臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01114號原 告 甲○○訴訟代理人 羅名威律師
洪淳琦律師（兼送達代收人）被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 胡勝正（主任委員）訴訟代理人 黃蓮瑛律師（兼送達代收人）
吳姝叡律師上列當事人間因保險法事件，原告不服行政院中華民國95年6月21日院臺訴字第0950087529號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告為國華產物保險股份有限公司（下稱國華產險公司）之常務董事，被告以國華產險公司因違反保險法令經營業務，致資產不足清償債務情事，依保險法第153條第2項規定，於民國（下同）94年11月17日以金管保一字第09402504012號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函，分別通知內政部、交通部、臺灣證券集中保管股份有限公司、臺灣票券集中保管結算公司等有關機關或機構，禁止國華產險公司之董事（含原告）及監察人等11人之財產為移轉、交付或設定他項權利。嗣被告復以國華產險公司因有違反保險法令經營業務，致有資產不足清償債務情事，已於94年11月18日依保險法第149條第3項第3款規定勒令停業並派員清理（即被告94年11月18日金管保一字第09402504001號函），再依保險法第149條之6規定，以94年11月18日金管保一字第09402504460號函知中央信託局股份有限公司等有關機關或機構，就國華產險公司之董事（含原告）及監察人等11人之所有存款帳戶，禁止其為移轉、交付或設定其他權利。原告對於被告94年11月17日金管保一字第09402504012號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函及94年11月18日金管保一字第09402504460號函之處分（下稱系爭處分）不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。其後，被告於95年12月4日以金管保一字第00000000001號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函知有關機關或機構，廢止系爭處分，請該等機關或機構即時解除被告對國華產險公司原董事（含原告）及監察人等11人禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利之處分在案。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：
１、求為判決訴願決定（行政院95年6月21日院臺訴字第0950087529號訴願決定）及原處分（被告94年11月17日金管保一字第09402504012、00000000000、00000000000、00000000000號及94年11月18日金管保一字第09402504460號函）均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按行政程序法第100條規定，被告不僅未將系爭處分事先以書面通知原告，亦未以其他方式讓原告知悉，甚至連事後告知之動作亦付之闕如，使原告財產權受限制，蒙受重大損害。
２、原告確有收受被告廢止系爭處分之4件函文，惟被告並非有權作成系爭處分之行政機關，亦應無權廢止。蓋依保險法第12條所稱之主管機關為財政部而非被告，行政院金融監督管理委員會組織法第2條第1項及行政院金融監督管理委員會保險局暫行組織規程第2條規定僅為組織法規，而非提供被告處理所有保險監督管理行為之法律基礎，故保險法並未授權被告作成系爭處分。又上開組織法於92年7月23日即已公布，93年7月1日起設立被告機關，上開暫行組織規程亦於94年4月6日公布，且保險法歷經93年2月4日及94年5月18日2次修正，倘立法者欲將保險法所定保險業之個別管理行為之主管機關變更為被告，應於該2次修正為之。且依同時期通過之強制汽車責任保險法（94年2月5日修正）第3條規定，可知立法者有意保留財政部為保險法之主管機關。財政部與被告彼此不相隸屬，倘有行政程序法第15條所定職務委託情事，亦應以法規明定為據，且將該委託事項刊載於政府公報。況被告自承其無法律依據，所憑行政院一只公告亦違反保險法第12條規定，故被告無權作成系爭處分，保險法主管機關之財政部，其組織法規即「財政部組織法」，並無變更管轄權之規定，則無論組織法或實體法，均明定保險法之主管機關並非被告，被告顯誤引行政程序法第11條規定。
３、被告始終未將系爭處分之相關內容通知原告，蓄意隱瞞原告，妨礙原告行使及保障自身權益，其裁量權之行使，加入與管理保險業無關之因素，形成裁量濫用之違法。且被告未依個案具體事實，考量是否確有限制原告財產權之必要，並將理由告知原告，亦屬裁量怠惰之違法。又行政訴訟法第201條係賦予本院就行政裁量之違法審查權。本件相關卷證資料均在被告處，被告命原告舉證其行政機關內部之裁量違法，實屬謬誤。再者，系爭處分將戶名為原告名義之銀行帳戶均予扣押，惟原告為國際扶輪社3480地區西元2004至2005年度之總監，依扶輪社之資金運作方式，均係以總監個人名義於銀行開戶，是在合作金庫城內分行0000000000000、0000000000000、0000000000000、0000000000000、0000000000000等5個戶名為原告名義之銀行存款，並非原告之財產，被告未查明該帳戶存款之實質所有人，予以扣押，顯已違法。
４、有關被告所為系爭處分，不符保險法第153條規定之要件：⑴以國華產險公司所受罰鍰處分，或其受罰之違章行為，是否
足致其資產不足，被告並未說明其因果關係，且以被告所列罰鍰處分金額，僅新台幣（下同）數十萬元以觀，顯見該公司之行政違章行為尚屬處以罰鍰即可矯正之輕微行為，被告僅以該等違章罰鍰，依保險法第153條規定作成系爭處分，確屬違法不當。另被告曲解國華產險公司之財務報表，以致錯誤適用法律，因保險公司帳上所提列各種準備金並非實際發生之債務，依保險法145條規定，責任準備金本質上並非債務，此點從貸記之會計科目為「營業及負債準備」，不同於其他「流動負債」、「長期負債」等名稱甚明。
⑵依「保險業各種準備金提存辦法」第9條第2項、第14條第3
款、第15條第1項第3款規定，可知保險準備金數額每1年度均須收回重行決算，假設次1年度無須提存或提存數額較少，或提存超過一定比例與年限，即不列在負債項下，甚至列入收益。又依產物保險業會計制度範本第7章會計制度處理準則與程序、第2節第6點「一般會計處理程序」第2項規定，可知責任準備金甚至得運用於他項投資，並獲得財產收益，其性質並非負債。
⑶再依國華產險公司92年及93年之損益表，該公司未滿期保費
準備金及賠款準備金確實均完全收回，顯見被告低估該公司之實際價值，故依該公司94年第3季資產負債表所載，並無資產不足清償。參照陳遠哲、鄭純農合著再保險會計第94頁至第96頁關於保險業準備金之會計項目，保險業各種準備金之所以列於負債項，乃為對應於「可動用」的資產，而為在當期「不可動用」之資產，故性質自為資產而非負債。系爭處分未敘明國華產險公司究違反何種保險法令？如何因該公司之違法導致其資產不足清償債務，有違行政程序法第96條第1項第2款規定。
⑷被告於94年11月17日仍依保險法第168條第1項規定，處國華
產險公司罰鍰90萬元，則該公司於95年11月17日時，仍未達資產不足清償債務之程度，何以能在1日間即達到資產不足清償債務之程度？被告復稱當多件違反法令經營業務之情事累積，致國華產險公司達到資產不足清償債務之程度時，始依保險法第153條第2項為系爭處分，顯見被告仍無法說明該公司究係如何違法經營業務致資產不足清償負債。又被告所提國華產險公司勒令停業清理日之資產負債表，並無簽證會計師之用印及簽證日期，無證據能力，與本件無關。故被告曲解保險法第153條規定，拼湊其對國華產險公司其他罰鍰處分混淆視聽，未確實了解該公司營運狀態。
５、依保險法第149條之6條規定，限制原告之財產移轉，必須以國華產險公司有同法149條第3項所稱「業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞者」之事實為前提。惟該公司並無「不能支付其債務」之情形，被告稱該公司頻傳遲延給付賠償或拒絕賠償之情事，可能有「無法履行契約責任」或「有損及被保險人權益之虞」云云，惟其所提內容僅顯示該公司與其被保險人尚有理賠爭議存在，此為各家保險業者均會面臨之狀況，故被告就原告有無法履行契約責任之主張，顯屬臆測，被告94年11月18日金管保一字第09402504460號函之處分亦屬違法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、參照行政法院（現改制為最高行政法院，下同）27年判字第28號及30年判字第16號判例意旨，撤銷訴訟須有行政處分存在，如行政處分經撤銷、廢止或其他事由而失其存在，即無可供撤銷之對象，而欠缺具體判決要件，原告如未撤回起訴，執意續行訴訟時，為避免濫行訴訟，又無法達成其訴訟目的之虞，應認其訴欠缺權利保護必要（即欠缺訴之利益），應以其訴不備起訴要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。原告因不服系爭處分提起本件訴訟，惟系爭處分業經被告95年12月4日金管保一字第00000000001號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函廢止在案，則本件訴訟標的已不存在而無訴之利益，如原告不撤回本訴，應逕以其欠缺訴之利益，即無權利保護之必要，駁回其訴。
２、被告係依據保險法第149條之6及第153條第2項規定對原告為系爭處分。參照保險法之立法目的，因被告為保險業之主管機管，對保險業之營運狀況或不法行為較一般債權人能較早知悉掌控，於被告發現保險業具有保險法第149條之6及第153條第2項規定之情事，可對該保險業及其董事、監察人等依法應負責之人，為限制處分財產之暫時緊急保全處分，避免保險業及其經營者趁機事先脫產，以達保障該保險業之保戶及債權人之目的。惟被告所為僅係一暫時緊急保全之處分，於保險業之債權人對該保險業及其董事、監察人等依法應負責之人，另行採取假扣押、假處分等保全程序後，被告之暫時緊急保全處分，即無繼續存在之必要。是以，本件原告之債權人業已向法院聲請對原告之財產為假扣押等保全程序，系爭處分之目的即告達成，而無繼續存在之必要，被告遂依行政程序法第122條及第125條規定，於95年12月4日作成廢止處分，使系爭處分之效力，自廢止處分生效時（95年12月4日起）即失其效力。
３、有關原告所提被告所查封原告合作金庫城內分行0000000000
000、0000000000000、0000000000000、0000000000000、0000000000000等5個金融帳戶之部分，因系爭處分業經被告廢止在案，被告限制原告之財產處分效力，於廢止處分生效後，即失其效力，是上開5個金融帳戶業經解封，原告提起本件訴訟目的業已達成，現已無探究上開金融帳戶款項是否確為國際扶輪社所有之必要。且因系爭處分具緊急性，難認有何違法不當。退步言，縱其款項係國際扶輪社所有，惟未有公示或公告，故被告於作成系爭處分時無法知悉。又原告就系爭處分提起訴願時，並未就該帳戶款項提出相關資料詳細說明及證明，故不論上開帳戶內之款項是否事後經證明確屬國際扶輪社所有，被告就系爭處分登記或記載為原告之帳戶予以限制處分，難認有何違法不當。
４、由系爭處分內容，可知其相對人為受通知之機關或機構，並非原告，且系爭處分已合法送達受通知之機關或機構，業已合法生效，原告已知悉系爭處分並提起訴願，進而逕行提起本件訴訟，其行政救濟權利未受影響。況被告為保障原告權益，另以95年4月11日金管保一字第09502501273號函將系爭處分送達原告。又依行政院金融監督管理委員會組織法第2條第1項至第3項、第4條第3款及第9款規定，關於保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務，係屬被告之管轄權限。復參照行政程序法第11條及行政院93年6月24日院臺財字第0930027180號公告檢附「變更管轄機關為行政院金融監督管理委員會之法律條文表」，將保險法第12條及第175條所規定之原管轄機關財政部於93年7月1日變更為被告，故被告係保險法第12條所稱之主管機關，有權依同法第149條之6及第153條第2項規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利。
５、按公司法第8條規定，原告為國華產險公司之常務董事，堪認為保險法第149條之6及第153條第2項所稱之負責人。且由國華產險公司歷次董事會議紀錄、董監聯席會議紀錄等資料，原告均曾出席並參與，故原告確有參與經營國華產險業務之事實，而被告已依保險法第149條第3項第3款規定，對國華產險公司為停業清理處分，且因國華產險公司屢屢違反第143條之4、第144條、第146條之2、第146條之7、第148條之
2、強制汽車責任保險法第42條及強制汽車責任保險法施行細則第15條規定經營業務，並有多位保戶向被告提出申訴，國華產險公司頻傳延遲給付賠償或無理由拒絕賠償之情事，經會計師簽證之94年度第3季財務報告之資產負債表，亦顯示該公司負債過高，已達不能清償債務之情狀，故被告得分別依保險法第149條之6及第153條第2項規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利。又被告為系爭處分時，審酌國華產險公司自行提報之資本適足率（RBC比率）為負254%，遠低於保險法第143條之4規定之200%，並具有多項違法行為，致該公司財務持續惡化，故系爭處分之作成並無裁量濫用或裁量怠惰之違法情事。再依行政訴訟法第201條規定，原告應對被告有何逾越權限或濫用權力之情事，負舉證責任。
６、被告前就國華產險公司個別案件違反保險法令行為，礙於法律規定，僅能裁處數十萬元至百萬元罰鍰，且因裁處罰鍰時，該公司未達「資產不足清償債務」之程度，惟當多件違反保險法令經營業務之情事逐漸累積，致該公司達到「資產不足清償債務」之程度時，被告自得依保險法第153條第2項為處分，故被告非因個別之違章罰鍰行為，而依保險法第153條第2項為系爭處分。另保險業所列之各種準備金，其性質屬保險業之負債，而非原告主張之資產，故原告稱國華產險公司淨值將近9億元云云，尚待斟酌。又系爭處分已充分載明處分事實及理由，符合行政程序法第96條規定之法定程式，且被告於訴願答辯書亦敘明禁止原告不動產為移轉、交付或設定他項權利之事實及理由，被告已依行政程序法第114條第2項規定補正該項瑕疵。
７、有關被告於94年11月17日對國華產險公司裁處罰鍰90萬元之處分，與本件系爭處分分屬不同事實及構成要件之認定，且處分對象亦不同。又有關國華產險公司94年11月18日之資產負債表，係由清理人財團法人保險事業發展中心所製作，並經致遠會計師事務所鄭純農會計師查核，惟被告為系爭處分並非依據上開94年11月18日之資產負債表，而係依該公司所自行製作及提出予被告，屆至94年9月30日止之資產負債表，由該資產負債表可知國華產險公司於94年9月30日已達資產不足以清償負債之程度。
理 由
一、被告代表人原為龔照勝，因於95年5月13日停職，由呂東英代行職權，嗣於95年8月8日變更為施俊吉，96年1月30日變更為胡勝正，茲由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「行政訴訟原以官署之處分為標的，倘事實上原處分已不存在，則原告之訴因訴訟標的之消滅即應予以駁回。」、「當事人請求標的消滅，其訴訟關係即應視為終結。」改制前行政法院27年判字第28號及30年判字第16號分別著有判例。
次按「行政法院27年判字第28號及30年判字第16號判例，係因撤銷行政處分為目的之訴訟，乃以行政處分之存在為前提，如在起訴時或訴訟進行中，該處分事實上已不存在時，自無提起或續行訴訟之必要；首開判例，於此範圍內，與憲法保障人民訴訟權之規定，自無牴觸。」司法院釋字第213號解釋在案。
三、本件原告為國華產險公司之常務董事，被告以國華產險公司因違反保險法令經營業務，致資產不足清償債務情事，依保險法第153條第2項規定，於94年11月17日以金管保一字第09402504012號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函，分別通知內政部、交通部、臺灣證券集中保管股份有限公司、臺灣票券集中保管結算公司等有關機關或機構，禁止國華產險公司之董事（含原告）及監察人等11人之財產為移轉、交付或設定他項權利。嗣被告復以國華產險公司因有違反保險法令經營業務，致有資產不足清償債務情事，已於94年11月18日依保險法第149條第3項第3款規定勒令停業並派員清理（即被告94年11月18日金管保一字第09402504001號函），再依保險法第149條之6規定，以94年11月18日金管保一字第09402504460號函知中央信託局股份有限公司等有關機關或機構，就國華產險公司之董事（含原告）及監察人等11人之所有存款帳戶，禁止其為移轉、交付或設定其他權利。原告對於被告94年11月17日金管保一字第09402504012號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函及94年11月18日金管保一字第09402504460號函之處分（即系爭處分）不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。其後，被告於95年12月4日以金管保一字第00000000001號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函知有關機關或機構，廢止系爭處分，請該等機關或機構即時解除被告對國華產險公司原董事（含原告）及監察人等11人禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利之處分在案。
四、經查，本件原告據以提起訴願及行政訴訟之系爭處分，既經被告依行政程序法第122條規定，以95年12月4日金管保一字第00000000001號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函知有關機關或機構，廢止系爭處分，請該等機關或機構即時解除被告對國華產險公司原董事（包含原告）及監察人等11人禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利之處分；則原禁止原告之財產為移轉、交付或設定他項權利之處分（即系爭處分）已自被告95年12月4日廢止時起失其效力，足見系爭處分之效果已不存在，惟原告仍然訴請撤銷系爭處分及訴願決定（按本件原告並未轉換訴訟種類為確認系爭處分為違法之訴，而仍然堅持提起撤銷訴訟，詳見本院96年1月30日準備程序筆錄之原告訴訟代理人之陳述，及本院96年4月12日言詞辯論筆錄之原告聲明），即屬欠缺權利保護必要，其訴在法律上為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
書記官 方偉皓