臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01136號原 告 甲○○訴訟代理人 董安丹律師被 告 行政院衛生署代 表 人 乙○○署長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因醫師法事件，原告不服行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會中華民國94年2月21日第4號覆審決議，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會中華民國94年2月21日第4號覆審決議關於原告不利部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原處分機關臺北市政府衛生局所屬醫師懲戒委員會以原告係
財團法人臺灣省私立臺北仁濟院附設仁濟醫院（下稱仁濟醫院）院長，於民國（下同）92年4 月17日至19日李姓婦人因發燒至仁濟醫院就醫（該名病患於4 月9 日於和平醫院與曹女士同一病房），至同月21日，該院放射師發現有發燒情況，翌日另有4 名護理人發燒。對於三月份發生「嚴重急性呼吸道症候群（SARS）」事件，且前和平醫院已爆發院內感染SARS疫情，受懲戒人對於該院發生集體感染事件，應予以瞭解並進行院內必要之隔離管制措施，惟受處分人不但未予以處理，卻於4 月24日要求院內員工不得對外表示該院有SARS病人，另於4 月25日將發燒個案轉至臺北榮總續行治療。受未懲戒人未本其職責善盡管理人之注意，造成該院繼臺北市立醫院後爆發院內感染事件，於92年4 月29日經行政院衛生署疾病管制局（下稱疾管局）命其封院為由，認有醫師法第25條第1 款、第4 款及第5 款規定情事，依同法第25條之1第1 項第5 款規定，以92年6 月13日北市衛醫懲字第09233428801 號決議書（下稱原處分）決議：「廢止醫師證書。」㈡原告不服提起覆審，經被告所屬醫師懲戒覆審委員會以原告
係仁濟醫院院長及負責醫師，綜理全院院內感染控制事宜及醫療業務運作，與醫療風險之管理。92年3 月份在我國發生「嚴重急性呼吸道症候群（SARS）」傳染病事件，因原告執行業務，對院內感染控制保護措施不足及員工教育訓練不夠，未有積極防範措施，致該院發生嚴重院內感染，造成多位醫護人員及民眾傷亡，經疾管局於92年4 月29日命其封院，認有違反醫師法第25條第4 款及第5 款規定情事，依同法第
25 條 之1 第1 項第2 款及第4 款規定，以94年2 月21日第
4 號決議將原處分撤銷，原告應予廢止執業執照，並至醫學中心接受院內感染及一般內科臨床進修合計6 個月，原告復起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會中華民國94年2月21日第4號決議關於原告不利部分撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原處分及被告之覆審決議書是否具備行政程序
法第96條第1項第2款之規定？㈠原告主張之理由：
⒈本件懲戒有違明確性原則：
⑴醫師懲戒委員會及覆審委員會所作懲戒及覆審決議，應
記載事實及理由（醫師懲戒辦法第15條、第20條參照），而行政程序法第5條亦規定：「行政行為之內容應明確。」按行政處分為行政行為之一，因之，決定、事實、理由及法律依據等構成書面行政處分之整個內容，自有明確性原則之適用。因此醫師懲戒處分中所記載之事實，應充分指明受懲戒者依法令所應為之行為為何，而其實際行為之具體缺失如何，易言之，應明確記載其當為而不為或不當為而為之事實。理由部分則應說明其認定事實所憑之證據，及剖析該事實適用特定法律之理由，務使內容明確而無缺漏，如此方使受懲戒處分之人知其緣由而甘受無怨尤。
⑵查台北市政府衛生局憑以懲戒原告之事實，含糊籠統，
片斷而無連結；而被告撤銷台北市政府衛生局之處分，乃係易以較輕之處分而已，對台北市政府衛生局之懲戒事實，則仍沿舊貫。惟查台北市政府衛生局懲戒決議中所述李姓、曹婦人為何、其二人於和平醫院曾同住一病房與本件懲戒有何關聯、李姓婦人因發燒於仁濟醫院住院與本件院內感染事件，又有何相干、其認為原告應作「必要隔離管制措施」、「積極防範措施」，措詞極其含糊，究竟具體措施內容為何、原告「未作處理」之具體情況又為何、原告何時、何地向何人表示不得對外表示院內有SARS病人、動機為何、有何不法或不妥？凡此皆為懲戒處分中應記載之事實，但全付闕如。至於理由部分，被告及台北市政府衛生局就其認定原告應受懲戒之事實，於決議書竟無任何一項證據證明。對於適用法律部分，亦僅表明適用之法條，而無一語云及其所以適用該法律之理由。要之，本件懲戒處分之內容，極不明確，有違明確行政之原則。
⒉本件懲戒處分有違認定事實不依證據之違法：按行政程序
法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」最高行政法院39年度判字第2號判例暨同院85年判字第960號判決均闡述：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法事實。倘不能證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」查被告及台北市政府衛生局之決議或為廢止原告醫師證書，或為廢止原告營業執照，就執業之醫生而言，無異剝奪其謀生之途，處分不可謂為不重。然而決議書理由中對其決議所認定之懲戒事實，竟然未提出任何一項證據證明，明顯程序違法。
⒊本件懲戒處分，違反依法行政原則及信賴保護原則：
⑴按行政程序法第4條規定依法行政原則：「行政行為應
受法律及一般法律原則之拘束」易言之，對法律或法律原則，不僅必須強制適用，抑且禁止偏離。同法第8條則規定信賴保護原則：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」信賴保護原則所保護者，包括人民對於法規範之保護（司法院釋字第525號解釋參照）。
⑵次按傳染病防治法規定中央主管機關就傳染病防治事項
，負有訂定傳染病情監視、通報等措施權責，為及時偵測傳染病疫情，發揮早期預警效果，中央主管機關應另訂定實施辦法建立傳染病疫情監視及預警體系（傳染病防治法第4條第1項第1款、第9條參照）。依此被告於90年5月10日發布傳染病疫情監視及預警體系實施辦法第2條第1款規定：「中央主管機關．．．應指定所屬疾病管制局．．．負責．．．﹕一、就本法第三條所定傳染病，制定法定傳染病通報定義．．．。」疾管局乃就各種法定傳染病訂定「通報定義」，如何判斷為法定傳染病，悉依此通報定義決之。疾管局依法令制定之SARS通報定義為為行政命令，故其有拘束國家機關及全體人民之效力。
⑶有關「SARS通報定義」內容：「按依被告於92年3月28
日公布SARS為法定傳染病。依本案應適用之92年3月17日公布之SARS通報定義如左：
疑似病例（Suspect Case）：於2003年2月1日之後出現：
1、發高燒（＞38℃）
2、一種或一種以上的呼吸道症狀，包括咳嗽、呼吸急促、呼吸困難並且包括以下一種或一種以上的狀況：
（1）發病10天內曾與診斷為SARS之個案密切接觸（密切接觸指曾照顧SARS個案，或與其共同居住、或曾直接接觸其呼吸道分泌物及體液）。
（2）發病10天內曾到過有SARS病例集中的地區（＊根據WHO 2003年3月24日更新資料，包括中國廣東及香港、越南河內、新加坡、加拿大多倫多）。
極可能病例（Probable Case）：
疑似病例經胸部X光攝影判定為肺炎，或有呼吸窘迫症候群或個案因無法解釋之呼吸道疾病導致死亡，解剖報告顯示未知原因引起之呼吸道窘迫症候群病理變化。」⑷依上開通報定義規定，旅遊史及接觸史為SARS疑似病例
之要件，而符合疑似病例者，始可能成為可能病例。然查本件仁濟醫院內之疑似或可能病例，無一人當時有旅遊史及接觸史。尤其被疑為仁濟醫院感染感染源之李穆仙菊，事後證實確未感染SARS，更足明瞭依通報定義及仁濟醫院內當時之情況，院內之發燒感染確實不符合S-ARS通報定義。因之，原告於92年4月25日以「不明原因」之院內感染呈報被告，並無違誤。
⑸按SARS通報定義既為被告本身所頒SARS之定義，具防疫
義務之衛生人員自應依該定義認定SARS。原告依當時被告所頒之SARS通報定義決定院內無SARS感染，依法實無不合，然竟遭被告懲戒，顯有違依法行政原則；縱因通報定義未盡週全，導致事實上無法為正確判斷，但本於信賴保護原則，原告信賴政府頒布之法令而防疫，亦不應予以懲戒。
⒋仁濟醫院依政府政令規定防疫，並無違誤：查台北市政府
衛生局及被告指原告未盡善良管理人之注意義務，但具體情節如何，無一語言及。唯仁濟醫院於92年3至4月間SARS初起時，即已依政府衛生主管機關之政令要求善盡防疫工作。
⒌被告適用法律違誤：本件台北市政府衛生局本以原告違反
醫師法第25條第1款、第4款、第5款規定，被告則改以違反同法條第4款、第5款規定而予處罰。茲分別論述之：
⑴以醫師法第25條第1款懲戒，有事實與法律有矛盾之違
誤：醫師法第25條第1款規定是以醫師有：「業務上重大過失」而予懲戒。按重大過失之注意義務與善良管理人之注意義務為不同層次之注意義務，在論究過失責任時，應先確定法律課行為人注意義務之程度為何，然後再論斷行為人之具體行為是否有違法律所課注意義務。
查本件台北市政府衛生局在懲戒決議書中指：「受懲戒人未本其職責善盡管理人之注意」，乃是以善良管理人之注意義務相課，此與醫師法所課醫師之重大過失，明顯有違，故足徵其據以懲戒之事實與其所適用之法律，互相矛盾，自有違誤。
⑵被告以醫師法第25條第4款懲戒，適用法律有違誤：
①醫師法第25條將懲戒醫師之事由定為5 款，即表明該
5 款各為性質不同之懲戒事由，互為排斥。因此一行為或性質同一之數個行為，僅能論以其中一款事由，而無法再論他款，此為法理之當然。查依本件台北市政府衛生局於事實欄中所述懲戒事實，係指原告未能善盡注意義務，易言之，係以有第1 款規定之過失行為而予懲戒。被告既沿襲其事實，即無再論以第1 款以外其他各款懲戒事由之理。然被告復又論以第4 款「違反醫學倫理」，顯然將同一性質之行為分別以不同懲戒事由相課，模糊此二款懲戒事由之界線，適用法律顯有違誤。此其一；又醫師法第25條第4 款是以醫師：「執行業務違背醫學倫理。」而予懲戒。按所謂醫學，是指研究治病的科學﹔所謂倫理，乃是指人倫道德的常理、事物的條理，易言之，所謂「醫學倫理」，應是指治病的條理或常理。被告就原告在執行業務時，有違背「醫學倫理」，而予懲戒，則自應具體詳述應遵循之「醫學倫理」為何？原告違背之具體情節為何？然於決議書中竟完全未予以說明，顯為懲戒不憑理由。此其二；再按醫學倫理既為治病之常理，則自應以受懲戒人有具體診治行為為前提。但查仁濟醫院中之SARS疑似或可能病例中經原告診治之病患僅有門診數人而已，其他病患皆非由原告診治而各有其主治醫生。被告不予調查區分而竟將全院感染皆歸責於原告，實無理由。
②被告以醫師法第25條第5款懲戒，適用法律有違誤：
按醫師法第25條第5款係以醫師有：「前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為」為懲戒事由。依條文觀之，本款規定乃係概括性之規定，亦即行為不合於前4款之規定，始有本款規定適用之可言。因之，如被告已論原告以第1款之過失行為或第3款之執行業務違背醫學倫理，則自無再論以本款規定之可言。再者，被告亦未言明原告應為之正當行為為何而竟為之不正當行為何，亦顯然有未備理由之違法。
⒍另被告於事實欄中以原告：「四月二十四日要求院內員工
不得對外表示該院有SARS病人」、「另於四月二十五日將發燒個案轉至台北榮總續行治療」等語。原告未悉此是否為被告依第4款、第5款懲戒之理由。若被告確以此為由而懲戒者，顯有違誤。蓋以：
⑴仁濟醫院院內並無符合SARS通報定義之病例，已如前述
；而依修正前傳染病防制法第29條第3項規定：「醫師對外說明相關個案病情時，應先完成報告，並經證實，始得為之。」因此，在未證實院內確實有SARS病人時，醫師本即不得對外表示院內有SARS病人，故為院長之原告諭令員工不得對外表示院內有SARS病例，乃係依法行事，當無違法可言。
⑵被告於事實欄中就轉診之敘述，並不完整，致使原告無
從據之辯解。此其一；其次，院內或有門診發燒護理人員向原告徵詢台大或榮總胸腔內科孰者為優而欲赴診，原告乃依經驗建議，但從未決定將院內任何個案轉診。
被告顯係誤會。此其二；再依醫療法第73條規定：「醫院、診所因限於人員、設備及專長能力，無法確定病人之病因或提供完整治療時，應建議病人轉診。但危急病人應依第六十條第一項規定，先予適當之急救，始可轉診。前項轉診，應填具轉診病歷摘要交予病人，不得無故拖延或拒絕。」足徵轉診為醫療常見之狀況，況仁濟醫院本即為區域小型醫院，格於設備及人力而建議病患轉診，如何能謂之為違反醫學倫理或為業務上之不正當行為。
⒎又被告決議書中謂：當時仁濟醫院內感染控制保護措施不
足及員工教育訓練不夠云云，但議決書內完全未有事實及證據依據，既未說明應有如何之保護措施及員工教育訓練，亦未說明仁濟醫院之缺失，顯然事實及理由均有不備。
㈡被告主張之理由：
⒈按「業務上不正當行為」，依司法院釋字第545號解釋指
明，係指「醫療業務行為雖未達違法之程度，但有悖於醫學學理及醫學倫理上之要求而不具正當性應予避免之行為。」原告身為醫院院長及具醫療專業知能背景之醫師，對於院內發生感染之嚴重性，應能預見及依其專業知能採行防範措施，更何況是當時未知之新興傳染病，全世界陷入恐慌之際，更需戒慎以對；其雖辯稱該院受限於院舍硬體設備及人才有限，防疫能力確實不及各大醫院等先天現實狀況，又適逢該院會議室另有他用，因無場地以致無法辦理全院防疫課程及訓練，惟已採取管控措施，一切程序，雖未以SARS院內感染事件處理程序之名義執行，但實際確已按部就班執行管制措施等情，惟查該院病床規模僅68床，依常理判斷，該院依被告92年3月14日衛署疾管監字第0920003094號函頒「未知致病原引起之急性呼吸症候群，疫情應變機制」及臺北市政府衛生局92年3月27日北市衛三字第09230728400號函頒「因應嚴重急性呼吸道症候群─SARS疫情應變措施計畫」規定，制定之「仁濟醫院因應嚴重及性呼吸到症狀群（SARS）疫情之應變措施計畫」，防疫訊息在院內傳達應更為快捷，防範措施及執行能力更為迅速，惟由卷證所附之相關人員之訊問筆錄資料，原告並未能落實加強院內SARS疫情防範措施及監督執行情形，執行業務上顯有瑕疵，亦有悖醫學學理之不正當行為。
⒉另按「醫師以照顧病患的生命與健康為使命，除維持專業
自主外，當以良知和尊重生命尊嚴之方式執行醫療專業，以維繫良好的醫療執業與照顧病患的水準，除了考量對病人的責任外，同時也應確認自己對社會、其他醫事人員和自己的責任，並應基於倫理自覺，實踐醫師自律、自治，維護醫師職業尊嚴與專業形象，．．．。」為中華民國醫師公會全國聯合會會員代表大會所通過之醫師倫理規範，全國醫師應一體遵行。原告以該院大型場地另為他用，以致無法宣導加強SARS疫情防範措施，以為卸責，惟其亦未善盡督導之責，忽視醫護同仁及就醫民眾之生命安全，是有違背醫學倫理之處。
⒊查92年3月14日台灣本島出現首宗非典型肺炎個案始，至
全球疫情之爆發，從國際間疫情流行之模式觀之，在香港、新加坡、越南等地區，SARS病毒最先大量散播之場所即為醫院，又以照顧病患之醫護人員更首當其衝，由香港威爾斯親王醫院、新加坡之中央醫院在3月份時就有多位醫護人員遭感染而進行全院管制之先例可知。是以，由臨床實務及醫學專業可知，傳染病控制與防治之特性，即在其流程管理需採取必要之隔離措施，以減少傳病源之擴大。
原告為仁濟醫院院長及負責醫師，綜理全院院內感染控制措施之執行及醫療業務運作，與醫療風險之管理，是以對於感控措施之制訂及院內醫護同仁之教育、訓練，自屬其法定職務，對此前車之鑑，原告理當引以為戒，對預見之醫療業務風險應予以避免，並依據疾管局及台北市政府衛生局之相關函釋之規定，針對該院之特性與需求，研訂具體可行且完備之防疫措施與規劃、備齊充分之防護器材設備、對員工施予防護講習與宣導，及對受感染者施予具體明確之因應措施等，以提供民眾及員工一安全醫療環境。
⒋次查疾管局於92年3月17日以衛署疾監字第0920003161號
函請中華民國醫師公會全國聯合會、各縣市醫師公會轉知各醫療院所，依世界衛生組織於92年3月15日修訂之「嚴重急性呼吸道症候群」（severe acute respiratory sy-ndrom；SARS）通報定義，檢附疑似病例（suspected case）及極可能病例（Probable case）定義，加強通報；同月21日，臺北市政府衛生局以北市衛一字第09231219200號函致各醫療院所，為確實掌握疫情及採取適當防疫措施，檢送世界衛生組織對嚴重急性呼吸道症候群通報定義，並制定相關通報表，並請依據傳染病防治法第5條及醫療法第22條規定辦理，對於「極可能病例」住院請隔離治療，並依院內感染管制措施進行防護，如採集中護理及治療程序，加強隔離防護措施，如需長時間照護病人或進行密切接觸治療時，請嚴格洗手，戴口罩（最好N95型）、帽子、防護面罩及隔離衣，病房環境則以500ppm漂白水擦拭，治療過程請使用拋棄式衛材，並請儘量騰空呼吸道隔離病房，以便必要時收治是類病患；同年月27日，臺北市政府衛生局以北市衛三字第09230728400號函致各醫療機構，指示為嚴防「嚴重急性呼吸道症候群-SARS」造成傳播，損及醫護人員及民眾之安全，請各醫療院所加強防範，並於92年4月2日前，提報「因應嚴重急性呼吸道症候群-SARS疫情應變措施計畫」，且要求醫護人員（急診、內科、家醫科、耳鼻喉科及其他可能接觸感染病人之科別．．．等）必須採行基本自我防護措施，例如：戴口罩（N95型或手術用口罩）、穿工作服、勤洗手等，凡醫療院所發現病人有發燒與呼吸道症狀，也應該立即為病人戴上手術用口罩或過濾效能更好的口罩，以防止各種傳染病經口鼻分泌物傳播給其他病人等。
⒌詎原告竟於92年4月份之醫務會議中達成發現疑似SARS病
患即辦理轉院之共識，基於不致收到SARS病患之僥倖心態，而疏未注意對於防疫上應如何具體處理之標準作業流程（諸如應至何處取得符合標準之口罩及防護衣、應如何通報、應將病患送往何處安置、應走什麼路徑前往該處、行經之處如何消毒、抵達之後應如何將病患予以隔離、對於曾與病患有過接觸之同仁或其他患者應如何追蹤、管考、是否均須即時進行隔離、隔離期間如何計算等），做具體縝密之規劃釐訂，並進而透過在職訓練之方式使醫護同仁熟悉，惟卻僅以透過張貼海報等文字宣導，及於會議中空泛指示加強防護等方式處理，致使該院內所有醫護人員，因未能確切瞭解在面對SARS病患時所應採取之必要防護措施，陷於隨時有遭受SARS病毒感染之高度危險中，可由該院於同年月3日以北仁附醫字第920405號函檢送該院提報之「因應嚴重急性呼吸道症候群─SARS疫情應變措施計畫」及卷證所附之相關人員之訊問筆錄資料可稽。
⒍另查當時原臺北市立和平醫院甫因爆發SARS嚴重院內感染
疫情造成多名醫護人員及民眾傷亡，該院與原臺北市立和平醫院具有地緣關係，且兩院之病人多有交流，對於和平醫院之疫情經驗，及傳染病之特性，該院應即高度警覺、倍加防範。卷查92年4月20晚間起，陸續發生該院放射科工作之放射師吳○蕙、張○勝與該院5樓病房工作之護理人員胡○芳、趙○琪、及6樓病房工作之護理人員林○雪、賴○穎、余○怡、楊○娟、廖○媛、和住院病患黃○貝、黃郭○里，發生集體發燒症狀，經該院護理室主任涂惠珠及感控護士追查同仁發燒原因，由同仁值班及接觸哪些病患資料，發現密切接觸李穆仙菊的同仁發燒情形最為嚴重，此由所附92年7月24日調查局北部地區機動工作組之調查筆錄可稽。又查，李穆仙菊女士曾於4月9日陪同丈夫至和平醫院就醫，當時曹姓婦人（CDC於4月16日驗出檢體為陽性反應，列為疑似病例）亦在和平醫院就診；事後李穆仙菊女士因發燒於4月17日至19日住進該院治療，4月20日起該院工作人員陸續發生集體發燒現象，其中又以密切接觸該病人之工作人員最為嚴重，此時不論李穆仙菊是否為SARS疑似病例，惟至此院內發生集體感染情形，應可確定；另由發燒員工出現之病徵，預見醫院已出現感染SARS之聚集現象應為合理之懷疑。
⒎按原告身為醫院院長及具醫療專業知能背景之醫師，對於
院內發生感染之嚴重性，應能預見及依其專業知能採行防範措施，更何況是當時未知之新興傳染病，全世界陷入恐慌之際，更需戒慎以對；其雖辯稱該院受限於院舍硬體設備及人才有限，防疫能力確實不及各大醫院等先天現實狀況，又適逢該院會議室另有他用，因無場地以致無法辦理全院防疫課程及訓練，改由曾參與SARS研討會之受訓人員利用晨會時間，私相傳授SARS防疫知識，惟該講授之人員是否正確無誤地傳授相關SARS防疫知識，亦非無疑。原告並未採行嚴格之感控措施在先，未能確實規劃及落實執行院內感染控制在後；至依行為時傳染病防治法第29條第3項規定，在未經報告與證實前不得對外說明相關個案病情，及基於維護病患隱私權及保護消費者權益考量，未公布SARS病患，然亦應將警訊確實告知院內人員。是以，因該院內醫護人員對SARS未有充分認識，造成警覺性不夠，對於可疑病例，於未判定前，亦未能及時採取隔離及防護措施，以致造成病毒擴散傳染，事後，亦未見原告具體加強醫院之感控措施，提昇同仁之防護裝備，及必要之隔離與治療，原告在執行業務上顯有瑕疵，亦有悖醫學學理之不正當行為。
⒏鑑於SARS是一種新興傳染性疾病，發生當時，全世界莫不
恐慌以對，醫界亦全然不知其對人類生命之剝奪是如此嚴峻及快速，臺灣地區亦係如此，醫師在處理上難免會有因不知而有不周之處。惟依本案所違情節，原告警覺性不足，以及未能貫徹、落實防護措施，顯示其專業知識、工作態度及責任感，仍有不可原諒之缺失，被告視原告所為情節酌為上開處分，尚無不當。
理 由
一、原告主張：台北市政府衛生局憑以懲戒原告之事實，含糊籠統，片斷而無連結；而被告撤銷台北市政府衛生局之處分，乃係易以較輕之處分而已，對台北市政府衛生局之懲戒事實，則仍沿舊貫。懲戒處分中應記載之事實，卻全付闕如。於理由部分，被告及台北市政府衛生局就其認定原告應受懲戒之事實，於決議書竟無任何一項證據證明。對於適用法律部分，亦僅表明適用之法條，未論及適用之理由。懲戒處分之內容，極不明確，有違明確行政之原則。被告及台北市政府衛生局之決議，處分極重，然對其決議所認定之懲戒事實，竟未提出任何證據證明，明顯程序違法。次按傳染病防治法規定中央主管機關就傳染病防治事項，負有訂定傳染病情監視、通報等措施權責，為及時偵測傳染病疫情，發揮早期預警效果，中央主管機關應另訂定實施辦法建立傳染病疫情監視及預警體系。依此被告發布傳染病疫情監視及預警體系實施辦法，疾管局乃就各種法定傳染病訂定通報定義，如何判斷為法定傳染病，悉依此通報定義決之。疾管局依法令制定之SARS通報定義為為行政命令，故其有拘束國家機關及全體人民之效力。依通報定義規定，旅遊史及接觸史為SARS疑似病例之要件，而符合疑似病例者，始可能成為可能病例。然查本件仁濟醫院內之疑似或可能病例，無一人當時有旅遊史及接觸史。尤其被疑為仁濟醫院感染感染源之李穆仙菊，事後證實確未感染SARS，更足明瞭依通報定義及仁濟醫院內當時之情況，院內之發燒感染確實不符合SARS通報定義。因之，原告於92年4月25日以「不明原因」之院內感染呈報被告，並無違誤。本於信賴保護原則，原告信賴政府頒布之法令而防疫，亦不應予以懲戒。又台北市政府衛生局在懲戒決議中，乃是以善良管理人之注意義務相課，此與醫師法所課醫師之重大過失，明顯有違，故足徵其據以懲戒之事實與其所適用之法律，互相矛盾，而被告所為決議，顯然將同一性質之行為分別以不同懲戒事由相課，對原告違背之具體情節為何，於決議書中竟完全未予以說明，顯為懲戒不憑理由，又未調查區分即將全院感染皆歸責於原告，實無理由。另在未證實院內確實有SARS病人時，醫師本即不得對外表示院內有SARS病人，故為院長之原告諭令員工不得對外表示院內有SARS病例，乃係依法行事，當無違法可言。且仁濟醫院屬區域小型醫院，格於設備及人力而建議病患轉診，如何能謂之為違反醫學倫理或為業務上之不正當行為。被告之決議書顯然事實及理由均有不備等語。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告則以：仁濟醫院病床規模僅68床，依常理判斷，該院依被告函頒「未知致病原引起之急性呼吸症候群，疫情應變機制」及臺北市政府衛生局函頒「因應嚴重急性呼吸道症候群─SARS疫情應變措施計畫」規定，制定之「仁濟醫院因應嚴重及性呼吸到症狀群（SARS）疫情之應變措施計畫」，防疫訊息在院內傳達應更為快捷，防範措施及執行能力更為迅速，惟由卷證所附之相關人員之訊問筆錄資料，原告並未能落實加強院內SARS疫情防範措施及監督執行情形，執行業務上顯有瑕疵，亦有悖醫學學理之不正當行為。原告以該院大型場地另為他用，以致無法宣導加強SARS疫情防範措施，以為卸責，惟其亦未善盡督導之責，忽視醫護同仁及就醫民眾之生命安全，是有違背醫學倫理之處。原告為仁濟醫院院長及負責醫師，綜理全院院內感染控制措施之執行及醫療業務運作，與醫療風險之管理，是以對於感控措施之制訂及院內醫護同仁之教育、訓練，自屬其法定職務，對此前車之鑑，原告理當引以為戒，對預見之醫療業務風險應予以避免，並依據疾管局及台北市政府衛生局之相關函釋之規定，針對該院之特性與需求，研訂具體可行且完備之防疫措施與規劃、備齊充分之防護器材設備、對員工施予防護講習與宣導，及對受感染者施予具體明確之因應措施等，以提供民眾及員工一安全醫療環境。原告於92年4月份之醫務會議中達成發現疑似SARS病患即辦理轉院之共識，基於不致收到SARS病患之僥倖心態，而疏未注意對於防疫上應如何具體處理之標準作業流程，做具體縝密之規劃釐訂，並進而透過在職訓練之方式使醫護同仁熟悉，惟卻僅以透過張貼海報等文字宣導，及於會議中空泛指示加強防護等方式處理，致使該院內所有醫護人員，因未能確切瞭解在面對SARS病患時所應採取之必要防護措施，陷於隨時有遭受SARS病毒感染之高度危險中。卷查92年4月20晚間起，陸續發生該院放射科放射師與該院5樓、6樓病房工作之護理人員和住院病患，發生集體發燒症狀，經該院護理室主任涂惠珠及感控護士追查同仁發燒原因，由同仁值班及接觸哪些病患資料，發現密切接觸李穆仙菊的同仁發燒情形最為嚴重，不論李穆仙菊是否為SARS疑似病例，惟至此院內發生集體感染情形，應可確定；另由發燒員工出現之病徵，預見醫院已出現感染SARS之聚集現象應為合理之懷疑。原告未採行嚴格之感控措施在先，未能確實規劃及落實執行院內感染控制在後；縱未經報告與證實前不得對外說明相關個案病情，及基於維護病患隱私權及保護消費者權益考量，未公布SARS病患，然亦應將警訊確實告知院內人員。
故該院內醫護人員對SARS未有充分認識，造成警覺性不夠，對於可疑病例，於未判定前，亦未能及時採取隔離及防護措施，以致造成病毒擴散傳染，事後亦未具體加強醫院之感控措施，提昇同仁之防護裝備，及必要之隔離與治療，原告執行業務顯有瑕疵，亦有悖醫學學理之不正當行為。被告視原告所為情節酌為上開處分，尚無不當等語，資為抗辯。
三、按「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。五、前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為。」「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業一個月以上一年以下。四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。前項各款懲戒方式，其性質不相牴觸者，得合併為一懲戒處分。」為醫師法第25條、第25條之1所明定。
四、次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．二、必須記明之理由已於事後記明者。．．．前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1項、第114條第1項、第2項定有明文。其立法意旨在使行政機關就事實上或法律上作較慎重之考慮，減少行政處分之錯誤或其他瑕疵，並使處分相對人提起行政救濟時，可由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。是則書面行政處分應記載事項中之「事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而所謂行政處分之「理由」係指論述認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係之涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等。而行政處分是否合於前開法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。是以書面行政處分應記載事項中事實之補正，並不因行政訴訟採職權探知主義，而認行政法院有依職權補正違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，是以行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，例如行政處罰，依行政程序法第96條第1項第2款之規定，應記載事實。而所謂事實，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，為有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷。
五、查本件原處分以原告違反醫師法第25條第1款、第4款、第5款規定，廢止其醫師證書，係永久剝奪原告之醫師資格，對醫師專業資格最嚴重之處分。惟該處分書所載「事實」僅如事實概要欄㈠所示，並未就其認定原告違背前開醫師法規定作為義務之具體行為，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項明確記載，即對原告何種行為何事項為處分之事實不明；而其「理由」亦僅為「經本會調查，甲○○醫師為醫院院長，對於SARS疫情因未盡高度之注意，導致醫院內部發生院內感染之情況而不自知，甚至未將病患及接觸者做適度之隔離，導致至醫護人員及民眾傷亡。」係重覆事實之陳述，並未就其認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係之涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等詳為論述，顯然有違行政程序法第96條第1項規定之程式。
六、被告覆審決議雖撤銷原處分，惟其既未令原處分機關依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前為補正，亦未就原處分前開不合程式之違法部分予以糾正，逕以如事實概要欄㈡所示之「事實」，及原告「身為醫院院長，應即督責該院依上開行政院衛生署及臺北市政府衛生局函頒規定，制定各類通報流程、隔離措施、備置防護設備，採行防範措施。惟該院並未積極規範具體應變計畫，採行防範措施」「未督責該院採行防範措施，並進行院內必要之隔離管制措施，致該院發生嚴重院內感染，造成多位醫護人員及民眾傷亡，終至92年4月29日受封院管制」「身為醫院院長及具專業背景之醫師，在執行業務上顯有瑕疵；其未能加強SARS疫情防範措施，亦有悖醫學學理之不正當行為；且有違背醫學倫理，忽視醫護同仁及就醫民眾之生命安全」等「理由」，認原告係違反醫師法第25條第4款、第5款規定，應廢止執業執照並至醫學中心接受院內感染及一般內科臨床進修合計6個月。經核該決議書所載之事實不明，理由抽象籠統，並未具體記載認定事實所憑證據及客觀上可辯證論理過程等事項，而該部分之欠缺非僅足以影響決議之結論，且關係原告防禦及程序參與之權利，致本院無法審查判斷，原告請求撤銷該決議關於原告不利部分，為有理由，應予准許。著由被告另為依法審議。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 10 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 10 日
書記官 許哲萍