臺北高等行政法院裁定
95年度訴字第01228號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
戊○○被 告 財政部國有財產局臺灣北區辦事處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 己○○
丙○○上列當事人間因請求讓售國有土地事件，原告不服財政部中華民國95年3 月17日台財訴字第09500057990 號（案號：第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定甚明。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」分別為行政訴訟法第2條、第107 條第1 項第1 款所明定。再按司法院釋字第448 號解釋：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決」。又「行政機關代表國庫管理或處分官產，係屬私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」（改制前行政法院58年度判字第270 號判例參照）。
二、本件原告於93年8月3日依國有財產法第49條第3項：「非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。」之規定，檢證向被告申購臺北市○○區○○段一小段780、780-4地號2筆國有土地（以下稱系爭土地）。查前述分割前之780地號國有土地原屬交通部臺灣鐵路管理局（以下稱鐵路管理局）經管之公用財產，嗣系爭土地奉財政部93年6 月14日台財產管字第0930015831號函同意依國有財產法第33條、第35條規定變更為非公用財產，以現狀移交被告接管。鐵路管理局於93年7 月1 日依「交通部臺灣鐵路管理局經管公用不動產出租及利用作業要點」規定，分別出租予案外人曾義裕及賴春齡2 人，租期自93年7 月1 日至96年6 月30日止。
原告申請讓售系爭土地，經被告審核得予讓售，被告即依土地法第104 條第1 項前段規定，分別以94年6 月16日台財產北處字第0940023315、0940023316號書函，徵詢承租人賴春齡及曾義裕就所承租之範圍，是否願依同樣條件優先承購。並經該2 人分別於同年月17日及24日表示願依同樣條件優先承購。原告旋即向臺灣臺北地方法院提起訴訟，請求確認鐵路管理局與賴春齡、曾義裕間就系爭土地租賃關係不存在，經該院以94年度訴字第4721號審理中。原告又恐被告將系爭土地之所有權移轉或為其他處分，致標的現狀變更，日後有不能強制執行或甚難執行之虞，依民事訴訟法第532 條之規定，聲請該法院禁止被告於上該94年度訴字第4721號確認租賃關係不存在事件判決確定前，就系爭土地不得為出售、讓與及其他一切處分行為，並經該院以94年度全字第62號民事裁定准許在案，且於94年10月7 日辦竣限制登記在案。依「國有非公用不動產讓售作業程序」第24點第2 款第2 目規定，申購之不動產依法令不得讓售或不得移轉為私有者，應註銷申購案。是系爭土地於上述限制登記塗銷登記前，顯無法辦理出售及所有權移轉登記。被告爰依規定以94年11月30日台財產北處字第0940048324號書函復以：「台端申請依國有財產法第49條第3 項規定申購臺北市○○區○○段1 小段78
0 、780-4 地號2 筆國有土地乙案，因依法不得讓售，原編093AD0000000號申購案依規定予以註銷」，原告不服，向財政部提起訴願，經訴願機關決定不受理駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：依國有非公用不動產讓售作業程序第24點第2 款第2 目之規定，依法令不得讓售或不得移轉為私有者，係指法令，亦稱法規命令，乃係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，與本案依法院之民事裁定對單一事項做暫時終止任何處分行為，分屬不同之二回事，依該國有非公用不動產讓售作業程序之規定，係依其他法令規定之一般事項，與本案依法院之單一個別民事裁定根本不符，該函應予撤銷。又國有非公用不動產讓售作業程序，係指在提出申請時，若有法規命令之規定之一般事項不得讓售或是不得移轉，則應予註銷，不予受理，並非提出申請經過1 年4 個月，且經法院之單一個別假處分裁定，並在法院訴訟中方才受理。法院之假處分僅是暫時終止，訴訟決定後不知何方勝訴，在訴訟後國有財產局應再接續承辦該讓售案，怎可永久註銷。原告業於93年8 月3 日提出讓售國有土地之申請，是時系爭土地並無任何租約存在，鐵路管理局違法於93年10月間出租，再由被告於94年2 月25日承續換約。
非公用財產之不動產出租，應以被告為出租人，並與承租人訂立書面之租賃契約。如未訂立書面之租賃契約，依國有財產法第42條第2 項之規定，不生效力。而所謂書面之租賃契約，其出租人應為被告，如以其他非管理機關為出租人之書面，依該條文之意旨，亦不生效力。賴春齡未與被告簽訂租約，怎能撤銷原告全部承購權或讓售權資格。曾義裕於讓售申請後始與被告簽約，不應撤銷原告承購權資格。況國有土地之租、售，於簽約前有關資格之認定，為公法關係，行政法院有審判權云云。
四、經查，政府對於一般公有財產之管理及處分，並未負有特殊之行政任務，因而與人民發生租售之私法上契約關係者，性質上與為達成特殊之行政目的所為之行政措施，因有行政措施之介入及相關法令之規範，而涉有公權力及行政處分之性質者尚有不同。本件原告申請讓售系爭土地所據之國有財產法第49條第3 項規定：「非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。」核其內容，乃單純被告代表國家出售系爭土地，係對於一般公有財產之管理與處分，並未負有特殊之行政任務，故被告依此規定決定是否讓售土地，參照上揭司法院釋字第448 號解釋意旨，即屬於私法上決定是否出售土地之行為，與此相關之原告是否得依據上開規定要求被告讓售，及被告同意讓售後再予註銷，自均屬私法上行為，原告主張被告於簽約前決定其可申購系爭土地，即對其資格之認定，嗣註銷其申購案，屬於公法關係云云，尚不足採。又依土地法第104 條第1項 前段規定，基地出賣時，地上權人、典權人或承租人有依同樣條件優先購買之權。系爭土地經被告審查核符前述國有財產法規定得予讓售，被告即依土地法第104 條之規定，分別以94年6 月16日台財產北處字第0940023315號、第0000000000號書函，徵詢承租人賴春齡、曾義裕就所承租之範圍，是否願依同樣條件優先承購，經承租人曾義裕及賴春齡2 人分別於同年月17日及24日表示願依同樣條件優先承購。惟查原告旋即向臺灣臺北地方法院提起確認租賃關係不存在之民事訴訟，且經該院94年度全字第62號民事裁定，於訴訟確定前就系爭土地不得為出售、讓與及其他一切處分行為，並於94年10月7 日辦竣限制登記在案。依「國有非公用不動產讓售作業程序」第24點第2款第2目規定，申購之不動產依法令不得讓售或不得移轉為私有者，應註銷申購案。是系爭土地於上述限制登記塗銷登記前，顯無法辦理出售及所有權移轉登記。被告乃註銷原告之申購案。是以本件原告向被告申請承購系爭土地，已經被告依國有財產法相關法令規定決定不予讓售（註銷原告之申購），應屬原告與被告間因私法關係所生之爭執，非屬公法關係。此觀諸改制前行政法院58年判字第270 號判例：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」意旨亦明。原告與被告間因私法關係所生之爭執，非屬公法關係，訴願決定以本件係屬私權關係所生之爭執，應循民事訴訟程序以求解決，而為訴願不受理之決定，並無不合，原告復提起本件行政訴訟，本院無審判權，其訴為不合法，應予駁回。原告之訴既非合法，其實體上之主張及陳述即無庸審究，併予敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
第四庭審判長法 官 侯 東 昇
法 官 陳 秀 媖法 官 林 惠 瑜上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告訴狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
書記官 陳 又 慈