臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01211號原 告 甲○○訴訟代理人 洪淳琦律師（兼送達代收人）
羅名威律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 胡勝正（主任委員）訴訟代理人 吳姝叡律師（兼送達代收人）
黃蓮瑛律師上列當事人間因保險法事件，原告不服行政院中華民國95年7 月12日院臺訴字第0950086945號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為國華產物保險股份有限公司（下稱國華產險公司）之董事長兼總經理，被告以國華產險公司因違反保險法令經營業務，致資產不足清償債務情事，依保險法第
153 條第2 項規定，以94年11月17日金管保一字第09402504
012 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第00000000000 號函（下稱原處分等）通知有關機關或機構，禁止國華產險公司之董事及監察人等11人之財產為移轉、交付或設定他項權利；並以該公司業務、財務狀況顯著惡化，已無法履行契約責任，有不能支付其債務而損及被保險人權益之虞，依保險法第149 條第3 項規定，以94年11月18日金管保一字第09402504001 號函國華產險公司為勒令停業，委託財團法人保險事業發展中心為清理人，自94年11月18日上午8 時30分起辦理該公司之清理事宜，及依同法第149 條之6 規定，以94年11月18日金管保一字第09402504460 號函（下稱原處分等）通知有關機關或機構，國華產險公司之董事及監察人等11人所開立所有存款帳戶，禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣被告於95年12月4 日分別以金管保一字第09502504081 號、第00000000000 號、第00000000000 號及第00000000000 號函廢止上開原處分等。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分等均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告於94年11月21日發現名下帳戶及其他財產遭被告通知有關機關禁止移轉、交付或設定他項權利，原告當時雖未收受任何書面處分或其他通知，惟被告以其單方意思表示，直接對原告之財產權予以限制，並生法律效果，自屬行政處分，原告自得依法提起行政救濟。按行政程序法第100 條規定：
「書面之行政處分應送達相對人，書面以外之處分應以其他適當方法通知或使其知悉。」被告不僅未將原處分等事先以書面通知原告，亦未以其他方式讓原告知悉，甚至連事後告知之動作亦付之闕如，使原告財產權受限制，蒙受重大損害，被告原處分等顯屬違法。
二、被告並無權限作成原處分等：㈠保險法第149 條之6 固規定，保險業經主管機關依第149 條
第3 項派員監管、接管、勒令停業派員清理或清算時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，惟同法第12條規定，保險法所稱之主管機關為財政部，並非被告，則被告所為原處分等，顯屬無據。
㈡有關被告之組織及權限，行政院金融監督管理委員會組織法
（下稱金管會組織法）第2 條第1 項規定：「本會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務」。又行政院金融監督管理委員會保險局暫行組織規程第2 條規定：
「行政院金融監督管理委員會保險局掌理下列事項：保險業之監督及管理．．．」惟上開規定僅為組織法規，非提供被告處理所有保險監督管理行為之法律基礎，是保險法未修正前，有關保險事項之主管機關應屬財政部，保險法並未授權被告作成原處分等。
㈢況92年7 月23日金管會組織法即已公布，且93年7 月1 日起
即設被告機關，而被告機關保險局之組織法即「行政院金融監督管理委員會保險局暫行組織規程」亦於94年4 月6 日公佈；惟保險法於金管會組織法公佈後，仍歷經93年2 月4 日、94年5 月18日2 次修正，倘立法者有欲將保險法所定保險業之個別管理行為之主管機關變更為被告，其自應於該兩次修正中為之。
㈣財政部與被告分別為行政院轄下之行政機關，彼此不相隸屬
，倘其有行政程序法第15條所定之職務委託之情事時，自應以法規明定為據，且將該委託事項刊載於政府公報，以符依法行政及公平、公開原則。基此，被告殊無權作成原處分等。
三、被告之原處分等之裁量違法：㈠按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應
符合法規授權之規定」行政程序法第10條定有明文。保險法第149 條之6 既規定「主管機關得通知有關機關或機構禁止其財產移轉、交付或設定他項權利」，則行政機關應按具體事實為合目的性之裁量，以決定是否為適法之行政處分。
㈡被告作成原處分等，始終未將相關內容通知原告，其顯蓄意
隱瞞原告，妨礙原告行使及保障自身權益，其裁量權之行使，已加入與管理保險業無關之因素，形成裁量濫用之違法。被告未依個案具體事實，考量是否確有限制原告財產權之必要，並將理由告知原告，僅機械式適用該法條，亦屬裁量怠惰之違法。
四、被告原處分等不符保險法第153 條之要件，顯屬違法：㈠按「保險公司違反保險法令經營業務，致資產不足清償債務
時．．．主管機關．．．得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利．．．」保險法第153 條規定，故主管機關通知禁止原告財產移轉，應以國華產險公司違反法令經營業務，並致資產不足清償債務為前提。
㈡被告固於95年8 月15日答辯狀中提出附件等，表示國華產險
公司有違法經營業務致資產不足清償債務云云。惟查，原告並未能閱覽以上資料，尚請准予閱覽，以便原告表示意見。又即使國華產險公司確受上開罰鍰處分，或曾為違章行為，是否因此造成國華產險公司資產不足之後果，被告並未說明其因果關係，且被告所列行政罰鍰處分金額，至多僅數十萬元，顯見國華產險公司之行政違章行為尚屬處以罰鍰即可矯正之輕微行為，被告以該等違章罰鍰，而依保險法第153 條作成原處分等，確有違法。
㈢國華產險公司亦無「資產不足清償債務」之情事，被告以國
華產險94年第3 季財務報告之資產負債表，認國華產險之淨值為負851,309,000 元云云，惟被告顯然曲解國華產險公司之財務報表，並致錯誤適用法律。保險公司帳上所提列各種準備金並非實際發生之債務，其係可於次年度決算時可收回之準備金提列。依保險業之行業特性，其保險責任繫於不確定事故之發生，該給付義務實為不確定；為確保事故發生時保險公司之償付能力，保險法145 條規定，保險業每一營業年度屆滿時，應計算須提存之責任準備金數額並記載於帳簿。因此，責任準備金本質上並非債務，實具有預備性質，僅係將資產預先提存，並為使保險業者明瞭其可能須負擔之債務，將責任準備金數額記載於負債項下，此點從其貸記之會計科目為「營業及負債準備」不同於其他「流動負債」、「長期負債」等名稱甚明。
㈣依「保險業各種準備金提存辦法」第9 條第2 項規定：「前
項賠款準備金，應於次年度決算時收回，再按當年度實際決算資料提存之。」同法第14條第1 項第3 款：「重大事故特別準備金提存超過15年者，得依主管機關指定之方式收回以收益處理。」同辦法第15條第1 項第3 款：「各險危險變動特別準備金累積提存總額超過其當年度自留滿期保險費之30% 時，其超過部分，應收回以收益處理。」可知，保險準備金數額每一年度均須收回重行決算，假設次一年度無須提存或提存數額較少，或提存超過一定比例與年限，即不列在負債項下，甚至列入「收益」。
㈤依據被告94年12月27日金管保一字第09402136781 號函准予
備查之產物保險業會計制度範本，第7 章會計制度處理準則與程序，第2 節、第6 點「一般會計處理程序」中，第2 項亦明定「本項所稱財產包括不動產投資及營業用之固定資產，凡運用事業資金或各種責任準備金等投資不動產．．．」，可知責任準備金甚至得運用於他項投資，並獲得財產收益，其性質非負債甚明。
㈥依國華產險公司92年及93年之損益表可知，國華產險公司未
滿期保費準備金及賠款準備金確實均完全收回，顯見被告確實低估國華產險公司之實際價值。故國華產險公司94年第3季資產負債表，扣除帳上提列之17億餘元為「營業與負債準備」之提列，該公司淨值實尚有9 億餘元，並無資產不足清償之情事存在。
㈦被告原處分等函僅載「國華產物保險股份有限公司因有違反
保險法令經營業務，致資產不足清償債務之情事，台端時任該公司之董事（監察人），故本會已依保險法第153 條第2項規定，函知有關機關（構）對台端為禁止財產為移轉、交付或設定他項權利之處分」，惟並未敘明國華產險公司究竟違反何種保險法令，以及如何因該公司之違法，而導致該公司資產不足清償債務，被告顯已違反行政程序法第96條第1項第2 款關於書面行政處分之應載事項規定。
五、被告94年11月18日金管保一字第09402504460 號函之作成，亦不符保險法第149 第3 項及149 之6 規定。按保險法第14
9 條之6 條規定：「保險業經主管機關依第149 條第3 項勒令停業派員清理時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得函請入出境許可之機關限制其出境」，由此可知，限制原告之財產移轉，必須以國華產險公司有保險法149 條第3 項所稱「業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞者」之事實為前提。惟查，國華產險公司並無「不能支付其債務」之情形，已如前述。至被告指稱國華產險公司頻傳遲延給付賠償或拒絕賠償之情事，可能有「無法履行契約責任」或「有損及被保險人權益之虞」，惟查該內容僅顯示國華產險公司與其被保險人，尚有理賠爭議存在，且此為各家保險業者均會面臨之狀況，故被告就原告有無法履行契約責任之主張，顯屬臆測，其原處分之作成顯然違法。
乙、被告主張之理由：
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。又「行政訴訟原以官署之處分為標的，倘事實上原處分已不存在，則原告之訴，因訴訟標的消滅即應予以駁回。」、「當事人請求標的消滅，其訴訟關係即應視為終結。」改制前行政法院27年判字第28號及30年判字第16號著有判例可稽。準此，撤銷訴訟須有行政處分存在，如行政處分經撤銷、廢止或其他事由而失其存在，即無可供撤銷之對象，而欠缺具體判決要件。原告因不服被告原處分等，提起本件訴訟，惟上開處分等業經被告於95年12月
4 日分別以金管保一字第00000000001 號、第00000000000號、第00000000000 號及第00000000000 號函廢止在案可稽，是被告原處分等業經被告廢止而不復存在，則本件訴訟因訴訟標的已不存在，而無訴之利益，懇請鈞院諭知原告撤回本件訴訟，如原告拒不撤回，則應依上開判例意旨，逕以欠缺訴之利益，即無權利保護之必要，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，裁定駁回原告之訴，以免耗費訴訟資源。
二、被告原處分等已充分載明處分事實及處分理由，而符合行政程序法第96條書面行政處分之法定程式：
㈠按行政程序法第96條第1 項第2 款，明定「主旨、事實、理
由及其法令依據」為書面行政處分之應記載事項，但其不須逐一分別列出，於全部敘述中明顯包含主旨、事實、理由及所依據之法令即可，且事實及理由之敘述不必鉅細靡遺，只須寫出重點之處，達可得確定之程度即可。
㈡原處分等主旨記載「國華產物保險股份有限公司因有違反保
險法令經營業務，致國華產險資產不足清償債務之情事，故本會依保險法第153 條第2 項規定，惠請貴機關即時對該公司行為時之董事及監察人等11人，禁止其不動產為移轉、交付或設定他項權利。」原處分等已記載根據之事實為「原告於擔任國華產險董事時，因國華產險違反保險法令經營業務，致國華產險資產不足清償負債」，理由為「原告為國華產險違反保險法令經營業務，致國華產險資產不足清償時之董事」，而所適用之法條依據則為「保險法第153 條第2 項」，實達可得確定之程度，而使受處分人得以獲知處分之事實與理由，並據以判斷被告是否正確適用法律，職是，原處分等並未違反行政程序法第96條規定，至為灼然。
㈢另被告業於訴願答辯書敘明禁止原告之不動產為移轉、交付
或設定他項權利之事實及理由，亦應肯認被告已依行政程序法第114 條第2 項「補正」瑕疵。按行政程序法第114 條第
1 項第2 款規定及第2 項規定，違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，如原處分機關於訴願程序終結前將「必須記明之理由於事後記明者」，則該瑕疵應認已補正。因此，退而言之，即使鈞院認為被告所為原處分等，未符合行政程序法第96條第1 項第2 款規定，詳為記載禁止原告之不動產為移轉、交付或設定他項權利之事實及理由，然今被告既曾已於訴願答辯書詳載理由，依行政程序法第114 條第1 項第2 款規定及第2 項之規定，應認該瑕疵已補正。
三、被告依金管會組織法為保險業之主管機關，自有權依保險法第149 條之6 及第153 條第2 項之規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利，惟查：
㈠我國為落實金融監理一元化，業於92年7 月10日經立法院臨
時會三讀通過，同年7 月23日經總統公布金管會組織法，被告依金管會組織法於93年7 月1 日成立。金管會組織法第2條第1 項「被告主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務」、第2 項「前項所稱金融市場包括銀行市場、票券市場、證券市場、期貨及金融衍生商品市場、保險市場及其清算系統等；所稱金融服務業包括金融控股公司、金融重建基金、中央存款保險公司、銀行業、證券業、期貨業、保險業、電子金融交易業及其他金融服務業；但金融支付系統，由中央銀行主管。」及第3 項「前項所稱銀行業、證券業、期貨業及保險業範圍如下：．．．保險業：指保險公司、保險合作社、保險代理人、保險經紀人、保險公證人、郵政機構之簡易人壽保險業務與其他保險服務業之業務及機構。」被告主管保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務。同法第4 條第3 款及第9 款更載明被告掌理之事項包括「金融機構之設立、撤銷、廢止、變更、合併、停業、解散、業務範圍核定等監督及管理」與「違反金融相關法令之取締、處分及處理」。準此，關於保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務係屬被告之管轄權限。
㈡為免修改相關法律及法規命令之煩，行政院業於93年6 月24
日以院臺財字第0930027180號公告「為配合行政院金融監督管理委員會於中華民國93年7 月1 日成立，相關法律及法規命令條文涉及該會掌管事項，原管轄機關為財政部或財政部證券暨期貨管理委員會者，自中華民國93年7 月1 日起變更為行政院金融監督管理委員會，特此公告。」並於公告同時檢附「變更管轄機關為行政院金融監督管理委員會之法律條文表」乙份，而於該條文表中壹「變更管轄機關之法律條文」序號49明載，保險法第12條及第175 條所規定之原管轄機關財政部於93年7 月1 日變更為被告機關。
㈢按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之
。行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。行政機關經裁併者，前項公告得僅由組織法規變更後之管轄機關為之。前2 項公告事項，自公告之日起算至第
3 日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定有生效日期者，依其規定。管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條定有明文。是依上開規定，行政機關之事務管轄權限，得依其組織法來定之，且於變更管轄權時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。承前所述，金管會組織法第2 條規定，業已將保險業之發展、監督、管理及檢查業務劃歸被告管轄，是依前開行政程序法第11條第1 項及金管會組織法第2條之規定，被告確實為保險業之主管機關。
㈣綜上，被告係屬保險法第12條所稱之主管機關，亦為本件訴
願決定所肯認，是被告自有權依保險法第149 條之6 及第15
3 條第2 項之規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利。
四、被告依保險法第149 條之6 規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利，合法有據。按「保險業經主管機關依第149 條第3 項派員監管、接管、勒令停業派員清理或清算時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」保險法第149 條之6 定有明文。查被告已依保險法第149 條第3 項第3 款之規定，對國華產險公司為停業清理處分，原告於處分時為國華產險公司之董事長，即保險法第
149 條之6 所稱之負責人，是被告依保險法第149 條之6 規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利於法有據。
五、國華產險公司具有違反保險法令經營業務致資產不足清償債務之情事，原告既為國華產險公司之董事長，並為實際參與國華產險公司業務經營之負責人，被告當然有權依保險法第
153 條第2 項規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利。國華產險公司有違反保險法令經營業務致資產不足清償債務之情事，說明如下：
㈠按保險法第143 條之4 第1 項規定：「保險業自有資本與風
險資本之比率（按即資本適足率RBC 比率），不得低於200%；必要時，主管機關得參照國際標準調整比率。」惟查，據國華產險公司93年度報表所附之資本適足比率分析表所列之結果分析，其資本適足率（RBC 比率）為負254%，明顯違反保險法143 條之4 第1 項規定。
㈡按「保險業之各種保險單條款、保險費及其他相關資料，由
主管機關視各種保險之發展狀況，分別規定其銷售前應採行之程序。」保險法第144 條第1 項定有明文。經查，因國華產險公司多次在未經主管機關核准或未依相關程序辦理情形下，擅自銷售保單，相關事證如下：
⒈國華產險公司承作之個人小額信用放款信用保險，於91年12
月30日販售未經主管機關核准之保單，違反保險法第144 條規定，經被告處罰鍰60萬元在案。
⒉國華產險公司承保協輝企業社產品責任保險，未依「保險商
品銷售前程序作業準則」完成保險商品審查程序，並自行加附批單，違反保險法第144 條規定，經處罰鍰60萬元在案。
⒊國華產險公司於94年3 月10日承保國防部軍備局工程營產中
心履約保證金連帶保證保險，未依「保險商品銷售前程序作業準則」完成保險商品審查程序逕自出單，違反保險法第14
4 條規定，經被告處分在案。㈢國華產險公司違反保險法第146 條之2 及第146 條之7 規定經營業務：
⒈按「保險業對不動產之投資，以所投資不動產即時利用並有
收益者為限；其投資總額，除自用不動產外，不得超過其資金30% 。但購買自用不動產總額不得超過其業主權益之總額。」保險法第146 條之2 第1 項定有明文。查國華產險公司92年9 月5 日購入桃園縣中壢市○○路○ 段○○○ 號4 樓之1為通訊處，自用不動產總額達474,624,000 元，超過其92年
6 月底經會計師簽證之業主權益總額412,442,000 元，違反保險法第146 條之2 規定，經處罰鍰90萬元在案。⒉按「主管機關對於保險業就同一人、同一關係人或同一關係
企業之放款或其他交易得予限制；其限額，由主管機關定之。前項所稱同一人，指同一自然人或同一法人；同一關係人之範圍，包含本人、配偶、二親等以內之血親，及以本人或配偶為負責人之事業；同一關係企業之範圍，適用公司法第
369 條之1 至第369 條之3 、第369 條之9 及第369 條之11規定。」保險法第146 條之7 定有明文。而財政部於90年12月26日依前開法條規定授權，訂定台財保字第0900751451號函「保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易限額規定」，而依該限額規定第2 項第3 點「保險業對同一人、同一關係人或同一關係企業為放款以外之其他交易時，其單一交易金額不得超過保險業業主權益之30% ；交易總額不得超過保險業業主權益之60% ，其中利害關係人交易總額不得超過保險業業主權益之40% 。」查國華產險公司於93年4 月14日及93年4 月17日出售臺北市○○○路○ 段○○○ 號不動產予宏泰人壽保險（股）公司，交易總額320,000,
000 元，占國華產險公司92年度決算之業主權益餘額409,706,000 元之78.1% ，違反保險法第146 條之7 規定，經被告裁罰90萬元在案。
㈣按「保險業應依規定據實編製記載有財務及業務事項之說明
文件提供公開查閱。」保險法第148 條之2 第1 項定有明文。惟據瑞士再保公司與國華產險公司再保往來之對帳回函，被告發現國華產險公司有虛列債權之情事，該等虛列債權之行為，已影響國華產險公司財務報告之正確性，並違反保險法第148 條之2 之據實編制財務及業務事項說明文件之責任，被告業於94年9 月5 日將國華產險公司之負責人移送法務部調查局偵辦中。
㈤國華產險公司於93年8 、9 月違法動用強制汽車責任保險特
別準備金，已違反強制汽車責任保險法第42條及強制汽車責任保險法施行細則第15條規定，經被告裁罰20萬元在案。
㈥國華產險公司屢屢違反保險法令經營業務，已嚴重影響其財
務狀況，而頻傳延遲給付賠償或無理由拒絕賠償之情事，有多位保戶向被告對該公司提出申訴紀錄可稽。另據國華產險公司經會計師簽證之94年度財務報告之資產負債表，國華產險公司於94年9 月30日止之公司淨值為負851,309, 000元【按國華產險資產總額為1,723,815,000 元，負債總額為2,575,124,000 元，（1,723,815,000 －2,575,124,000 ＝－851,309,000 ）】，國華產險公司負債程度過高，實已達不能清償債務之情狀（嗣經清理人進行清理時，委託會計師查核，並於95年3 月20日公告截至94年11月18日（勒令停業清理日）之資產負債表，國華產險公司之淨值實高達負2,947,201,197 元【按資產總額為844,329,011 元，負債總額為3,791,530,208 元，（844,329,011 －3,791,530,208 ＝－2,947,201,197 ）】。而原告乃國華產險公司之董事長，實際參與國華產險公司業務經營，為保險法第153 條第2 項負連帶無限清償責任之負責人，故被告自得依上開規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利。
六、被告作成原處分決定時，除審酌國華產險公司淨值為負851,309,000 元、資本適足率（RBC 比率）為負254%，遠低於保險法第143 條之4 規定之200%外，且具有多項違法行為，致國華產險公司財務持續惡化，資金調度出現問題等情事，國華產險公司已達不能清償債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞。而原告為負連帶無限清償責任之人，基於保障國華產險公司債權人及被保險人將來求償權利，被告當有通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利，以免原告藉機脫產，故被告已考量上開因素而為原處分等之決定，當無原告所稱之裁量濫用或裁量怠惰之違法情事。
七、被告依行政訴訟法第96條規定，主張原告不得請求閱覽、抄錄、影印或攝影原處分案卷：
㈠關於原處分案卷影本，係被告依鈞院指示所提出，並非作為
訴訟攻擊防禦方法之證據資料，應非屬訴訟文書，此由鈞院函文主旨記載「函送起訴狀繕本，請於文到10日內提出答辯狀暨聲明承受訴訟狀連同原處分卷，一併檢送過院，卷證用畢即行檢還。答辯狀並自行以繕本或影本直接通知原告。」且被告亦於95年9 月15日鈞院審理本件時，當庭陳明原處分卷僅供鈞院內部參酌，並不用作本件訴訟攻擊防禦之證據使用。是以，可知原處分卷本即僅供鈞院內部自行卓參，俟鈞院用畢尚行檢還，而答辯狀始屬訴訟文書資料。按行政訴訟法第96條第1 項規定「當事人得向行政法院書記官請求閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。」原告僅得閱覽、抄錄、影印或攝影卷內訴訟文書，倘非屬卷內訴訟文書，原告即不得請求閱覽、抄錄、影印或攝影。
㈡參照高雄高等行政法院92年度訴字第1322號判決要旨謂「惟
查，『當事人得向行政法院書記官請求閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。』行政訴訟法第96條第1 項固有明文。惟該條項所稱之卷內文書，係指經由行政法院所編訂訴訟卷宗內之文書而言，雖訴訟進行中偶有調閱其他機關之卷宗者，則該卷宗既非訴訟之文書，應無該條項規定之適用。況且，原告所欲閱覽、抄錄或影印之上開資料，即是其提起本件訴訟之標的，若任其閱覽、抄錄或影印，即無異以此方式而達其訴訟之目的，亦顯於法不合。」誠如前述，被告係依鈞院函示，併同答辯狀檢送原處分案卷，該原處分案卷為鈞院向被告調閱之卷宗，應非屬卷內訴訟文書，原告依法自不得請求閱覽、抄寫、複印或攝影原處分案卷。
㈢退而言之，倘鈞院審理後原處分案卷全卷仍有行政訴訟法第
96條規定適用問題，則原處分卷關於被告內部簽稿等文書，主張其屬政府資訊公開法第18條第3 項規定，應限制公開或不予提供之資訊，原告不得請求閱覽、抄寫、複印或攝影：退而言之，倘鈞院審理後，認為原處分案卷全卷係屬卷內訴訟文書，而有行政訴訟法第96條規定適用問題，則被告主張依政府資訊公開法第18條規定「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．政府機關作成意思決定前，內部單任之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」是以，對於原處分案卷內屬被告作成原處分等前，內部單位之擬稿或其他準備作業，依前開法律規定，應不予提供，而非得不予提供，政府機關並無裁量權決定是否限制公開或不予提供。準此，原處分卷關於被告內部簽稿等文書，被告主張依政府資訊公開法第18條規定，其屬應限制公開或不予提供之資訊，原告自不得請求閱覽、抄寫、複印或攝影。
八、被告已於歷次答辯狀中提出多項事證，證明國華產險公司確有違反保險法令經營業務，致其資產不足清償債務之情事：㈠原告擔任國華產險公司負責人期間，與該公司員工共謀製作
假理賠案、虛列保額保險代理佣金、虛列再保債權等違反保險法第168 條之2 、刑法第215 條業務上文書登載不實罪、商業會計法第72條第1 款及洗錢防制法等不法行為，自國華產險公司獲取高達十幾億元之不法利益，該公司具有違反保險法令經營業務，堪予認定。
㈡被告已舉出國華產險公司違反保險法令經營業務致資產不足
清償債務之情事，被告就該估公司個別案件違反保險法令行為，礙於法律規定，僅能科處數十萬元至百萬元之罰鍰，且因科處罰鍰時，國華產險公司並未達「資產不足清償債務」之程度，是財政部及被告自不得依保險法第153 條第2 項規定為處分。國華產險公司經財政部及被告予以裁罰，卻仍屢屢違反保險法令經營業務，當多件違反保險法令經營業務之情事逐漸累積下來，致國華產險公司達到「資產不足清償債務」之程度時，被告自得依保險法第153 條第2 項為處分，被告並非因個別之違章罰鍰行為，而係依保險法第153 條第
2 項作成原處分等。㈢國華產險公司因屢屢違反保險法令經營業務，直至94年9 月
30日止，該公司之淨值已為負851,309,000 元，已達「資產不足清償債務」之程度，而於被告作成原處分等時，該公司之負債總額高達3,791,530,208 元（嗣經清理人進行清理時，委託會計師查核，並於95年3 月20日公告截至94年11月18日（勒令停業清理日）之資產負債表，國華產險公司之負債總額高達3,791,530,208 元，經扣除該公司之資產，其淨值仍高達負2,947,201,197 元、資本適足率（RBC 比率）為負254%，由此足以證明國華產險公司經年違反保險法令經營業務，以使其資產無法清償負債。被告實已證明國華產險公司有保險法第153 條第1 項之違反保險法令經營業務，致其資產無法清償債務之情事。
㈣行政訴訟法第201 條規定「行政機關係裁量權所為之行政處
分，以其作為或不作為為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」被告已提出多項證明國華產險公司確有違反保險法令經營業務，致其資產無法清償負債之情事，依舉證責任分配法則，原告實應對被告有逾越權限或濫用權力之情事，負舉證責任。
九、保險業所列之「各種準備金」，其性質乃屬保險業之負債，而非原告主張之資產，故原告主張國華產險公司淨值應將近
9 億元云云，顯不足採。原告訴稱保險公司帳列各種準備金非屬負債，故國華產險公司淨值尚有9 億餘元，並無資產不足清償之情形云云，惟查：
㈠保險業之「各種準備金」，係指保險業按其各種保險，從保
險費中提列，以備作為將來保險金支付或契約解除之解約退還金之用途，以因應其對被保險人未到期保險單或應負之賠償責任所提存。其提列目的，無非係保障未滿期之被保險人將來之保險金或解約金能獲給付。因此「準備金」之性質，乃係因應保險人承受被保險人轉嫁之風險所提存者，準備金應屬投保大眾之權益，非屬股東之權，故其屬保險業之負債，而非原告主張之資產（股東權益＝資產－負債），原告逕將屬負債性質之準備金，列入資產，進而主張原告淨值應將近9 億元云云，顯係混淆視聽之說法。
㈡原告雖提出92年、93年之損益表，主張「國華產險未滿期保
費準備金及賠款準備金確實均完全收回，顯見被告確實低估國華產險之實際價值」云云，惟依原告所提出之資料，有關特別準備金部分，92年度所提存之特別準備金於93年決算收回比例，僅有22.4% （32,459,000/144,828,000=0.2241 ）是以，原告所提列之準備金並非必定可於次年度全部或以極高比例回收。
㈢原告雖訴稱保險準備金數額每一年度均須收回重行決算，假
設次一年度無須提存或提存數額較少，或提存超過一定比例與年限，即不列在負債項下，甚至列入「收益」云云，惟國華產險公司之準備金既仍列入「負債」項下，益證該準備金之性質非屬「收益」，而係「負債」。
㈣另原告訴稱責任準備金甚至得運用於他項投資，並獲得財產
收益，其性質非負債甚明云云。惟查，準備金雖得運用他項投資，但不因此推論其非負債，舉例說明：向他人借款投資，該借款雖得運用於他項投資，投資可能獲得財產利益，但該借款仍屬負債，並不因此即非屬負債。
㈤被告作成原處分等時，係以處分當時，審核原告之資產負債
，於處分當時，原告所承保之保單，多數保單均未屆期，則所提列之責任準備金自不得收回。依據國華產險公司94年9月30日之資產負債表，國華產險公司之淨值為負851,309,00
0 元。而經會計師查核，並於95年3 月20日公告截至94年11月18日（勒令停業清理日）之資產負債表，國華產險公司之淨值更高達負2,947,201,197 元，故被告作成原處分等之當時，該公司淨值確實為負數。
㈥原告之資本適足率（RBC 比率）為負254%，明顯未達前開保
險法143 條之4 規定之標準，有原告93年度報表所附之資本適足比率分析表可證。且原告屢屢違反保險法令經營業務，且經提起公訴，已嚴重影響其財務狀況，而頻傳延遲給付賠償或無理由拒絕賠償之情事，亦有多位保戶向被告對國華產險公司提出申訴紀錄可稽。據瑞士再保公司與原告再保往來之對帳回函，被告發現原告有虛列債權之情事，該等虛列債權之行為，已影響國華產險公司財務報告之正確性，並違反保險法第148 條之2 之據實編制財務及業務事項說明文件之責任屬實，此由原告業經臺北地方法院檢察署檢察官提起公訴，在卷可稽。
十、關於原告請求鈞院命被告提出由財團法人保險事業發展中心所製作之「國華產險淨值評估精算報告」，茲因該份報告並非被告所製作，被告實無從提出。又縱第三人財團法人保險事業發展中心確有製作該份報告，依行政訴訟法第166 條第
2 項準用民事訴訟法第342 條第2 項規定及行政訴訟法第16
6 條第3 項，原告應先表明下列各款事項：「應命其提出之文書；依該文書應證之事實；文書之內容；文書為第三人所執之事由；及第三人有提出文書義務之原因」，惟原告並未依法表明之。又被告命第三人所提之文書，係於被告為原處分等後所製作，應不足以澄清或證明被告作成原處分等時，是否有違法或不當之情事。
理 由
一、本件原告起訴後，被告之代表人已由龔照勝變更為施俊吉再變更為胡勝正，茲各由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
二、按人民以中央或地方官署之處分違法損害其權利為理由，依行政訴訟請求救濟者，須其處分之效果仍在繼續之中，若其效果已不存在，即不具備行政訴訟之要件，業經改制前行政法院著有23年度判字第5 號、27年度判字第28號、30年度判字第16號判例及司法院釋字第213 號解釋在案。又提起訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在。次按提起撤銷訴訟之要件，以行政處分經撤銷後，其規範效力有回復之可能為前提要件，否則該撤銷訴訟自屬欠缺權利保護必要，如行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，原告仍有受確認判決之法律上利益者，則應依行政訴訟法第
6 條第1 項之規定，提起確認行政處分為違法之訴訟。再按原告之訴，依其所訴之事實，欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，行政法院應以判決駁回之。
三、本件原告為國華產險公司之董事長兼總經理，被告以國華產險公司因違反保險法令經營業務，致資產不足清償債務情事，依保險法第153 條第2 項規定，以94年11月17日金管保一字第09402504012 號、第00000000000 號、第00000000000號及第000000 00000號函通知有關機關或機構，禁止國華產險公司之董事及監察人等11人之財產為移轉、交付或設定他項權利；並以該公司業務、財務狀況顯著惡化，已無法履行契約責任，有不能支付其債務而損及被保險人權益之虞，依保險法第149 條第3 項規定，以94年11月18日金管保一字第09402504001 號函國華產險公司為勒令停業，委託財團法人保險事業發展中心為清理人，自94年11月18日上午8 時30分起辦理該公司之清理事宜，及依同法第149 條之6 規定，以94年11月18日金管保一字第09402504460 號函通知有關機關或機構，國華產險公司之董事及監察人等11人所開立所有存款帳戶，禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。主張有關保險事項之主管機關為財政部，被告無權對原告作成上揭原處分等，且被告作成原處分等有裁量違法情事，不符合保險法第153 條、第149 條第3 項及第149 條之6 之規定等，聲明請求撤銷原處分等及訴願決定云云。惟查本件於訴訟繫屬中，被告廢止原處分等，即時解除對於國華產險公司之董事及監察人等11人之禁止財產為移轉、交付或設定他項權利之處分，此經被告敘明在卷，並為原告所不爭執，復有被告95年12月4 日金管保一字第00000000001 號、第00000000000號、第00000000000 號及第00000000000 號函影本附卷可稽（參見本院卷第208 至212 頁），自堪信為真正。足見原處分等業經被告即時廢止，依行政程序法第125 條規定，被告所為上揭行政處分自廢止時即失其效力，原行政處分之效果已不存在，則原告猶起訴請求撤銷原處分等並無實益，依前揭說明，原告之訴，欠缺訴訟之利益，故其訴訟自屬欠缺權利保護必要。本件審理時，經審判長闡明本件已無回復之法律上利益，是否轉換其訴訟類型為確認行政處分違法，詎原告仍堅持訴請撤銷原處分等及訴願決定，依前所述，原告之訴為無理由，應予駁回。
四、本件原告所提撤銷訴訟既屬欠缺訴訟利益，應予駁回，至兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不再逐一論述，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 15 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 林惠瑜法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 15 日
書記官 楊子鋒