臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01316號原 告 甲○○輔 佐 人 乙○○訴訟代理人 丁○○被 告 公務人員住宅及福利委員會代 表 人 蔡祈賢（主任委員）訴訟代理人 丙○○輔 佐 人 牟克薇 台北市○○區○○里○鄰○○○街○
段6上列當事人間因公教住宅事件，原告不服行政院人事行政局中華民國95年2 月6 日局企字第09500607221 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告之祖父劉蘇民於民國（下同）75年間為承購台北市○○
街○○○ 號2 樓房屋及其坐落台北市○○區○○段2 小段930地號土地（下稱系爭公教住宅），與台灣省政府代理人台灣土地銀行簽訂輔助公教人員購建住宅貸款契約，借款新台幣（下同）50萬元，劉蘇民旋於76年10月12日間將系爭公教住宅贈與原告，並移轉登記為原告所有。
㈡劉蘇民於93年10月5 日死亡，原告於94年4 月4 日向台灣土
地銀行結清貸款本息並申請清償證明書時，該行以貸款本息全部清償前，劉蘇民即將承購之住宅贈與他人，須繳納差額利息及違約金，始得領取清償證明書。原告爰於94年9 月5日向被告提出申請書，請求被告查明免予補繳。案經被告以94年9 月23日住福配字第0940307459號書函（下稱被告94年
9 月23日書函）同意不再請求違約金，至差額利息部分自違約事實發生起計收，原告應繳差額利息自76年10月12日起至94年4 月4 日止，計253,556 元。原告不服原處分，向行政院人事行政局提起訴願，遭訴願不受理後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告應給付原告234,781 元，及自95年7 月10日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.本院就本件是否有審判權限？
2.利息差額之性質為何？於行政程序法施行前是否應適用民法
5 年之短期時效？
3.本件有無民法第144條第2項「 請求權已經時效消滅，債務人仍為履行之給付者，不得以不知時效為理由，請求返還」規定之適用？㈠原告主張之理由：
1.事實概敘：⑴原告之祖父劉蘇民於75年10月23日承購系爭公教住宅，
並依台灣省公教人員購建住宅輔助辦法向台灣省政府有關機關申辦貸款事宜，貸款金額為50萬元。原告之祖父於76年10月12日將系爭公教住宅贈與原告所有，並依當時地政機關規定手續辦理過戶登記，雖該不動產名義上過戶予原告，但此一房地產之所有權仍由原告之先祖使用，亦即由原告祖父使用此一提供貸款擔保不動產之收益，而此一貸款（含本金及利息）應繳金額亦皆由原告之祖父持續繳納，合先敘明。
⑵此事件直至93年10月5 日原告祖父死亡，經清查原告祖
父之遺產時，方知原為原告祖父使用、收益及所有之不動產業於76年10月12日移轉登記於原告名下，對此原告於94年4 月4 日向貸款銀行（台灣土地銀行）結清貸款本息，並欲向該行申請開立塗銷抵押權證明文件時，方知依中央公教人員購置住宅輔助要點第17點規定及原告祖父與貸款銀行簽訂之貸款合約約定，原告須再補繳差額利息及支付違約金，方得取得塗銷抵押權證明文件。
為此原告即依法向被告詳述真實事實，申請免除補繳差額利息及支付違約金，惟經被告94年6 月23日書函函復雖不再向原告請求違約金，但對於差額利息計253,556元，採分期攤繳方式，要求原告繳清。
⑶原告認為被告之決定過於草率，未能依法行政，破壞既
成事實，有違人民對行政機關之信賴原則，且使原為照顧公教人員之美意，因而遭到誤解，對被告此一行政行為，實難令原告甘服，爰依法提起訴願。此情亦遭行政院人事行政局訴願決定不受理。
2.查本件訴願決定不受理之理由，係認為系爭書函應屬就原告之祖父與指定金融機構台灣土地銀行間所簽訂之貸款內容所為私法上之意思表示，核與行政處分之性質有別云云，資為爭議。
⑴按訴願法3 條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指
中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」由此規定可知行政處分是行政機關1 種對個案的意思表示，亦即，行政處分必須為行政機關所為直接發生法律效果之法律行為，此等法律效果係對權利義務產生一種法之規制的作用，而此等法之規制係導致權利義務發生、變更、消滅或確認。
⑵今本件訴願決定認為，原處分僅屬對貸款契約內容說明
事項之意思表示，非屬訴願法中所規定之行政處分，然依訴願決定書內所示之中央公教人員購置住宅輔助要點第2 點規定得知，本訴願案件引由係原告是否須繳納被告所貼補之差額利息及違約金，對此，亦因被告原處分使原告毋庸支付違約金，但對於差額利息部分，因屬不當得利，為此原告應繳納自違約事實發生之日起計算之差額利息，亦即因被告之原處分，使原告產生一種法之規制的作用，使原告免支付違約金，但須繳納差額利息之法律效果。況且，據台灣土地銀行人員表示，原告目前繳納之差額利息係銀行代被告收取，亦因為原告若未能完全繳付被告所定之差額利息者，則台灣土地銀行將絕對無法核發抵押權塗銷證明文件，對此影響原告權益之意思表示何以謂非屬行政處分呢？⑶因此依中央公教人員購置住宅輔助要點之規定，被告有
權要求原告繳交貼補利息，顯見本案係屬因公法關係所生之爭議，為此司法院釋字第466 號解釋文，應由行政法院審判之。
3.次查行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，若係非對人民之請求有所准駁，或不因該項敘述或說明而生法律上之效果者，即非屬於訴願法上之行政處分，此時人民對之提起訴願，即非法之所許，此有最高行政法院（89年7 月
1 日改制前為行政法院，下同）62年度裁字第41號判例可供參考。惟觀本件訴願事件，其係就人民之請求有所准駁，且因被告之意思表示而使原告發生須繳納此差額利息之法律效果，對此被告原處分應屬訴願法第3 條第1 項所定之行政處分，今本件訴願決定不受理，應是違反憲法保障原告訴願權利，自有不當。
4.再查被告要求原告應補繳之金額係屬差額利息，其就法律上而言，此既屬利息債權請求權，則依民法第126 條規定，利息請求權因5 年間不行使而消滅。今被告要求原告補繳金額既屬差額利息，顯見被告應僅得向原告請求5 年間之差額利息，對於超過5 年之差額利息，依法應因時效而消滅，現要求原告補繳自76年10月12日起至94年4 月4 日之差額利息，顯有違反民法規定。退步言，依民法第147條規定：「時效期間，不得以法律行為加長或縮短之。並不得預先拋棄時效之利益。」今被告要求原告補繳超過5年時效之差額利息，顯有侵害原告之時效利益，對此不依法行政之恣意妄為行為，若原告不尋求司法救濟，將使當時政府提供公教人員購屋貸款德政付之一炬外，亦使原告之權益受到損害。
5.按被告辦理中央公教人員輔助購置住宅貸款應洽定金融機構提供貸款，經借款人與指定金融機構簽訂中央公教人員輔助購置住宅貸款契約後，由被告貼補該貸款差額利息；若借款人將其住宅贈與而違約時，契約解除條件即已成就，貸款契約書失其效力，借款人繼續受領之貼補利息，即屬不當得利，依法應負返還義務，此觀中央公教人員購置住宅輔購要點第2 點及被告92年2 月25日委員會會議討論決議自明。若依被告主張，原告應繳納之差額利息係屬不當得利，對此依法亦應有5 年時效之規定，為此被告僅得請求5 年內之差額利息，對於超過5 年之差額利息，應喪失其請求權，詳如前言。經台灣土地銀行核算，被告要求原告補繳之差額利息，自76年10月12日起自94年4 月4 日止為253,556 元，而其中76年10月12日起自89年4 月4 日止之差額利息計234,781 元，因已超過消滅時效期間，為此依法其利息請求權因而消滅，對此被告依法應返還無請求權部分計234,781 元及自95年7 月10日起至清償日止，按年息5 厘計算之利息。
6.退步言，本貸款契約之當事人為原告之祖父與台灣土地銀行，對此貸款契約之約定，因其係屬債之法律關係，其效力僅及於借款人（即原告之祖父）與台灣土地銀行，本貸款契約之約定對本案之原告應不生任何效力，為此被告不得依原告之祖父與台灣土地銀行所簽訂契約來要求原告履行任何義務；同樣地，本案原告亦非屬不當得利之利益受領人，何以要由原告來繳納此不當得利之差額利息。更何況，此差額利息有部分已超過5 年之時效，對此原告向被告請求退還超過5 年之差額利息，依法應是有理由。按不當得利係債之發生原因之一，因不當得利所生之債之法律關係，其效力僅及於債之法律關係當事人，不及於第三人（即本案原告），綜觀本案被告主張不當得利，其受領人應係原告之祖父，並非原告本人，而依不當得利之法律關係得知，被告雖得向原告祖父請求返還其所受利益部分，但是卻不得向原告請求返還不當得利，今被告依不當得利之法律關係要求第三人（即本案原告）繳交貼補利息，顯有違不當得利之法律性質，若此，原告應有權請求返還其繳交之貼補利息。
7.今對被告此一要求原告補繳差額利息之系爭書函，顯已違反法令規定及誠信原則，並與行政法則中信賴保護原則及依法行政原則等多項行政規範原則相違背，於此情況，原告對此行政處分，實難折服。對被告認事用法之不當，原告雖依法提起訴願尋求救濟，未准變更，實欠公允，鑑於原告為取得塗銷抵押權設定資料，業於95年7 月10日繳清被告所定之貼補利息部分，為此依法具狀懇請鈞院鑒核，賜准判決如訴之聲明，以維權益，實感德便。
㈡被告主張之理由：
1.按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」最高行政法院52年度判字第269 號判例：「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果者而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。……」
2.本件起訴理由略謂：原告因違反當時簽訂之合約約定，被告依不當得利之法律關係，向原告追繳此差額利息之行政處分，已違反相關法律原則。另依民法第126 條規定，利息請求權，因5 年間不行使而消滅，被告要求原告補繳此超過5 年時效之差額利息，顯有侵害原告之時效利益。
3.按，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第
1 項定有明文。因此，須有行政機關違法行政處分存在，並經依訴願法提起訴願而不服其決定，作為提起撤銷訴訟之前提要件。惟查，政府提供公教員工貸款，係為達成行政上之任務所採取之私法型態行為，而被告原處分則僅係依據貸款契約書及輔購要點相關規定所為之說明及請求，並非居於高權地位而為之公法上之決定。原告如有不服，核屬消費借貸契約債務履行問題，應循民事訴訟途徑解決，自不得對之提起行政爭訟。
4.按一般情形，被告如要要回差額利息，程序上依照貸款契約書第9 條及中央公教人員購置住宅輔購要點第17點相關規定，原告應該要返還差額利息。因為公教貸款是政府對員工的福利，請求返還差額利息應該是一個事實行為，並非行政處分。而且本件應該是私法關係，因為是消費借貸契約的關係。
5.由於只有政府公教人員才享有政府補貼差額利息的優惠，系爭土地及建物已經過戶給劉蘇民的孫子即原告甲○○，就不能再享有這樣的優惠，所以從開始過戶到結清的這段期間，補貼的差額利息必須還清才能發給清償證明。被告有告知原告差額利息之性質。
6.被告以系爭書函向原告請求其返還差額利息，該公文上有提到可以分期償還，因此原告採取分期繳納，於94年10月27日開始繳第一期，而於95年7 月10日全數繳清，有還款紀錄可稽。
理 由
一、本件原告原起訴請求撤銷訴願決定及被告94年9 月23日書函關於應補繳原告祖父死亡前應返還被告已貼補之差額利息部分，嗣變更為給付訴訟如其聲明欄所示，本院認為適當，爰准許之，合先敘明；至本院就本件有無審判權限，因與實體法律關係攸關，爰併於理由六、㈠說明之。
二、原告起訴主張：原告祖父劉蘇民於75年間承購系爭公教住宅，與台灣省政府代理人台灣土地銀行簽訂輔助公教人員購建住宅貸款契約，借款50萬元；劉蘇民於93年10月5 日死亡，原告始獲悉系爭公教住宅已於76年間贈與為原告所有，原告於94年4 月4 日向台灣土地銀行結清貸款本息並申請清償證明書時，該行以貸款本息全部清償前，劉蘇民即將承購之住宅贈與他人，須繳納差額利息及違約金，始得領取清償證明書，原告爰於94年9 月5 日向被告提出申請書，請求被告查明免予補繳，案經被告以系爭書函同意不再請求違約金，惟原告仍須繳納差額利息253,556 元，罔顧原告並非契約當事人，亦罔顧上開利息差額中234,781 元部分已逾5 年時效，於法顯有違誤，提起訴願又遭不受理，為此訴請如聲明所示云云。
三、被告則以：本件核屬消費借貸契約債務履行問題，應循民事訴訟途徑解決，原告自提起行政爭訟，自非合法；被告請求返還差額利息是一個事實行為，並非行政處分，被告系爭書函，亦非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，亦非合法，且原告已同意分期付款，於95年7 月10日全數繳納等語置辯，求為駁回原告之訴。
四、本件兩造不爭劉蘇民於75年間向台灣省政府之代理人台灣土地銀行借款承購系爭公教住宅，76年間劉蘇民將系爭公教住宅贈與並移轉登記予原告所有，原告於95年7 月10日已繳清系爭利息差額，此有輔助公教人員購建住宅貸款契約、土地登記謄本、建物登記謄本及差額息繳款明細表在本院卷頁35以下及頁94可按。
五、是本件之爭執，在於㈠本院就本件是否有審判權限？㈡利息差額之性質為何？於行政程序法施行前是否應適用民法
5 年之短期時效？㈢本件有無民法第144條第2項「 請求權已經時效消滅，債務
人仍為履行之給付者，不得以不知時效為理由，請求返還」規定之適用？
六、經查：㈠按本件係因原告祖父劉蘇民於75年間承購系爭公教住宅，與
台灣省政府代理人台灣土地銀行簽訂輔助公教人員購建住宅貸款契約，借款50萬元，約定「遵守中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法、作業要點及台灣省公教人員購建住宅輔助辦法、貸款注意事項暨其他有關規定」，並約定借款利率為年息9.25% （在借款期間內以每年6 月21日及12月21日按當時中央銀行中長期放款最高利率與最低利率之中間利率調整之），由借款人自行負擔4%（在借款期間內以每年6 月21日及12月21日按當時中央銀行中長期放款最高利率與最低利率之中間利率調整之），其餘由政府貼補，貸款本息未全部清償，將所承購之住宅出售或贈與他人者，借款人即應於獲通知後2 個月內繳還全部借款本息，此有貸款契約在本院卷頁35可按。依以上契約之內容，足見原告與台灣省政府間之契約可分為二部分，其中關於原告自行負擔利息部分固屬私法上之消費借貸契約範疇，然而關於政府貼補利息部分，則屬政府為照顧公務人員以國家資源而為之授益行政措施，屬公法契約之範疇。從而，國家如認借款人有法令及契約所定不得貼補利息之事由發生，而擬追討已貼補之利息時，或者已就追討之貼補利息清償，嗣認為不必清償，又擬請求返還時，凡此當事人間所生有爭執，咸屬公法上之爭議，依法本院均有審判之權限，被告抗辯本院無審判權限，尚非可採。
㈡承㈠所述，貸款利息差額之貼補，係政府為照顧公務人員，
對於公務人員本應自行繳付之利息，就一定差額部分所為之給付，是此項差額之貼補，論其性質已非利息本身，而此差額貼補之返還請求權，或可以認為是基於上開公法契約之約定，亦可認為是公法上不當得利之返還，但是不會是利息請求權，因此在行政程序法施行前，即沒有就公法上請求權時效為明文規定，而認應類推適用民法相關規定之時代，關於利息貼補之返還請求權，仍應認為於15年間不行使始消滅之，原告主張應適用5 年之時效規定，尚無足採（其實，本件即使認為係適用5 年之短期時效，依以下之說明，最後之結論仍無二致）。
㈢按民法第144 條規定：「（第1 項）時效完成後，債務人得
拒絕給付。（第2項）請求權已經時效消滅，債務人仍為履行之給付者，不得以不知時效為理由，請求返還；其以契約承認該債務或提出擔保者亦同。」是可知民法關於時效之規定，係採抗辯說，而非採當然消滅說，詳言之，請求權已經時效完成者，債務人僅得拒絕給付而已，如債務人不拒絕給付，仍為履行之給付後，是不得再以不知時效為理由，請求返還，換句話說，債權人於時效完成後受領清償者，係基於法律上之規定，有法律上之原因，並不成立不當得利，從而不負返還之義務。
㈣再按民法第311 條規定：「（第1 項）債之清償，得由第三
人為之。但當事人另有訂定或依債之性質不得由第三人清償者，不在此限。（第2 項）第三人之清償，債務人有異議時，債權人得拒絕其清償。但第三人就債之履行有利害關係者，債權人不得拒絕。」第312 條規定：「就債之履行有利害關係之第三人為清償者，於其清償之限度內承受債權人之權利，但不得有害於債權人之利益。」是在民法上，並沒有禁止債權人受領第三人之清償，尤其在第三人就債之履行有利害關係之際，更不許債權人拒絕之；至於第三人所為之清償，既係為債務人而為清償，且在一定條件下於其清償之限度內承受債權人之權利，是第三人就時效完成之請求權，不為拒絕履行之抗辯，而仍為履行之給付時，自亦有上開民法第
144 條第2 項之適用，易言之，如第三人不拒絕給付，仍為履行之給付後，亦不得再以不知時效為理由，請求返還已罹於時效之給付。上述有關第三人清償之規定，於公法上之債權債務關係，性質上無不相容時，應予類推適用。
㈤本件原告固非貸款契約之當事人劉蘇民本人，亦非劉蘇民之
繼承人（繼承人為原告之父親丁○○），是原告就系爭利息差額貼補款予以清償，固非基於債務人之地位而為履行；然而原告係系爭公教住宅之所有權人，其如就系爭利息差額貼補款清償後，即可取得清償證明以塗銷原來設定之抵押權登記，有利於將來之出售或再行抵押借款，是原告就該債務之履行難謂無利害關係，被告就原告之履行依法自無拒絕之理，原告與被告協議分期清償，原告嗣依協議陸續清償完畢（見本院卷頁94之繳款明細表），依上開之說明，被告取得系爭利息差額貼補款，有法律上之原因，原告以時效完成請求權消滅為由請求返還，於法顯有未合。
七、綜上所述，原告之主張，均非可採，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
第五庭審判長法 官 張 瓊 文
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
書記官 徐 子 嵐