臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01161號原 告 三立電視股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國95年2 月6 日院臺訴字第0950081054號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：行政院新聞局（通訊傳播業務自95年2 月22日主管機關變更為國家通訊傳播委員會，下稱新聞局）以原告經營之「三立新聞台」頻道，於民國（下同）94年8 月21日10時播出之「1000整點新聞」節目，報導「中投公路凌晨槍響，兩男子斃命」新聞，內容播出男子疑遭殺手近距離開槍，腦漿迸裂死狀畫面，屍體未經處理亦未掩蓋白布。經94年9 月13日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認定已逾越「普遍級」規定，違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定。又原告前因相同違法情事，經新聞局核處有案，茲再違規，乃依同法第37條第1 項第1 款規定及行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第1 目規定，以94年10月19日新廣四字第0940625671號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並請立即改正，逾期不改正，得按次連續處罰。原告不服，以所製播系爭新聞報導，大部分畫面均為記者立於警戒線外輔以遠距遙攝事件現場之鏡頭，雖有出現短暫家屬撫屍哭泣鏡頭之部分畫面，然該畫面已模糊化處理，並無新聞局所述之恐怖血腥畫面，且該報導內容係為引起民眾關注，形成輿論，促使執政者正視社會治安惡化之嚴重性，以改善治安狀況，其報導內容確有新聞價值，並為憲法第11條言論自由保護之領域，又系爭新聞之內容是否違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定，須經專業判斷，新聞局僅憑廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑即為認定，實屬無據，另新聞局所訂電視節目分級處理辦法之認定標準皆屬高度不確定法律概念，原處分僅以系爭新聞畫面經廣播電視節目暨廣告諮詢會議討論，即認定逾越該辦法所訂普遍級之規定，難以瞭解新聞局及該會議之認定過程、有無相反意見及依據何事實判斷系爭新聞該當於電視節目分級處理辦法規定之構成要件，其作成限制人民權利之處分，逾越行政裁量云云，提起訴願，經行政院95年2 月6 日院臺訴字第0950081054號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將原告已繳納之罰鍰新臺幣20萬元整返還於原告。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：⑴系爭新聞畫面是否已模糊化處理，而無恐怖血腥畫面？⑵系爭新聞內容是否受憲法第11條言論自由之保障？⑶被告依「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之評鑑，認系爭新聞畫面已逾越「普遍級」規定，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈系爭新聞之內容及畫面，並無違反衛星廣播電視法規定：
⑴查，原告所製播之系爭新聞報導係當日之重大社會新聞
事件，事件發生現場並有檢警機關為適當之管制，被害人之屍體，亦已蓋上白布，原告並對部分之血腥畫面，予以模糊化或馬賽克處理，應不致造成閱聽大眾之驚恐。然縱如此，原告仍秉嚴謹慎重之態度，於系爭報導播出前，予以嚴格審視把關，凡涉暴力、血腥或其他有引起閱聽大眾驚恐之虞之畫面，均予以剪除、馬賽克或模糊化處理，並未完整呈現系爭新聞發生現場之所有畫面，是綜觀系爭報導，大部畫面均為記者立於警戒線外輔以遠距遙攝事件現場之鏡頭，輔以口白陳述現場狀況，與目擊者受訪描述發現屍體之經過情形，雖有出現短暫家屬撫屍哭泣之部分畫面，然該畫面亦予以模糊化處理，並無如被告機關來函所述之種種恐怖血腥之畫面。職是，系爭新聞報導並無任何足以引起閱聽大眾驚恐不安之畫面，誠與「普遍級」規定無違，自無違反衛星廣播電視法之規定。
⑵次查，社會上的犯罪事件，因係社會大眾注意的焦點，
故其本身即具有新聞價值的特殊性，因此任何形式的媒體都會予以報導，以滿足閱聽大眾的知的權利。而原告除係基於前述理由製播系爭新聞外，實亦本諸媒體監督之職責，藉由系爭新聞之報導，除單純傳達一社會事件發生之訊息外，更係對政府及社會大眾傳達公共治安惡化之警訊。圖藉由系爭新聞之報導，引起民眾之關注，進而形成輿論，促使執政者能正視社會治安惡化之嚴重性，從而戮力整頓，以改善治安狀況，使社會大眾能安居樂業。職是，系爭新聞報導確有其新聞價值，被告機關忽略系爭報導所蘊含之意義，僅單憑模糊不清之事件現場畫面，即逕予認定系爭新聞內容及畫面有違法情事，其用法、執法之態度及行為，不僅失之嚴苛，戕害人民之自由權利，且已違反民主法治國家之精神，較諸警察國家乃至專制國家實有過之而無不及。
⒉系爭新聞內容為新開自由之範疇，乃憲法第11條言論自由基本權之保護領域：
⑴憲法第11條規定：「人民有言論、著作、講學、出版之
自由。」次按大法官會議釋字第364 號解釋宣示「以廣播電視方式表達意見，屬於憲法第11條所保障言論自由之範圍。」復按大法官會議釋字第407 號解釋中，吳庚大法官所著之協同意見書亦謂：「…立法者及行政部門宜從根本上放棄『作之君』、『作之師』的心態，勿再扮演指導國民何者可閱覽，何者應拒讀之角色，須知民主政治之基石乃在於傳統自由主義之精神，而此種精神之前提為信賴人民有追求幸福之能力，而非仰仗官署之干預。」查，電視節目或新聞是否涉及靈異而令人驚恐，常隨社會、風俗變異及民眾智識、教育程度之發展而有所不同，此觀被告機關所頒「電視節目分級處理辦法」之分級規定中，每以不確定之主觀判斷作為分級之規範即明，被告機關身為廣播電視媒體主管機關當知之甚詳，故被告機關於社會觀念及新聞製作間所為之釋示及認定時，應基於尊重憲法及保障人民言論出版自由之本旨，而以更為寬廣之視野加以檢視，並隨時檢討改進，否則恐有害我國民主自由之發展，並有違憲法保障言論自由之原意。
⑵言論自由之價值在於其有助於健全民主政治程序之運作
，而保障言論自由可提供社會大眾依照民主程序參與政治決定時所需之資訊，進而促使民主政治之運作更加健全，如國家沒有言論自由，群眾不可能覺悟，也不可能知道一切、判斷一切，更不可能自覺地從事一切，更無法使國家社會真正進入民主之列，故限制言論自由之結果，將使社會呈現壟斷的「一言堂」，不僅有礙民主政治之運作，更將違反憲法保障言論自由之立法原意。
⒊退步言之，縱認系爭新聞之內容及畫面有違反衛星廣播電
視法第18條第1 項規定之情事，惟此須專業判斷，被告機關僅憑「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑即為認定，實屬無據：
⑴按行政法上如涉專門技術之領域，須經法律授權組織公
正客觀且成員為專業人士之專業委員會為判斷，其判斷自有受拘束之餘地，如我國之行政院公平交易委員會為一準司法機關即是。亦即此等專業委員會之組成必須建立於法律或授權命令之上，對於其組織之成員、職掌之事項、作成判斷之方法及效力，均予明定，其之判斷始有此等效力可言。否則極有可能淪於行政機關個人主觀價值之判斷，箝制憲法所保障之思想言論自由。而被告機關認定系爭新聞內容有逾越「普」級規定之情形，係依所謂「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論。惟經原告遍查相關之法律及授權命令，並未發現衛星廣播電視法第18條之適用，須據「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論。且「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之組織依據為何、構成員為何、討論之程序為何、評鑑之效力為何，以及是否得對之不服，均無法自法規上得知。是以被告機關所憑「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論，其法律效力為何，本身已有可議，而被告機關竟憑此討論而為處分，實屬無據。
⑵按被告機關所制定之「電視節目分級處理辦法」中，對
於所得播出內容之例示中，分別以「適合一般觀眾觀賞者」者列為「普遍級」；「無輔導級及限制級之情形且無涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞…」者列為「保護級」；「無限制級之情形且無涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥…等不適合兒童觀賞」者列為「輔導級」；而「描述賭博、吸毒、販毒…」等不適合少年及兒童觀賞者，則列為「限制級」，是該辦法所作出之認定標準皆屬高度不確定之法律概念，而被告機關之處分書上卻僅以系爭新聞畫面經「廣播電視節目及廣告諮詢會議」討論，即認定逾越該辦法「普遍級」之規定，則原告實難以瞭解被告機關及該會議之認定過程究竟為何、有無相反意見、最後又是據何事實（畫面）而判斷系爭新聞該當於電視節目分級處理辦法規定之構成要件，並率而作出限制人民權利之處分，是故被告機關所為之處分自已逾越其行政裁量而有濫用之虞，則系爭處分自應予以撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈查原告經營之「三立新聞台」於94年8 月21日10時播出之
「1000整點新聞」節目，報導「中投公路凌晨槍響，兩男子斃命」新聞，內容播出男子疑遭殺手近距離開槍，腦漿迸裂死狀畫面，屍體未經處理也未蓋白布，播出後雖打馬賽克，仍可見遭斃命男子死狀。前開節目內容，經新聞局94年9 月13日召開之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定其新聞內容已逾越「普遍級」尺度，違反衛星廣播電視法第18條第1 項之規定，有「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」意見彙整表及側錄帶可稽，事證明確。
⒉按「電視節目分級處理辦法」第5 條第1 款規定：「涉及
性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。」其節目應列為「輔」級，同辦法第13條復規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」原告對系爭節目辯稱大部分畫面均為記者立於警戒線外輔以遠距拍攝事件現場之鏡頭，以口白陳述現場狀況，與目擊者受訪描述發現屍體之經過情形，雖有出現短暫家屬撫屍哭泣之部分畫面，然該畫面亦予以模糊化處理，並無新聞局來函所述之恐怖血腥畫面，實屬推卸之詞。按新聞雖具有真實報導之特性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範；何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，製播之新聞報導內容，自不得有影響兒童、少年身心健康及妨害善良風俗之情事。且新聞報導重複播送直入收視觀眾廳堂，以「知的權利」為名，謀提高收視率之實，縱使原告辯稱新聞報導議題或事件係屬新聞自由，仍無法免除違法事實所應負之責任。另新聞局訂定電視節目分級處理辦法，於第9 條特予附表例示說明各種級別及不得播出之內容，俾供衛星廣播電視節目業者遵行，自應有其客觀性及適用一般性，原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務，當知之甚稔，對於新聞節目之播出，尤應秉持「普遍級」之尺度，在公共利益及知的權利兼顧下，謹慎為之。
⒊次按新聞事實之呈現，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現
之優先次序，必在不違法的情況下，始得以傳達事實真相；再者，所呈現之事實，如不利於社會風氣或有影響青少年價值觀念之虞者，是否有報導之必要？此即媒體所負之社會道德責任。媒體所表達之影音內容與方式，因具有強大之傳播力量，即使對事實之呈現，亦宜以正面之報導隱惡揚善，此即媒體自律精神之體現。基於我為民主法治國家，依現行法律規定，以及尊重新聞自由及編輯自主立場，新聞節目並不須事先審查。但節目播出前，電視台即應對節目內容嚴加編審，以展現民主法治國家之媒體守法精神，及作為監督社會的公器；新聞節目播出後，如有違規情形，主管機關即調閱側錄帶，視情節提請由社會公正人士及學者專家召開之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」討論，提供新聞局在節目認定觀念上不失偏頗之客觀諮詢意見，並由新聞局再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依據法律規定本於職權作出處罰之認定。本案業經新聞局「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，認定該則內容已違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定，有關系爭新聞報導之違法事實、理由及法令依據已載明於原行政處分書中。是以，新聞局依法核處，誠屬適當及適法。原告所辯顯屬遁辭，所持理由係規避責任之詞，且對法令有所誤認，冀邀寬免，顯不足採。
⒋末查，新聞局係衛星廣播電視法主管，對客觀事實本可依
職權自行認定；惟為求程序之妥適，並尊重社會輿情，才特別聘請學者專家召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑。
因此本件原處分之作成依法並非一定要經過「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之審查，該會議之組織架構及成員資格是否有法可循，無礙本案之決定。且該會議之決議亦僅供新聞局核處時參考，新聞局核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件後，依職權作最終認定。是以原告主張新聞局設置之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」無法源依據，所作成之諮詢意見不得做為核處依據等語云云，洵非可採。
⒌原告為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規
定。茲任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反注意義務，自應負法律責任。新聞局審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
理 由
一、按國家通訊傳播委員會組織法第2條及第3條第13款規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。
」、「本會掌理下列事項：．．十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。」。查系爭94年10月19日新廣四字第0940625671號處分書原由行政院新聞局作成，訴訟進行中，因衛星廣播電視法之主管機關，自95年2 月22日起變更為被告，而其代表人為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，亦應予准許。
二、按衛星廣播電視法第18條第1 項規定：「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」違反者，依同法第35條第
3 款規定，予以警告。第36條第1 款規定，經依前條規定警告後，仍不改正者，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。第37條第1 項第1 款規定，衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業1 年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形之一者，處20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。次按電視節目分級處理辦法第13條規定「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」同辦法第9 條之附表2 電視節目特殊內容例示說明所示，普通級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節。
三、行政院新聞局（通訊傳播業務自95年2 月22日主管機關變更為國家通訊傳播委員會，下稱新聞局）以原告經營之「三立新聞台」頻道，於民國（下同）94年8 月21日10時播出之「1000整點新聞」節目，報導「中投公路凌晨槍響，兩男子斃命」新聞，內容播出男子疑遭殺手近距離開槍，腦漿迸裂死狀畫面，屍體未經處理亦未掩蓋白布。經94年9 月13日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認定已逾越「普遍級」規定，違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定。又原告前因相同違法情事，經新聞局核處有案，茲再違規，乃依同法第37條第1 項第1 款規定及行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第2 款第1 目規定，以94年10月19日新廣四字第0940625671號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並請立即改正，逾期不改正，得按次連續處罰。原告不服，循序提起行政訴訟，並為事實欄所載各節之主張，是本件應審酌者為：⑴系爭新聞畫面是否已模糊化處理，而無恐怖血腥畫面？⑵系爭新聞內容是否受憲法第11條言論自由之保障？⑶被告依「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之評鑑，認系爭新聞畫面已逾越「普遍級」規定，是否適法？茲分述如下：
四、關於⑴系爭新聞畫面是否已模糊化處理，而無恐怖血腥畫面部分：
㈠原告訴稱：所製播之系爭新聞報導係當日之重大社會新聞事
件，事件發生現場並有檢警機關為適當之管制，被害人之屍體，亦已蓋上白布，原告並對部分之血腥畫面，予以模糊化或馬賽克處理，應不致造成閱聽大眾之驚恐云云。
㈡惟查：
⒈原告經營之「三立新聞台」頻道，於94年8 月21日10時播
出之「1000整點新聞」節目，報導「中投公路凌晨槍響，兩男子斃命」新聞，內容播出男子疑遭殺手近距離開槍，腦漿迸裂死狀畫面，屍體未經處理亦未掩蓋白布，可見遭斃命男子死狀，經新聞局94年9 月13日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認定已逾越「普遍級」規定，有側錄帶、廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表影本附新聞局卷可稽。
⒉該側錄帶經本院勘驗結果︰在原告所播放之1000整點新聞
節目，約10點10分左右，畫面出現有1 穿白色上衣之男子屍體，斜躺在車道邊線旁邊，其頭部周圍地面有呈放射性之紅色血跡，其面積約為該屍體之上半身範圍，屍體未蓋白布，也無作馬賽克或模糊化處理，可以清楚辨識血跡及屍體外型，屍體右方約1 公尺處，有1 男子，手上拿一塊白布，朝屍體走去。此有勘驗筆錄可稽。是足見上開側錄帶並無起訴狀所稱畫面有馬賽克或模糊化處理，亦無蓋白布之情事，原告所稱，要不足採。該新聞節目，確有血腥畫面之情形，堪予認定。
五、關於⑵系爭新聞內容是否受憲法第11條言論自由之保障部分：
㈠查大法官釋字第364 號解釋文認為：「…。惟廣播電視無遠
弗屆，對社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。
其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。…」是故，新聞雖具有真實報導之特性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範，新聞媒體自不應將「知的權利」無限上綱，而以新聞自由之理由免責。
㈡又媒體所傳達之影音內容與方式，因具有強大之傳播力量，
更應恪守其社會責任。基於我國為民主法治國家，對於媒體內容不再進行事前審查，但節目播出前，電視台即應對節目內容嚴加編審，善盡「新聞守門人」之責，以展現民主法治國家之媒體守法精神，媒體始得以作為監督社會的公器。因此，衛星廣播電視法予以規範，自有必要。申言之，如新聞報導之內容，已違反衛星廣播電視法相關法令規範，自應依法處罰。原告稱系爭報導內容為憲法第11條言論自由保障之範圍，不應處罰云云，即不足採。
六、關於被告依「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之評鑑，認系爭新聞畫面已逾越「普遍級」規定，是否適法部分：
㈠按「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教
學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。」司法院釋字第462 號解釋著有明文。此即為「專家判斷餘地之尊重」。申言之，在專家判斷之情形，除非有具體之理由，可動搖該專業審查之可信度及正確性，否則法院即應尊重其判斷（最高行政法院75年判字第952 號判決參照）。
㈡行政院新聞局係衛星廣播電視法主管機關，為尊重社會輿情
，特別聘請學者、專家組成「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容評鑑，供行政院新聞局核處時之參考，行政院新聞局核處時，仍須以違法事實是否符合法律構成要件後，再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依職權認定。查關於系爭新聞畫面是否已逾越「普遍級」之規定，行政院新聞局業經提報94年9 月13日「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定該新聞畫面已逾越「普遍級」規定，有廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表影本附新聞局卷可稽。參以本院上開勘驗筆錄，被告依廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認原告有違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定之行為，於法自無不合。
七、又原告前因違反節目管理規定，經新聞局以94年5 月16日新廣四字第0940622585號、94年7 月11日新廣四字第0940623588號處分書核處有案，茲再違規，新聞局依同法第37條第1項第1 款規定，處以罰鍰20萬元，揆諸首揭規定，並無不合。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告徒執前詞，訴請撤銷，及請求被告應將原告已繳納之罰鍰新臺幣20萬元整返還於原告，均為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 29 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 畢乃俊法 官 陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 29 日
書記官 陳可欣