臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00130號原 告 甲○○訴訟代理人 南雪貞律師被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年11月8 日94公審決字第0304號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告原任行政院衛生署藥物食品檢驗局（下稱藥檢局）書記，其自願退休案，經被告以民國（下同）94年6 月1 日部退二字第0942502926號函核定其自94年7 月16日退休生效，並於函中說明3 、備註：㈥載以，原告前於71年10月1 日依事務管理規則辦理技工退職，採計退職年資26年4 個月技工年資在案。因此，原告本次退休新制施行前年資最高僅得再採計3 年8 月；新制施行前、後年資最高得再採計8 年8 個月，爰依其公務人員退撫新制施行前、後任職年資3 年8 月及5 年，核定新制施行前後年資3 年及5 年。原告不服，提起復審，經被告重行審定其退休案，以94年6 月30日部退二字第0942507032號函，改予核定新制施行前後年資各5 年。
原告仍不服，分別就該部上開2 函提起復審，並請求併案審理，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)復審決定及原處分均撤銷。
(二)請被告依公務人員退休法規定重行核給原告退休金新制實施前年資14年1 個月及新制實施後年資10年15天。
(三)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得踰越必要之程度，憲法第23條定有明文，但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關得授權行政機關發布命令補充規定，該管行政機關於符合立法意旨且未踰越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。
(二)公務人員退休法第16條之1 第1 項規定：「公務人員在本法修正前後均4有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」。鑑於退休年資之最高採計方式，對於公務人員財產權之影響重大，並非執行法律有關之細節性、技術性之事項，基於重要性理論之要求，實應以法律明文規定為宜。公務人員退休法施行細則第
13 條之規定，實與司法院大法官會議歷來解釋所闡釋之法律保留原則有違。
(三)公務人員退休法施行細則第13條之規定有違法律保留原則，且因工友年資非屬公務年資，其退職金並非公務人員退休法施行細則第13條所稱之退職金，被告90年4 月10日90退三字第2010757 號書函解釋，藉由事務管理規則第367 條之比照規定，使公務人員退休時，其退休金基數或百分比應連同以前工友退職基數或百分比合併計算，以不超過最高基數或百分比為限，實僅以行政規則限制公務人員之退休權利，更屬悖離法律保留原則。
(四)依事務管理規則僱用之工友與服務機關間，屬私法上之僱傭關係，其請求退職金權利之性質，類如勞動基準法上勞工之請求退休金權利，亦屬私法上之權利，被告忽略公務人員公法上之退休金與工友退職金性質上之差異。
(五)依被告解釋，將工友年資與公務人員年資合計超過退撫舊制最高30年之限制，等同均須扣除工友之服務年資數，依退撫舊制支領剩餘部分之退休金，加上退撫新制年資部分，不論任職多久，最多亦只能再支領5 年之退休金，即使將工友退職金與所得支領之公務人員退休金合計，亦可能遠少於年資相同之一般公務人員，更往往喪失支領月退休金之權利，實明顯不當限制曾任工友之公務人員退休權益，亦有違公務人員退休制度之本旨。
(六)原告原任藥檢局書記，雖其係屬雇員，但因現職雇員管理要點第4 點規定，仍準用公務人員退休法相關規定。原告曾於71年10月1 日，依事務管理規則採計26年4 個月技工年資辦理退職，核給50個基數退職金，計新台幣（下同）僅38萬零36元；嗣以雇員進用，迄94年7 月16日退休生效，依退撫新制實施前任職14年1 個月，退撫新制實施後任職年資10年15天，共計24年1 個月15天原應每發給年27萬7 千6 百20元。
惟被告94年6 月1 日部退二字第0942502926號函原以26 年4個月技工年資前已依事務管理規則辦理退職，最高僅能再採計8 年8 個月雇員年資辦理退休，爰依較有利於原告之方式，核定退撫新制施行前、後年資為3 年及5 年8 個月。嗣又因原告技工年資依事務管理管理規則辦理退職時，僅領50個基數，亦即採25年技工年資計算，即已達最高總數限制，因準用公務人員退休法施行細則第13條第2 項規定，合併受退撫新制施行前最高30年限制時，公務人員退撫新制施行前最高總數為61個基數，故重新審定原告退休年資為退撫新制施行前、後年資各5 年，退撫新制施行前之退休給與為11個基數，以比照公務人員補足61個基數，僅一次核給55萬2 千4百40元（舊制計給25萬5 千零71元，新制計給29萬7 千3 百75元）。原告24年1 個月15天之雇員年資，依公務人員退休法規定原可核可277 萬6 千2 百元（以退休後餘命10年計），二者差距甚鉅，對原告請領月退休金權益造成重大損失。被告將原告雇員與工友年資合計退休年資，除違憲不合法外，且不具合理性、妥適性。
(七)原告已領之26年4 個月技工年資退職金（38萬零36元），如屬不當得利部分願意退還，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)查84年7 月1 日修正施行前之公務人員退休法第6 條第2 項規定：「一次退休金，．．．任職滿5 年者，給與9 個基數，每增半年加給1 個基數，滿15年後，另行一次加發2 個基數，但最高總數以61個基數為限，未滿半年者以半年計。」同法施行細則第12條第2 項規定：「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」另查84年7 月1 日修正施行之公務人員退休法第6 條規定：「（第1 項）退休金之給與如左：1 、任職5 年以上未滿15年者，給與一次退休金。2 、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：㈠一次退休金。㈡月退休金。．．．（第2 項）一次退休金，．．．每任職1 年給與1.5 個基數，最高35年給與53個基數。．．．（第3 項）月退休金，．．．每任職1 年，照基數2%給與，最高35年，給與70% 為限。．．．」同法第16條之1 第1 項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」同法施行細則第13條規定：「（第1 項）已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。（第2 項）前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」又依上開細則第13條規定之立法說明略以：「公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之規定，以維持年資採計之衡平。」準此，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高均僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制。亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受公務人員退休法第6 條及第16條之1 第1項最高標準之限制。
(二)原告前於71年10月1 日自藥檢局技工退職時，已依事務管理規則採計技工年資26年4 個月並給與50個基數之一次退職金，致其上開已領一次退職金之舊制任職年資，自應依上開規定，與本次退休年資合計，並受前開公務人員退休法6 條及第16條之1 所定最高年資採計標準之限制。是以，原告本次退休，舊制之退休給與，最多僅能再補其未滿61個基數之差額（11個基數；以5 年採計）；新制年資最高得再採計5 年；又因其再採計年資未滿15年，依法不得擇領月退休金。從而，被告逕依規定採較有利於當事人之方式，核定其新、舊制年資各為5 年，並核給舊制一次退休金11個基數、新制一次退休金7.5 個基數，於法並無違誤。
(三)查有關公務人員退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，一則係為落實公務人員永業化；二則係為落實文官中立之人事政策；三則為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量－期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象（我國教育人員、軍職人員、公營事業人員退休法令等，均有相同設計與規定）。因此，前開公務人員退休法第16條之1 第1 項規定之真義應係：
公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，以及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6 條及第16條之1 第1 項有關「年資採計上限」之旨意。
(四)有關行政機關所訂之施行細則是否有增加法律所無之限制，依司法院釋字第480 號解釋意旨，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。而考試院依據法律授權（公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之）訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，且無增加法律所無之限制，可由前行政法院（現改制為最高行政法院）對於公務人員類此個案曾作成「上開公務人員退休法施行細則對於限制再任人員退休年資採計之規定，與法律規定並無牴觸，且有事實需要，亦應予以適用」之判決（例如行政法院82年度判字第1252號判決、84年度判字第1196號判決、鈞院92年度訴字第348 號判決）以資證明。
理 由
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張公務人員退休法施行細則第13條之規定逾越母法授權，且因工友年資非屬公務年資，而係類如勞動基準法上勞工請求退休金權利，屬私法上之權利，被告90年4月10日90退三字第2010757號書函解釋比照公務人員，悖離法律保留原則。原告24年1個月15天之雇員年資，依公務人員退休法規定原可領月退休金277萬6千2百元（以退休後餘命10年計），今原處分僅一次核給55萬2千4百40元，差距甚大，原告已領之26年4個月技工年資退職金 (38萬零36元)，如屬不當得利部分願意退還等語。
二、被告則以現行公務人員退休法施行細則第13條係由公務人員退休法第17條授權製訂，與公務人員退休法第16條之1第1項之立法意旨相符，並未逾越母法授權，基於退休給與制度之整體性、政府財政負擔及公教人員退撫衡平一致等因素考量，被告90年4月10日90退三字第2010757號書函解釋尚無違反法律保留，且68年1月24日修正公布之公務人員退休法第13條及68年6月4日修正發布之該法施行細則第12條，均規定「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，有最高上限」。又事務管理規則於72年4月29日修正增訂第367條規定：「工友請領退職金比照公教人員退休法辦理。」，足証原告轉任職員時，其已退職年資亦應合併採計最高退休年資等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告94年6月1日部退二字第0942502926號函、94年6月30日部退二字第0942507032號函、公務人員退休 (職)事實表、藥檢局71年10月1日(71)藥檢總字第16575號函（准予退職)、藥檢局服務証明書為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、現行公務人員退休法施行細則第13條「已領退職給與年資仍應受退休年資最高採計上限限制」之規定，是否逾越母法即同條例第6條第1項、第16條之1第1項之授權範圍？
二、原告再任雇員時（71年10月1日），法律有無規定「技工工友已領退職給與」之年資，於重行退休時將合併採計於退休年資上限之內？68年1 月24日修正公布之公務人員退休法第
6 條第2 項及其施行細則 (68年6 月2 日修正公布)第12 條規定之適用對象，是否包括「退職技工工友」？
三、本件有無中央法規標準法第18條之從新從優原則之適用？
四、本件有無信賴保護原則之適用？事務管理規則亦於72年4 月29日修正增訂第367 條規定：「工友請領退職金之權利、時效，比照公教人員退休法及有關規定辦理。」，是否包括已經退職之技工工友？
參、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
(一)公務人員退休法第6條第1項規定：「退休金之給與如左：1、任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。2、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：㈠一次退休金。㈡月退休金。．．．。」第2項規定：「一次退休金，．．．每任職1年給與一個半基數，最高35年給與53個基數。尾數不滿6個月者，給與1個基數，滿6個月以上者，以1年計。．．．。」第3項前段規定：「月退休金，．．．
每任職1年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限。」。
(二)公務人員退休法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」。
(三)公務人員退休法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」。
二、現行公務人員退休法施行細則第13條「已領退職給與年資仍應受退休年資最高採計上限限制」之規定，並未逾越母法之授權範圍：
(一)按已領由公庫支給退休給與者，其再任或轉任公務員時，因該退休（職）給與之性質與退休金相近，且同屬由公庫支給，如允許其再退休時，其退休年資採計及給與不受上限之限制，無疑鼓勵現職人員及早辦理退休（職），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休，領取退休給與，此對於久任人員其任職年資超過最高年資採計上限者，顯失公允，基於退休給與制度之整體性、政府財政負擔及公教人員退撫衡平一致等因素考量，退休 (職)人員任公務員時，其已退休 (職)年資，應該有最高採計上限之限制。故「重行退休」之退休金發給有二個原則：一是合併已領退休金年資不得超過退休年資最高上限 (不鼓勵重行退休）。二是已領退休給與（勿庸繳回）之年資部分不能再發給退休金 (已領退休金之年資不能再發一次退休金)。從而，「已領退休金之年資」於重行退休時，當然要併計入「退休最高年資限制之內 (不鼓勵重行退休）」，此與該部分「不再計入重行退休年資 (已領退休金之年資不能再發一次退休金)」係屬兩事。
(二)現行退休法第16條之1有關退休年資採計上限之規定，係沿用68年修正公布之公務人員退休法「退休年資（指舊制年資）最高採計30年」及84年7月1日公務人員退休法「退休年資(新舊制年資合併)最高採計35年」之規定，現行退休法第16條之1第1項之規定，係指公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休 (職)金後再任，嗣又再退休 ( 重行退休)」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，其新舊制年資合併均受「最高僅能採計35年」之限制。而公務人員退休法施行細則第13條規定，在落實公務人員退休法第6條、第16條之1第1項有關「年資採計上限」之意旨。觀諸司法院釋字第四八○號解釋理由書略以：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．」，益足証明考試院依據退休法第17條之授權規定，本於公務人員退休法第6條及第16條之1之立法精神，於同法施行細則第13條第1項及第2項，規定再任人員重行退休之年資最高採計限制之事宜，並無逾越母法授權訂定之範圍。
(三)至公務人員退休法第13條規定「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」，乃在規範已領取退休金之再任公務員不必繳回已領退休金，其重行退休時，再任前之年資不計入退休年資 (已領退休金之年資不能再發一次退休金)，非指排除最高年資採計 (不鼓勵重行退休）之限制。施行細則第13條之規範目的與退休法第13條顯有不同，自無子法抵觸母法之可言。
三、原告再任雇員時（71年10月1日），法律已有規定「技工工友已領退職給與」之年資，於重行退休時應合併採計於退休年資上限之內：
(一)68 年1月24日修正公布之公務人員退休法第6條第2項規定：「一次退休金‧‧最高總數以61個基數為限‧‧。」，其施行細則 (68年6月2日修正公布)第12條第2項規定「再任公務人員重行『退休』時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」，文義上固係以「依本法退休之人員」為規範對象，然此所謂「退休」，是否排除「退職」？不無疑義。
(二)按技工、工友退職之法源依據係46年8月2日公布之「事務管理規則」（94年6月29日廢止），其適用對象為技工 (各機關編制內非生產性之技術工友）、工友（服務性普通工友），退職給與以「一次退職金」為限，無優惠存款。而公務員退休之法源依據係「公務人員退休法」，適用對象為公務員，退休給與則有「一次退休金」、「月退休金」二種，有優惠存款。退職與退休二者，於「法源」、「適用對象」、「退休給與方式」、「有無優惠存款」方面，固有不同，但無論退休、退職，均係由同一國家之任用，退休金、退職金均係由公庫支給，退職、退休二者本質上並無不同，只是因工友、技工之任用，未若公務員嚴格，故退職金未若公務員退休金般優渥而已，退職規定未臻完善時，非不可類推適用退休之規定。
(三)事務管理規則66年4月8日修正工友管理部分第30條第4項規定「合於退職規定轉任職員者，准予先行辦理工友退職，並發給退職費。所領退職費於轉任後，無須繳回。」，該規定就「已領退職費於轉任時不必繳回」之點，與「退休」完全相同，若「退休」要受最高退休年資之限制，何以「退職」就不必？於法理上並無堅強之理由。而事務管理規則72年4月29日修正新增367條規定：「工友請領退職金之權利、時效，比照公教人員退休法及有關規定辦理。」，將退職「比照」退休之規定辦理，事務管理規則並於90年2月14日發布第12編工友管理部分條文，更進一步將「退職」改為「退休」（但給付內容與退職時相同，並無變更），均足証退職與退休本質並無不同。
(四)從而，68年1月24日修正公布之公務人員退休法第6條第2項及其施行細則 (68年6月2日修正公布)第12條規定之適用對象，文義上適用對象雖指「依本法退休之人員」，但並無排斥相同性質「依事務管理法退職之技工、工友」之理由，縱該條文義解釋上未能包括「退職技工、工友」在內，但此部分並非法律有意省略，基於「相同性質、相同處理」之類推適用法理，該法條之規定，於退職技工、工友亦得類推適用。
四、可知原告再任雇員時（71年10月1日），法律已有「技工、工友已領退職給與之年資，於重行退休時應合併採計於退休年資上限之內」之規定（類推適用68年1月24日修正公布之公務人員退休法第6條第2項及其施行細則第12條規定），其重行退休時法律亦無變更，並無中央法規標準法第18條之從新從優原則之適用，亦無信賴保護之問題。
五、本件原告前於71年10月1日自藥檢局技工退職時，已依事務管理規則採計技工年資26年4個月並給與50個基數之一次退職金，其上開已領一次退職金之舊制任職年資，自應與本次退休年資合計，並受現行公務人員退休法6條及第16條之1所定最高年資採計標準之限制，被告90年4月10日90退三字第2010757號書函解釋與前該立法意旨無違，自無違背法律保留原則之可言。故原告本次退休，其舊制年資之退休給與，最多僅能再補其未滿61個基數之差額（11個基數，以5年採計），新制年資最高得再採計5年；又因其再採計年資未滿15年，依法不得擇領月退休金。從而，被告逕依規定採較有利於當事人之方式，核定其新、舊制年資各為5年，並核給舊制一次退休金11個基數、新制一次退休金7.5個基數，於法並無不合，復審決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請判命採計新制實施前年資14年1個月及新制實施後年資10年15天之退休年資並辦理月退，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 簡信滇