臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01293號原 告 甲○○訴訟代理人 徐秀蘭律師被 告 臺北市政府社會局代 表 人 師豫玲（局長）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因會員代表選舉事件，原告不服臺北市政府中華民國95年2 月22日府訴字第09421540100 號訴願決定，提起行政訴訟，並為訴之追加。本院判決如下：
主 文訴願決定關於如附表編號2所示部分撤銷。
原告其餘之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠訴外人台北市藥師公會（下稱藥師公會）於民國（下同）94
年7 月2 日舉行第15屆分區會員代表選舉（下稱系爭選舉），並於94年7 月7 日向被告函報選舉結果。原告於94年7 月
4 日以選舉方式不公及廢票認定有疑義等事由，向被告提出異議，被告於94年8 月12日以北市社一字第09437923300 號函（下稱系爭函）復略以：「‧‧‧㈠有關台北市藥師公會第15屆會員代表分區選舉參考名單排序方式疑義乙節，查法無明訂，係屬理事會權責。有關選舉有效票認定疑義乙節，經內政部94年8 月3 日內授中社字第0940011933號函覆‧‧‧」。另於同日以北市社一字第09437923301 號函同意核備公會第15屆會員代表分區選舉結果（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應對台北市藥師公會第15屆分區會員代表選舉結果作成不予核備之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告94年8 月12日北市社一字第09437923300 號函應為行
政處分。按人民團體選舉罷免辦法第41條第2 項規定：「對前項宣布之選舉或罷免結果有異議者，出席之選舉人、被選舉人、罷免人或被罷免人應當場向會議主席提出，並應於3 日內（以郵戳為憑）以書面申請主管機關核辦。未出席或出席未當場表示異議或逾期提出異議者，於事後提出異議，均不予受理」。則出席之選舉人及被選舉人在符合法定程序之下，有權對該次選舉結果表示異議，申請主管機關核辦。而陳情係在法令未具體規定人民之權利下，人民對行政機關請求之泛稱（包括對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護）。今人民團體選舉罷免辦法既已明確規定「何人」（主體之限制）在「何種情況下」（符合一定之法令要件）得向主管機關提出異議、申請核辦，自與行政程序法上所稱之陳情有別。主管機關對該異議之處理即為核辦之結果（異議成立或不成立），將發生一定之法律效果，應屬行政處分，已非單純之觀念通知。
⒉行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函復
，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之論示而為判斷（最高行政法院92年裁字第453 號裁定意旨可資參照）。自本件系爭函內容觀之，該函係被告對原告依法異議所為之核辦結果，原告異議請求被告將選舉結果予以廢棄，被告係以內政部94年8 月3 日內授中社字第0940011933號函為理由，拒絕原告之請求，自屬駁回之行政處分，得為訴願、行政訴訟之客體。
⒊系爭函駁回異議之決定，應屬違法。人民團體選舉罷免辦
法第11條規定：「人民團體之選舉或罷免，在發選舉或罷免票前應由會議主席或其指定人員說明選舉或罷免之名稱、職稱、應選出名額、‧‧‧無效票之鑑定及選務工作人員之職責等有關選舉或罷免注意事項」。選舉結果之正確性在於整個選舉程序之合法，倘若選舉程序具有法令上之瑕疵，選舉結果之公正性便會遭受質疑。人民團體選舉罷免辦法即在規範人民團體選舉程序之運作，符合人民團體選舉罷免辦法之選舉程序所產生之選舉結果，方為一合法之決議，主管機關於決定核備與否之際，自應依行政程序法第36條之規定依職權調查該選舉程序是否適法。今原告於異議請求書中已明確表明該次選舉未依人民團體選舉罷免辦法第11條規定，於發選舉票前說明無效票之鑑定方式，且關於無效票之認定係攸關會員之選舉權及被選舉權，自應審慎為之。會議主席未踐行此項程序，顯已違反法令之規定，主管機關自應依人民團體法、藥師法之意旨，對原告之異議請求妥適處理。惟系爭函對於前揭選舉程序違法之處，卻隻字未提，未予理會，即駁回原告之異議，顯已違反相關法令之規定。
⒋原告為被告94年8 月12日北市社一字第09437923301 號函
處分之利害關係人。按人民團體選舉罷免辦法第43條規定：「人民團體之選舉或罷免，在結果揭曉後30日內，應由各該團體造具當選人簡歷冊或被罷免人名冊報請主管機關核備」，則主管機關關於核備與否之准駁，乃係就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政程序法及訴願法上之行政處分。該處分之相對人雖為台北市藥師公會，惟該處分之內容係針對公會選舉之結果所為之決定，一旦准予核備，原先依選舉結果選出之人即發生當選之法律上效力。原告為該次選舉之被選舉人之一，主張因選舉程序違法影響選舉結果，請求主管機關就選舉程序之違法部份詳為調查再予決定，且選舉結果之正確性係繫諸於選舉程序之合法，一旦選舉程序有違反法令之情形存在，選舉結果之正確性亦遭質疑，因違法之選舉程序係同時侵害會員之選舉權及被選舉權，則主管機關此時應依人民團體法第58條第1 項規定予以適當處置。
⒌依此而論，同一選舉中未當選之被選舉人，基於其被選舉
權被侵害為由，當然為該此選舉結果之利害關係人，雖然主管機關核備選舉結果之處分係針對公會本身所為之決定，惟未當選之被選人基於其被選舉權受侵害之故，應為該處分之利害關係人，得對該處分提起訴願。本次選舉有如前所述之違法事由，原處分針對該次選舉結果予以核備之決定，應屬違法。主管機關自應依人民團體法、藥師法之意旨，對於該次選舉結果不予核備。另臺北市藥師公會章程第18條規定關於參考名單之排序方式並未明定為理事會之職權之一。其究屬理事會之權責，抑或是應經由會員大會決議確認，尚有探討之空間；且相關法令既未有明確規範，則主管機關是否能率爾認定係屬「理事會權責」，恐非無疑。
⒍台北市藥師公會乃依公法性質之藥師法設置之組織，並依
藥師法制訂章程，故其各項行為自應遵守相關公法上之原理原則。本件爭執之選舉過程，爰存在有下列瑕疵：
⑴該會印製之選舉票，未於事前透明公開，違反誠實信用
原則：選舉票是否印製候選人名單，如何圈選或填寫，皆應事先週知會員，以示公會對會員權益保障之誠實信用。觀諸各項公法上之選舉，皆莫不以此作為公平、公正、公開選舉之規糱。本案原告事前任何詢問選舉票印製之內容及方式，該會現任人員皆置之不理，直至7 月
2 日選舉當日上午9 時40分許該會選務人員向大眾公開票櫃時，方能得知選舉票之內容及形式，致原告競選團隊無法事前充分因應，致支持原告之選舉人因圈選填寫不易而錯誤大增，其置會員權益保障於不顧，顯然違背誠實信用原則。
⑵該會未於事前公告選舉票列入候選人之登記作業，違反
明確性原則及平等原則：按「人民團體選舉罷免辦法」第11條第2 項規定「在發選舉票前，應由會議主席或其指定人員說明選舉之名稱、職稱、應選出名額、選舉方法、『無效票之鑑定』及選務工作人員之職責等有關選舉注意事項，並由選舉人互推或由會議主席指定監票員、發票員、唱票員及記票員各若干人，辦理監票、發票、唱票及記票事宜」。本案該會既依法採選舉票印入候選人名單之方式，即應具備合理時間週知會員，並明確告知登記作業程序，以利候選人登記競選。本案原告事前有關候選人登記作業之任何詢問，該會現任人員皆置之不理，至7 月2 日選舉當日，該會並未依前述規定，在發選舉票前，由會議主席或其指定人員說明「無效票之鑑定」之相關事宜。選舉進行中，選舉人因為填寫錯誤，詢問在場之選務人員可否刪改，獲得可以刪改之回答。但選舉結束開票作業時，對於選舉人填寫候選人姓名時因筆誤而刪改正確書寫者，或因填寫後發現所寫者已印入選舉票而又將填寫重複者刪除者，卻由會議主席該會現任理事長連瑞猛會同該局科長及選監人員以「人民團體選舉罷免辦法」第18條第1 項第2 款之規定，不理會選舉進行期間選務人員所答稱可以刪改之解釋，議定「填寫錯誤任何刪改皆算作一票」之決定，致前開同一候選人因刪改正確書寫等之情事，皆遭認定為屬於二不同候選人之塗改，而因此超過選舉名額。原告雖立即於現場提出質疑，卻以非選監人員而不予理會，致因雖被選舉人數相同足額，卻因任何刪改皆算作一票，而因此超過選舉名額，而認屬廢票，全數成為無效票，無法計入，造成廢票多達60多張。此已造成選舉人完全無法預期，對於其所支持圈選填寫同一候選人因刪改正確書寫名字因而超過選舉名額，全數成為無效票，完全無法事先預見，顯與明確性原則及平等原則有違。
㈡被告主張之理由：
⒈臺北市政府91年6 月27日府社一字第09107473200 號公告
：主旨：公告本府主管業務委任事項，並自91年7 月1 日起生效。‧‧‧公告事項：本府將下列人民團體法有關本府權限事項（除人民團體法第9 章政治團體第44條至第52條外），委任本府社會局，以該局名義執行之：‧‧‧。⒉訴外人台北市藥師公會於94年月7 日就其第15屆分區會員
代表選舉結果報請被告核備，被告基於主管機關立場，就公會所檢呈之書面資料審核後， 以94年8月12日北市社一字第09437923301號函復公會同意核備， 僅對公會直接發生法律效果，原告既非該核備案之相對人，亦非利害關係人，對其權利或利益亦無直接損害可言。該次會員代表選舉係依人民團體選舉罷免辦法第3條及第40條規定， 以非集會方式辦理，選舉時間為94年7月2日上午10時至下午4時，對於原告所稱「該次選舉未依人民團體選舉罷免辦法第11條規定，於發票前說明無效票之鑑定方式‧‧‧」等語，實無法進行實質認定；被告對於選舉結果之處分，係應以公會所檢呈之書面資料進行審核，以為適法。
⒊台北市藥師公會於94年7 月7 日以（94）北市藥師瑞字第
94 060號函函報選舉結果，被告因原告來函陳情，為慎重起見，即將當日選舉有關選票之爭議函請內政部釋示，以作為核辦之依據。內政部於94年8 月3 日內授中社字第0940011933號函釋示略以：「本案台北市藥師公會第15屆會員代表分區選舉，如有選舉人於已列有候選人姓名之選票空白欄位處重複書寫候選人姓名，經發現錯誤後將其刪除，並於參考名單上予以圈選；類此書寫後塗改之被選舉人與勾選之被選舉人為同一人等情節，依上開規定意旨，應視為圈寫2 個被選舉人，該張選舉票圈寫之被選舉人總數如超出規定應選出名額或連記數額者，應為無效。」。被告於94年8 月12日依據內政部函釋，以系爭函回覆原告，針對其請求事項說明一、選票排序係屬理事會權責，二、有關廢票認定，仍應依據人民團體選舉罷免辦法第18條第
1 項第2 款之規定辦理。是以，公會於94年7 月2 日舉辦第15屆會員代表分區選舉，廢票之認定應為適法。
⒋公會於94年7 月2 日舉行第15屆分區會員代表選舉，依據
人民團體選舉罷免辦法第41條第3 項規定，對於會員代表之結果有異議者，應當場向會議主席或主持人提出，並由會議主席或主持人轉報主管機關核辦；惟被告並未收到由公會會議主席或主持人轉報之選舉結果異議案，而由原告於94年7 月4 日以個人名義向被告提出異議，與前揭人民團體選舉罷免辦法第41條第3 項規定不符。
⒌系爭函係被告就原告提出異議事項所為之函覆，僅係就原
告之陳情事項所為查覆，並轉知內政部就人民團體選舉罷免辦法第18條第1 項第2 款規定之函釋內容，應屬觀念通知之性質，自非對原告所為之行政處分，原告對之提起訴願，揆諸訴願法第77條第8 款規定及行政法院52年度判字第269 號判例、62年度裁字第41號判例之意旨，自非法之所許。綜上，本件原告之訴為無理由，依法駁回原告之訴。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為薛承泰，嗣變更為師豫玲，並由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、原告起訴主張: 訴外人藥師公會於94年7月2日舉行系爭選舉，並於94年7月7日向被告函報選舉結果。原告於94年7月4日以選舉方式不公及廢票認定有疑義等事由，向被告提出異議，經被告以系爭函駁回異議。又被告以原處分同意核備藥師公會第15屆會員代表分區選舉結果部分，亦有違法。系爭函與原處分均為行政處分，均有違法，原告為相對人及利害關係人，自得對該處分提起訴願。系爭選舉有如前所述之違法事由，原處分對系爭選舉結果予以核備之決定，應屬違法。
爰依行政訴訟法第4條第1項及第5條第2項規定，提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以: 系爭函係被告就原告提出異議事項所為之函覆，僅係就原告之陳情事項所為查覆，並轉知內政部就人民團體選舉罷免辦法第18條第1項第2款規定之函釋內容，應屬觀念通知之性質，自非對原告所為之行政處分。藥師公會於94年月7日就系爭選舉結果報請被告核備， 被告基於主管機關立場，審核書面資料後，以原處分同意核備，僅對藥師公會發生效力，原告非原處分之相對人或利害關係人，自不得提起訴願及行政訴訟，原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非訴願法上之行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）44年度判字第18號、59年度判字第245 號、62年度裁字第41號判例可資參照。非行政處分，如逕對之提起撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回之。
五、查訴外人藥師公會於94年7月2日舉行系爭選舉，並於94 年7月7日向被告函報選舉結果。原告於94年7月4日以選舉方式不公及廢票認定有疑義等事由，向被告提出異議，被告於94年8月12日以系爭函答覆原告。 另於同日以原處分同意核備藥師公會第15屆會員代表分區選舉結果等事實，有異議書、原告94年7月4日和諧選舉字第4號函、原告94年7月10日和諧選舉字第5號函、原處分等件在卷可稽，堪以憑認。 是本件爭執之重點在於: 本件訴願決定以不受理有無違法？茲分述如下:
㈠、關於系爭函部分:查本件系爭函略以：「‧‧‧㈠有關台北市藥師公會第15屆會員代表分區選舉參考名單排序方式疑義乙節，查法無明訂，係屬理事會權責。㈡有關選舉有效票認定疑義乙節，經內政部94年8月3日內授中社字第0940011933號函覆表示：按人民團體選舉罷免辦法第18條第1項第2款規定：『選舉票或罷免票有下列情事之一者無效：二、圈選（含塗改）之被選舉人總計超出規定應選出名額或連記數額者‧‧‧。』爰本案台北市藥師公會第15屆會員代表分區選舉，如有選舉人於已列有候選人姓名之選票空白欄位處重複書寫候選人姓名，經發現錯誤後將其刪除，並於參考名單上予以圈選；類此書寫後塗改之被選舉人與勾選之被選舉人為同一人等情節，依上開規定意旨，應視為圈寫2個被選舉人， 該張選舉票圈寫之被選舉人總數如超出規定應選出名額或連記數額者，應為無效。‧‧‧」。僅係就原告之陳情事項所為查覆，並轉知內政部就人民團體選舉罷免辦法第18條第1項第2款規定之函釋內容，對原告之權利尚不發生具體之法律上效果，自非行政處分甚明。揆之首揭說明，原告對之提起撤銷訴訟，不備起訴要件，顯非合法，應予駁回。
㈡、關於原處分部分:按人民團體之選舉或罷免，在結果揭曉後30日內，應由各該團體造具當選人簡歷冊或被罷免人名冊報請主管機關核備，人民團體選舉罷免辦法第43條定有明文。既稱報請主管機關「核備」，主管機關即須為核准備查與否之決定，此決定對外直接發生法律上之效果，自屬行政處分無誤，得為訴願之標的。查藥師公會於94年7月7日就系爭選舉結果報請被告核備，被告基於主管機關之立場，就藥師公會所檢呈之書面資料審核後，以原處分同意核備，不僅對藥師公會直接發生法律效果，亦對藥師公會之會員即原告直接發生法律效果。原告雖非原處分之相對人，惟其為系爭選舉之被選舉人，對其權利或利益有直接損害之虞，其屬法律上利害關係人，要堪認定。則訴願機關以原告非原處分之相對人或利害關係人為由，逕為不受理之決定，其訴願程序顯有瑕疵，無可維持，原告訴請撤銷，有其法律上之利益，為有理由，應予准許，應另由訴願機關為適法之處理。至原告訴請撤銷原處分部分，則應俟合法之訴願程序先行審理決定，併此敘明。
六、追加之訴部分:
㈠、按原告於訴狀送達後，除經被告同意或本院認為適當者外，不得追加他訴，被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第111 條第
1 項及第2 項分別定有明文。本件原告於起訴後又請求被告應對台北市藥師公會第15屆分區會員代表選舉結果作成不予核備之處分，被告於訴之追加無異議，而為本案之言詞辯論，揆諸前揭規定，應予准許，合先敘明。
㈡、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第2項 定有明文。故依本條提起課予義務訴訟，須該案件為人民「依法」申請之案件。故若人民雖有所請求，惟所請求者並非依法申請，即應認人民依據行政訴訟法第5 條第2 項提起之課予義務訴訟，係不備起訴要件，高等行政法院應以裁定駁回之。又人民團體選舉罷免辦法第41條第2 項前段固規定：「對前項宣佈之選舉或罷免結果有異議者，出席之選舉人、被選舉人、罷免人或被罷免人應當場向會議主席提出，並應於三日內（以郵戳為憑）以書面申請主管機關核辦。」惟同條項後段又規定：「未出席或出席未當場表示異議或逾期提出異議者，於事後提出異議，均不予受理。」並91年12月11日修正前人民團體法第57條第1 項復規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得為下列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。．．．。」可知，出席人民團體選舉之選舉人或被選舉人就選舉結果，有當場向會議主席提出異議者，固得於三日內以書面請求主管機關核辦；惟因人民團體會員認人民團體之選舉有違反法令或章程情事，其因此而生之爭執係屬私權爭議，應循民事爭訟程序尋求救濟，故上述人民團體選舉罷免辦法第41條第2 項前段所稱「申請主管機關核辦」，僅是促請主管機關為修正前人民團體法第57條第1 項職權之發動，而非賦予人民團體會員請求主管機關作成行政處分之請求權。
㈢、經查，本件原告係因系爭選舉選舉方式不公及廢票認定有疑義等事由，向被告提出異議，經被告以系爭函駁回異議。原告於本件訴訟進行中，追加請求被告應對台北市藥師公會第
15 屆 分區會員代表選舉結果作成不予核備之處分之法律依據係行政訴訟法第5 條第2 項及人民團體選舉罷免辦法第41條第2 項、第3 項（見原告補充理由二狀第2 頁及本院96年
1 月23日準備程序筆錄）。惟依前開說明，人民團體選舉罷免辦法第41條第2 項前段及第3 項所稱「申請主管機關核辦」，僅是促請主管機關為修正前人民團體法第57條第1 項職權之發動，而非賦予人民團體會員請求主管機關作成特定處分之請求權。故原告請求被告就系爭選舉結果作成不予核備之處分之案件，不具公法上之請求權，顯非行政訴訟法第5條第2 項所稱「依法申請之案件」，依上開所述，原告之訴，即屬不備起訴要件，應予駁回。
七、從而，原告請求撤銷系爭函部分，為不合法，應予駁回。原告請求撤銷訴願決定部分，為有理由，應予准許，應另由訴願機關為適法之處理。至原告追加請求被告應對台北市藥師公會第15屆分區會員代表選舉結果作成不予核備之處分部分，起訴不備要件，為不合法，應予駁回。本件原告之訴，為一部不合法，一部有理由，爰併予本件判決中予以裁判，以符訴訟經濟，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部有理由，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第3 項、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 12 日
第四庭審判長 法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 12 日
書記官 劉道文