限制其出境」; 又同法第153 條亦規定：「主管機關對前項應負連帶無限清償責任之負賣人，得函請入出境許可之機關限制其出境」。惟依同法第12條之規定，保險法所稱之主管機關為財政部非金管會，則金管會通知內政部為系爭行政處分，顯屬無據。
⑵次查，有關金管會之組織及權限，行政院金融監督管理
委員會組織法（下稱金管會組織法）第2 條第1 項規定：「本會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務」；又金管會保險局暫行組織規程第2 條規定：「金管會保險局掌理下列事項：一、保險業之監督及管理」。惟上開規定僅為組織法規，並無法提供金管會處理所有保險監督管理行為之法源基礎，在保險法未修正前，有關保險事項之主管機關應屬財政部，是金管會無權通知內政部作成系爭行政處分。
⑶次查，保險法係於92年7 月23日金管會組織法公布後，
歷經93年2 月4 日及94年5 月18日2 次修正，均未將主管機關變更為被告機關，同時期通過之強制汽車責任保險法（94年2 月5 日修正）第3 條明定：「本法之主管機關為金管會」，可知立法者有意保留財政部為保險法之主管機關，而系爭行政處分之作成主管機關仍應為財政部，是被告機關顯無權作成系爭處分。
⑷再者，財政部與金管會分別為行政院轄下之行政機關，
彼此不相隸屬，倘其有行政程序法第15條新定之職務委託之情事時，自應以法規明定為據，且將該委託事項刊載於政府公報，以待「依法行政」及公平、公開原則。
是系爭行政處分顯非適法。
⑸再者，被告金管會主張：「為免修改相關法律及法規命
令之煩…」，顯見，其亦自承其無法律依據，僅憑行政院一只「公告」，即強謂其有權作成系爭行政處分，惟該公告顯然違反保險法第12條之規定，應屬無效。
⒊系爭行政虛分違反比例原則：
⑴按行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有
助於目的之達成；二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，為行政程序法第7 條所明定，是行政機關作成行政處分時，亦應符合比例原則。從而，行政機關作成處分時，如有多種手段可達成同一目的時，應選擇對人民侵害最小之手段，且所採取之方法造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，始符「比例原則」之規定。
⑵次按行政機關如就受處分人相當於應繳金額之財產，通
知有關機關不得為移轉或設定他項權利者，自不宜再為限制受處分人出境之處分，才符比例原則，最高行政法院92年判字467 號亦明揭斯旨。本件金管會通知內政部為系爭行政處分之目的，無非為確保原告之資產，防止原告脫產或逃避清償責任。事實上，金管會已依保險法相關規定，通知相關機關，禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權利，雖上開財產保全之處分亦屬違法，惟原告之財產既因此遭凍結，則金管會所欲達之目的已達成，其再通知內政部做出系爭限制出境處分，依上開最高行政法院判決要旨已違反比例原則。
⒋系爭行政處分未載明理由：
⑴按行政處分以書面為之者，應記載下列事項：「…二、
主旨事實，理由及其法令依據…」，行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。
⑵本件原告未接獲金管會通知函，已如前述，而內政部所
為限制出境之行政處分，僅泛稱「國華產險公司有違反保險法令之情事」，惟其係依據何事實，認定國華產險公司有違反法令之情事？又其究係認原告違反保險法令之何規定，均未在上開函文中敘明，殊有違行政程序法第96條之規定，而為違法之行政處分，應予撤銷。
⒌系爭行政虛分之作成，不符保險法第153 條規定：
⑴按「保險公司違反保險法令經營業務，致資產不足清償
債務時…主管機關…得函請出入境許可之機關限制其出境」，保險法第153 條明定，故主管機關通知限制原告出境，應以國華產險公司違反法令經營業務，並致資產不足清償債務為前提。
⑵查被告雖表示國華產險公司有違法經營業務致資產不足
清償債務云云，惟原告未能閱覽上開文件，實無法表示意見。退一步言，以國華產險公司所受罰鍰處分，或其受罰之違章行為，是否足致國華產險公司資產不足，被告機關並未說明其因果關係，且以被告所列行政罰鍰處分金額，僅數十萬元以觀，顯見國華產險公司之行政違章行為尚屬處以罰鍰即可矯正之輕微行為，被告僅以該等違章罰鍰，而依保險法第153 條作成系爭處分，確有違法不當。
⑶再查，國華產險公司亦無「資產不足清償債務」之情事
，被告以國華產險公司94年第3 季財務報告之資產負債表，認國華產險之淨值為負851,309,000 元云云，惟被告顯然曲解國華產險公司之財務報表，並致錯誤適用法律。按保險公司帳上所提列各種準備金並非實際發生之「債務」，其係可於次年度決算時可收回之準備金提列。依保險業之行業特性，其保險責任繫於不確定事故之發生，該給付義務實為不確定; 為確保事故發生時保險公司之償付能力，保險法145 條規定，保險業每一營業年度屆滿時，應計算須提存之責任準備金數額並記載於帳簿。因此，責任準備金本質上並非債務，實具有預備性質，僅係將資產預先提存，並為使保險業者明瞭其可能須負擔之債務，將責任準備金數額記載於負債項下，此點從其貸記之會計科目為「營業及負債準備」不同於其他「流動自債」「長期負債」等名稱甚明。
⑷依據保險會計之學術專論亦指明：「本項準備金即在年
年提存與收回，週而復始的累積形成『不可動用』資金『資產』，相對的影響可動用資金資產之形成」，而如未滿期保險費收入之所以計入「負債」項，是為了「與資產負債表中之資產相對應，即在凍結其資產不可動用於支應保險服務成本」。且在原提存中累積中收回，就是用為「解除原被凍結為不可動用資金變為可動用」。由此可知，保險業財務報表上「各種準備金」之所以列於負債項，是為了對應於「可動用」的資產，而為在當期「不可動用」之資產，故性質自為資產而非負債。
⑸依國華產險公司92年及93年之損益表可知，國華產險公
司未滿期保費準備金、賠款準備金及特別準備金確實均完全收回或多數收回，顯見被告確實曲解國華產險財務報表低估國華產險之實際價值。故國華產險94年第3 季資產負債表，扣除帳上提列之17億餘元為「營業與負債準備」之不可動用資產之提列，國華產險淨值實尚有9億餘元，並無資產不足清償之情形，顯不符合保險法第
153 條之要件。㈡被告主張：
⒈被告內政部主張：
⑴依「入出國及移民法」第6 條規定：「國民有下列情形
之一者，應不予許可或禁止其出國：…九、依其他法律限制或禁止出國者。」；禁止國民入出國為被告內政部職權。被告內政部於接獲被告金管會94年11月17日金管保一字第09402504011 號函後，即依職權，依據前述規定，禁止原告出國，並於同年11月21日以台內警境愛岑字第09401450 94 號函，通知原告。原告主張被告內政部之行政處分未載明理由云云，惟查被告內政部依入出國及移民法相關規定，將原告予以限制出國，被告內政部無從審查權責機關金管會決定之當否，亦無從得知原告係因何事實有違反保險法令之情事，被告內政部依行政程序法有關行政處分之作成、送達等相關規定，相關處分於法並無不合之處，原告之主張不足為採。
⑵被告現已解除原告之限制出境，本件已無訴訟保護必要。
⒉被告行政院金融監督管理局主張：
⑴被告金管保一字第09402504011 號函之對象為內政部，
其非屬對原告之行政處分，無行政程序法第110 條第1項之適用：
①查被告金管保一字第09402504011 號函之受文者係內
政部而非原告，且該函係行政機關之內部通知，性質相當於觀念通知，而非一般行政處分，是無行政程序法第110 條第1 項規定之適用，而該函已送達內政部，已合法生效，故無原告主張有違反行政程序法第11
0 條第1 項規定之情事，足堪認定。②按83年3 月16日行政法院庭長、評事聯席會議決議：
「營利事業欠稅其負責人（原告）是否有限制出境之必要，係由財政部決定，內政部入出境管理局無從審查財稅機關決定之當否，是於財政部函請該局限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上之效果，即為行政處分，得對之請求行政救濟。」。由上開決議意旨，係以行政機關函請內政部入出境管理局（下稱境管局）限制受處分人出境之同時，將函文副本送達受處分人時，該函請限制出境之函文始視為行政處分，是依反面解釋，若未將副本送達受處分人者，則該函文並不視為行政處分，即如前開所述，該函文僅為機關內部之通知，即無需適用行政程序法第11
0 條第1 項規定。③再者，被告於訴願程序，已於訴願答辯書將金管保一
字第09402504011 號函列為附件而送交原告，且於訴願審理過程中，被告另以95年4 月11日第0000000000
0 號函，檢附前開通知內政部之函文送達原告，則上開函文之行政程序即告補正無瑕疵，當無違反行政程序法第110 條第1 項規定。
⑵被告依行政院金融監督管理委員會組織法為保險業之主
管機關，自有權依保險法第153 條第2 項之規定，函請內政部限制原告出境：行政起訴狀事實及理由二中略謂：「保險法所稱之主管機關應為財政部而非金管會，則金管會通知內政部為系爭行政處分，顯屬無據」、「金管會組織法…僅為組織法規，並無法提供金管會處理所有保險監督管理行為之法源基礎」，及「…有關保險事項之主管機關應屬財政部，是金管會無權通知內政部作成系爭行政處分」云云，惟查：
①我國為落實金融監理一元化，業於92年7 月10日經立
法院臨時會三讀通過，同年7 月23日經總統公布「金管會組織法」，被告依金管會組織法於93年7 月1日成立。金管會組織法第2 條第1 項「被告主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務」、第2 項「前項所稱金融市場包括銀行市場、票券市場、證券市場、期貨及金融衍生商品市場、保險市場及其清算系統等；所稱金融服務業包括金融控股公司、金融重建基金、中央存款保險公司、銀行業、證券業、期貨業、保險業、電子金融交易業及其他金融服務業；但金融支付系統，由中央銀行主管。」及第3 項「前項所稱銀行業、證券業、期貨業及保險業範圍如下：…四保險業：指保險公司、保險合作社、保險代理人、保險經紀人、保險公證人、郵政機構之簡易人壽保險業務與其他保險服務業之業務及機構。」等，規定被告主管保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務。同法第4 條第3 款及第9 款更載明被告掌理之事項包括「金融機構之設立、撤銷、廢止、變更、合併、停業、解散、業務範圍核定等監督及管理」與「違反金融相關法令之取締、處分及處理」，準此，關於保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務係屬被告之管轄權限。
②為免修正相關法律及法規命令之煩，行政院業於93年
6 月24日以院臺財字第0930027180號公告「為配合金管會於93年7 月1 日成立，相關法律及法規命令條文涉及該會掌管事項，原管轄機關為財政部或財政部證券暨期貨管理委員會者，自93年7 月1 日起變更為金管會，特此公告。」，並於公告同時檢附「變更管轄機關為金管會之法律條文表」乙份，而於該條文表中壹「變更管轄機關之法律條文」序號49明載，保險法第12條及第175 條所規定之原管轄機關財政部於93年
7 月1 日變更為金管會。③綜上所述，被告係屬保險法第12條所稱之主管機關，
自有權依保險法第153 條第2 項之規定，函請內政部限制原告出境。
⑶被告為保險業之主管機關，有勒令原告停業及派員清理之權限：
原告主張金管會組織法為組織法，無法提供被告處理所有保險監督行為之法源基礎，且於金管會組織法公布後，保險法歷經2 次修改，均保留財政部為保險法之主管機關，且僅憑行政院院臺財字第0930027180號一紙公告，即主張被告有權作成系爭處分，該處分已違保險法第12條之規定，應屬無效云云。惟查：
①按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法
規定之。行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。行政機關經裁併者，前項公告得僅由組織法規變更後之管轄機關為之。前2 項公告事項，自公告之日起算至第3 日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定有生效日期者，依其規定。管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條定有明文。是依上開規定，行政機關之事務管轄權限，得依其組織法來定之，且於變更管轄權時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。
②查金管會組織法第2 條規定，業已將保險業之發展、
監督、管理及檢查業務劃歸被告機關管轄，業據被告於行政訴訟答辯狀第3 點敘明（行政訴訟答辯狀第2、3 頁），是依前開行政程序法第11條第1 項及金管會組織法第2 條之規定，被告確實為保險業之主管機關，故原告主張組織法不得作為被告事務權限的法源基礎，實屬無據。
③保險業之主管機關原係財政部，經變更為被告機關，
並經財政部與被告之共同上級機關行政院，以院臺財字第0930027180號函公告，並刊載於行政院公報第10卷25期22-588頁，該公告內容並同時載明係依據金管會組織法第2 條、第4 條及行政程序法第11條第2 項辦理，故行政院前開公告合乎行政程序法規定，並無原告主張有違背保險法令無效之情事，足堪認定。是以，依行政院公告，被告業已於93年7 月1 日為保險業之主管機關。
④被告於原處分決定前，已多次以保險業主管機關名義
行文國華產險公司，並曾以國華產險公司違反保險法規定，經被告裁罰新臺幣（下同）90萬元在案，違反強制汽車責任保險法及強制汽車責任保險法施行細則規定，經被告裁罰20萬元在案，均未見國華產險公司異議被告非保險業之主管機關，而原告於當時係擔任國華產險公司之董事職務，足認原告主張被告非保險業主管機關，而無為原處分決定權限之主張，實屬臨訟詭辯之詞，核屬無據。
⑷被告係因國華產險具有多件違反保險法令經營業務情事
，並因國華產險業務、財務狀況顯著惡化，流動性已無法履行契約責任，有不能支付債務而損及被保險人權益之虞等情事，故被告依裁量權限，依保險法第153 條第
2 項規定，函請入出境許可之機關限制原告等出境，實屬適當合法：
①國華產險公司有違反保險法第143 條之4 規定經營業
務。按保險法第143 條之4 第1 項規定：「保險業自有資本與風險資本之比率（按即資本適足率《RBC 比率》），不得低於百分之二百；必要時，主管機關得參照國際標準調整比率。」惟查，據國華產險公司93年度報表所附之資本適足比率分析表所列之結果分析，其資本適足率（RBC 比率）為負254%，明顯違反前開保險法143 條之4 規定之規定。
②國華產險公司有違反保險法第144 條規定經營業務：
按「保險業之各種保險單條款、保險費及其他相關資料，由主管機關視各種保險之發展狀況，分別規定其銷售前應採行之程序。」保險法第144 條第1 項定有明文，經查，因國華產險公司多次在未經主管機關核准或未依相關程序辦理情形下，擅自銷售保單，相關事證如下：
國華產險公司承作之個人小額信用放款信用保險，
於91年12月30日販售未經主管機關核准之保單，違反保險法第144 條規定，經處罰鍰60萬元在案。
國華產險公司承保協輝企業社產品責任保險，未依
「保險商品銷售前程序作業準則」完成保險商品審查程序，並自行加附批單，違反保險法第144 條規定，經處罰鍰60萬元在案。
國華產險公司於94年3 月10日承保國防部軍備局工
程營產中心履約保證金連帶保證保險，未依「保險商品銷售前程序作業準則」完成保險商品審查程序逕自出單，違反保險法第144 條規定，經被告處分在案。
③國華產險公司有違反保險法第146 條之2 及第146 條之7 規定經營業務：
按「保險業對不動產之投資，以所投資不動產即時
利用並有收益者為限；其投資總額，除自用不動產外，不得超過其資金百分之三十。但購買自用不動產總額不得超過其業主權益之總額。」保險法第14
6 條之2 第1 項定有明文。經查，國華產險公司92年9 月5 日購入桃園縣中壢市○○路○ 段○○○ 號4樓之1 為通訊處，自用不動產總額達474,624,000元，超過其92年6 月底經會計師簽證之業主權益總額412,442,000 元，違反保險法第146 條之2 規定，經處罰鍰90萬元在案。
按「主管機關對於保險業就同一人、同一關係人或
同一關係企業之放款或其他交易得予限制；其限額，由主管機關定之。前項所稱同一人，指同一自然人或同一法人；同一關係人之範圍，包含本人、配偶、二親等以內之血親，及以本人或配偶為負責人之事業；同一關係企業之範圍，適用公司法第369條之1 至第369 條之3 、第369 條之9 及第369 條之11規定。」保險法第146 條之7 定有明文。而財政部於90年12月26日依前開法條規定授權，訂定台財保字第0900751451號函「保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易限額規定」，而依該限額規定第2 項第3 點「保險業對同一人、同一關係人或同一關係企業為放款以外之其他交易時，其單一交易金額不得超過保險業業主權益之百分之三十；交易總額不得超過保險業業主權益之百分之六十，其中利害關係人交易總額不得超過保險業業主權益之百分之四十。」。經查，國華產險公司於93年4 月14日及93年4 月17日出售台北市○○○路○ 段○○○ 號不動產予宏泰人壽保險（股）公司，交易總額320,000,000 元，占國華產險92年度決算之業主權益餘額409,706,000 元之78.1% ，違反保險法第146 條之7 規定，經被告裁罰90萬元在案。
④國華產險公司有違反保險法第148 條之2 規定經營業
務：按「保險業應依規定據實編製記載有財務及業務事項之說明文件提供公開查閱。」保險法第148 條之
2 第1 項定有明文。惟據瑞士再保公司與國華產險公司再保往來之對帳回函，被告發現國華產險公司有虛列債權之情事，該等虛列債權之行為，已影響國華產險公司財務報告之正確性，並違反保險法第148 條之
2 之據實編制財務及業務事項說明文件之責任，被告業於94年9 月5 日將國華產險公司之負責人移送法務部調查局偵辦中。
⑤國華產險公司有違反強制汽車責任保險法第42條及強
制汽車責任保險法施行細則第15條規定經營業務：國華產險公司於93年8 、9 月違法動用強制汽車責任保險特別準備金，已違反強制汽車責任保險法第42條及強制汽車責任保險法施行細則第15條規定，經被告裁罰20萬元在案。
⑥原告主張國華產險公司之違法行為所受之行政罰鍰僅
數十萬元，是否足致國華產險資產不足，被告並未說明其因果關係云云，惟查：
被告業於行政訴訟答辯狀第4 段敘明國華產險違反
保險法令經營業務之事證，由該等事證可證明國華產險公司雖經財政部及被告裁罰，惟仍拒絕改善，屢屢違反保險法令經營業務，直至94年9 月30日止，國華產險公司之公司淨值為負851,309,000 元，於被告為原處分時，國華產險公司之負債總額高達3,791,530,208 元，（嗣經清理人進行清理時，委託會計師查核，並於95年3 月20日公告截至94年11月18日（勒令停業清理日）之資產負債表，國華產險公司之負債總額高達3,791,530,208 元，經扣除國華產險公司之資產，國華產險公司之淨值仍高達負2,947,201,197 元（按資產總額為844,329,011元，負債總額為3,791,530,208 元，【844,329,01
1 －3,791,530,208 ＝－2,947,201,197 】）、資本適足率（RBC 比率）為負254%，由此足以證明國華產險經年違反保險法令經營業務，以使其資產無法清償負債，故被告實已證明國華產險公司有保險法第153 條第1 項之違反保險法令經營業務，致其資產無法清償債務之情事。
被告所列國華產險公司違反保險法令經營業務之情
事，雖係自91年起至94年為止，但因財政部及被告為裁處罰鍰時，國華產險公司並未達「資產不足清償債務」之程度，是財政部及被告自不得依保險法第153 條第2 項規定為處分，但當國華產險公司多件違反保險法令經營業務之情事逐漸累積下來，致國華產險公司達到「資產不足清償債務」之程度時，被告自得依保險法第153 條第2 項為處分。被告並非因個別之違章罰鍰行為，而依保險法第153 條第2 項為系爭處分。
被告於94年11月18日對國華產險公司為勒令停業派
員清理處分時，國華產險公司之負債總額高達3,791,530,208 元、資本適足率（RBC 比率）為負254%，遠低於保險法第143 條之4 規定之200%外，尚具有多項違反法令經營業務之行為，致國華產險公司財務持續惡化，資金調度出現問題等情事，國華產險公司已達不能清償債務、無法履行契約責任，及有損及被保險人權益之虞，基於保障國華產險公司債權人及被保險人將來求償權利，被告對應負連帶無限清償責任之原告，依保險法153 條第2 項規定，函請入出境許可之機關限制其出境，以免原告藉機潛逃出境，被告所為之處分實屬適法。
按行政訴訟法第201 條規定「行政機關係裁量權所
為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」，今被告已提出多項證明「國華產險公司確有違反保險法令經營業務，致其資產無法清償負債」之情事，依舉證責任分配法則，原告實應對被告有逾越權限或濫用權力之情事，負舉證責任。
⑦原告辯稱「保險公司所提列之各種準備金，並非實際
發生之『債務』，其係可於次年度決算時可收回之準備金提列。…因此，責任準備金本質上並非債務，實具有預備之性質，僅係將資產預先提存，…」、「保險業財務報表上『各種準備金』之所以列於負債項，是為了對應於『可動用』的資產，而為在當期『不可動用』之資產，故性質自為資產而非負債。」及「依國華產險92年及93年之損益表可知，國華產險公司未滿期保費準備金、賠款準備金及特別準備金確實均完全收回或多數收回，顯見被告確實曲解國華產險公司財務報表低估國華產險之實際價值。故…國華產險公司淨值實尚有9 億餘元，…」云云。惟查：
查保險業之「各種準備金」，係指保險業按其各種
保險，從保險費中提列，以備作為將來保險金支付或契約解除之解約退還金之用途，以因應其對被保險人未到期保險單或應負之賠償責任所提存。其提列目的，無非係保障未滿期之被保險人將來之保險金或解約金能獲給付。因此「準備金」之性質，乃係因應保險人承受被保險人轉嫁之風險所提存者，準備金應屬投保大眾之權益，非屬股東之權益，故其屬保險業之負債，而非原告主張之資產（股東權益＝資產－負債），此由資產負債表將其列入「負債」可證，原告逕將屬負債性質之準備金，列入資產，進而主張原告淨值應將近9 億元云云，顯不可採。
另由原告所述「可動用資金『資產』即應歸屬『業
主』所擁有。」及「『各種責任準備金』在『資金』流量之領域，負有規劃資金分配流出時程之功能，同時亦可顯示對『保單持有人權益』『負債』清償期限急緩之所有。」可知，可動用資金始應歸屬業主所有，而不可動用之各種責任準備金係屬投保大眾之權益，非屬股東之權益。倘如原告所述各種責任準備金係屬資產，豈不意謂該責任準備金屬股東權益（股東權益＝資產－負債），而與責任準備金之性質，乃係因應保險人承受被保險人轉嫁之風險所提存者，準備金應屬投保大眾之權益相悖。是以，各種責任準備金係屬保險業之負債，而非原告主張之資產。原告實係故意曲解責任準備金之性質及權益歸屬。
另原告雖提出92年、93年之損益表，主張「國華產
險公司未滿期保費準備金、賠款準備金及特別準備金確實均完全收回或多數收回，顯見被告確實低估國華產之實際價值」云云，惟依原告所提出之資料，有關特別準備金部分，92年度所提存之特別準備金於93年決算收回比例，僅有22.4% （32,459,000/144,828,000=0.2241 ），是以，原告所提列之準備金並非必定可於次年度全部或以極高比例回收。
被告為原處分決定時，係以作成處分當時，審核原
告之資產負債情況，於處分當時，原告所承保之保單，多數保單均未屆期，則所提列之責任準備金自不得收回。依據國華產險公司94年9 月30日之資產負債表，國華產險公司之淨值為負851,309,000 元（按原告之公司資產總額為1,723,815,000 元，負債總額為2,575,124,000 元，【1,723,815,000 －2,575,124,000 ＝－851,309,000 】）。而經會計師查核，並於95年3 月20日公告截至94年11月18日（勒令停業清理日）之資產負債表，國華產險公司之淨值更高達負2,947,201,197 元（按資產總額為844,329,011 元，負債總額為3,791,530,208 元，【844,329,011 －3,791,530,208 ＝－2,947,201,
197 】），故被告為原處分之當時，國華產險之公司淨值確實為負數，而非原告所主張淨值尚有9 億餘元。
⑧原告乃國華產險之董事，實際參與國華產險業務經營
，為保險法第153 條第2 項負連帶無限清償責任之負責人，故被告自得依上開規定，通知有關機關或機構限制原告出境。
⑸原告主張被告提出之國華產險公司94年11月18日之資產
負債表，無查核會計師之簽章，而否認其真正云云。經查，國華產險公司94年11月18日之資產負債表係由清理人財團法人保險事業發展中心所製作，並經致遠會計師事務所鄭純農會計師查核，且出具無意見之查核報告可稽，故原告主張國華產險公司94年11月18日之資產負債表未經會計師查核簽章，實屬無據。另原告為原處分之當時，並非依據國華產險公司94年11月18日之資產負債表，而係依據國華產險公司所自行製作及提出予被告，屆至94年9 月30日止之資產負債表，依被告所自行提出之資產負債表觀之，國華產險公司即已呈現負債大於資產之情況，對照清理人進行清理工作後，實際查核國華產險公司之資產負債狀況，發現國華產險公司負債情況比被告機關所知悉嚴重，由清理人之資產負債表，益證被告為原處分時，國華產險公司確有負債大於資產之情形，原處分並無違法或不當之情事。
⑹被告現已解除原告之限制出境，本件已無訴訟保護必要。
理 由
一、本件起訴時被告行政院金融監督管理委員會之代表人原為龔照勝，嗣變更為施俊吉，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按人民以中央或地方官署之處分違法損害其權利為理由，依行政訴訟請求救濟者，須其處分之效果仍在繼續之中，若其效果已不存在，即不具備行政訴訟之要件，業經改制前行政法院著有二十三年度判字第五號、二十七年度判字第二十八號、三十年度判字第十六號判例及司法院釋字第二一三號解釋在案。又提起訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，原告之訴，依其所訴之事實，欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第一百零七條第三項亦定有明文。
三、本件原告為國華產險公司之董事，被告行政院金融監督管理委員會以國華產險公司因違反保險法令經營業務，致資產不足清償債務情事，依保險法第153 條第2 項規定，以民國（下同）94年11月17日金管保一字第09402504011 號函請被告內政部限制國華產險公司之董事（含原告）及監察人等11人出境，被告內政部據以94年11月21日台內警境愛岑字第0940145094號函禁止原告出國。原告不服，以有關保險事項之主管機關為財政部，被告金管會無權通知被告內政部為限制出境處分，且被告金管會通知函亦未送達原告，況限制出境未載明理由，未考量原告個別狀況，且已通知相關機關，禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，再為限制出境處分，有違比例原則云云，提起訴願，經行政院95年6 月23日院臺訴字第0950087719號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。於訴訟繫屬中，被告已經解除原告之限制出境，此有金管會95年12月4 日金管保一字第09502504085 號函及內政部95年12月8 日台內警境愛唐字第0950947681號函影本附卷可稽（本院卷第142 、144 頁），被告對於已經解除限制出境乙節亦無爭執（本院卷第134 頁），足見原處分之效果已不存在，本件已無訴訟保護必要，依前揭說明，原告之訴，欠缺訴訟利益，不具備行政訴訟之要件，其訴為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 24 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 畢乃俊法 官 陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 1 月 24 日
書記官 陳可欣