臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01467號原 告 亞倡工程有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳明良 律師被 告 臺北市政府工務局水利工程處代 表 人 乙○○處長）住同送達代收人 丙○○訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○兼送達代收上列當事人間因政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年3 月1 日訴字第94040 號審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文申訴審議判斷、異議決定及原決定關於沒收押標金部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔3分之2，餘由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告參與投標「臺北市河川河面漂流物清除第
2 期」工程，於民國（下同）94年9 月27日開標並獲得決標後，經被告發現其依招標文件所檢附之押標金支票與另一家參標廠商亞得營造有限公司（下稱亞得公司）所繳納之押標金支票有連號之情形，爰認符合政府採購法第50條第1 項第
5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，同時援引行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438 750號就另案所作函釋（下稱公共工程委員會92年11月6 日函釋）認定該等廠商有政府採購法第31條第2項第8 款所謂影響採購公正之違反法令行為，遂以94年10月20日北市工養工字第09465767000 號函撤銷本採購案之決標並沒收原告繳納之押標金及其溢繳部分總計新台幣（下同）40萬元整。原告不服，提起異議，經被告以94年11月4 日北市工養工字第09466277700 號函為駁回異議之決定。原告仍表不服，再向臺北市政府提起申訴，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈申訴審議判斷決定、異議決定（北市工養工字第09466277
700 號）、原決定（北市工養工字第09465767000 號）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告投標時所檢附之押標金支票與另一家參標廠商亞得公司
所繳納之押標金支票有連號等情形，是否符合政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」、第31條第2 項第8 款「其他有影響採購公正之違反法令行為者」之情形？㈡被告對於原告繳納之押標金，除應繳的20萬元外，將溢繳的
20萬元一併加以沒收，是否適法？
甲、原告主張：
一、有關本件爭點，謹歸納如下：㈠投標廠商得否向他人借款，用以繳交政府採購法規定之「押
標金」？數投標廠商向同一參與採購案以外之人，借款繳交政府採購案之「押標金」，是否為政府採購法第50條第2 項「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形？㈡投標廠商因錯誤致超過採購案所規定「押標金」額度而溢繳
之金額( 以下稱「溢繳金」) ，是否為政府採購法規定之「押標金」？政府機關於按政府採購法第31條第2 項得沒收或追繳「押標金」時，得否以行政命令沒收或追繳「溢繳金」？
二、本採購案投標須知第38點第6 款第2 目及公共工程委員會92年11月6 日函釋係規定以投標廠商有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。」之情形，顯與本件事實不符，故原告並無違法政府採購法規定：
㈠被告於94年9 月間辦理前揭採購案之招標公告，其中有關「
押標金額度」，係規定投標廠商應繳20萬元之押標金。當時因原告一時誤看押標金額為40萬元，且適資金不足，乃向有業務往來之關係企業錕發工程有限公司（下稱錕發公司）借貸。嗣該公司以淡水第一信用合作社所開立之面額40萬元現金支票乙張出借原告，由原告親自持該支票，向被告繳納（含「押標金」20萬元及「溢繳金」20萬元）。
㈡原告應繳納之押標金，係由原告向錕發公司借得前揭支票後
，親自持向被告繳納。原告並未代亞得公司繳納，亦未委由亞得公司或他廠商代原告繳納。原判斷及被告以該條款，認定原告與亞得公司繳納之押標金，有由「同一人或同一廠商」繳納之情事，根本與事實不符。
㈢至於原告向錕發公司借得之該支票，其發票人為同一金融機
構淡水第一信用合作社一事，至多僅顯示錕發公司曾向淡水第一信用合作社委託開立兩張支票，各交付原告與亞得公司一張而已。錕發公司明顯非繳納押標金之人。何況，該款項係原告向錕發公司借用，繳納押標金之人仍為原告，政府採購法亦未規定採購廠商所繳之押標金不得向他人借用，此情形如同原告及亞得公司向台灣銀行融借台灣銀行為發票人所開之連號支票，同持向被告繳納押標金，台灣銀行怎可能係繳納押標金之人呢？故本件並無押標金由同一人或同一廠商繳納之情事，更無由同一人或同一廠商申請退還情形。原告沒收該押標金之決定，根本欠缺事實依據，而有違背法令，致侵害原告財產權情事。
㈣又被告稱依本案投標須知第9 點規定，廠商應以投標廠商名
義繳納押標金，原告如係向錕發公司借貸，應將該筆借貸款項轉存入原告於金融機構之帳戶後，再向金融機構申請由原告之帳戶扣款開立受款人為被告之本行支票據以投標。茲原告並非依該方式由原告帳戶扣款，而係由錕發公司之金融機構帳戶扣款開立2 張以被告為受款人之支票，其據此稱本案押標金繳納者為同一廠商錕發公司云云。惟被告機關該認定，誠有誤會，謹分述如下：
⒈本件原告向被告機關所繳納之「押標金」，係由原告將系
爭支票直接附入原告名義之投標文件內而繳納，並參與投標。故就本採購案，原告並未曾以其他廠商名義繳納押標金，或其他廠商以原告名義繳納押標金情事。據此，原告並無違反本案投標須知第9 點規定情事。被告稱原告繳納押標金，並非以原告名義繳納，與事實不符。
⒉至於原告所繳之本件押標金及溢繳金20萬元，係原告向關
係企業錕發公司短期融資借貸，因本件原告採投標須知第
8 條第( 二) 項規定「金融機構簽發本票、支票或保付支票。」方式辦理。因該種票據之受款人為被告，而發票人為金融機構，故原告為避免麻煩，於借貸當初，即與錕發公司約定，由其直接委請金融機構開立前述支票，再將支票所有權移轉原告之方式成立借款契約。原告再持該支票附入投標文件以原告名義繳納。故原告係與錕發公司成立借貸契約，取得前述支票所有權，再以原告名義持該支票繳納押標金，並無被告所稱未成立借貸契約之情形。
⒊被告所稱原告只能以自己在金融機構之帳戶，委請金融機
構開立之支票，方為「以投標廠商名義繳納押標金。」，查並無法律依據，明顯誤會。蓋金融機構願以其名義為委託人開立本行支票，並不以在該行設有帳戶者為限，例如提出現金委託亦可。再則，錕發公司向金融機構取得之該金融機構本行支票，為金融機構應對採購機關給付票款之有價證券，仍可因持票人將該請求金融機構向採購機關履行給付票款義務之債權讓與他人，而發生票據所有權移轉之效力。依民法第474 條規定可於票據所有權移轉時而成立借貸契約。茲被告稱原告須先向錕發公司取得現金存入原告帳戶，再以原告帳戶向金融機構申請開立被告為受款人之支票，方係原告與錕發公司間之借貸契約，原告持之繳納押標金，方係原告以自己名義繳納押標金等，顯然與法律規定不符。
三、有關原告投標本採購案，因錯誤而在公告押標金金額20萬元以外，溢繳之20萬元，查該金額並非押標金。茲縱使假設本件有被告所稱政府採購法第31條第2 項第8 款情事( 原告否認) ，而被告得依同法第31條第2 項規定沒收者，僅「押標金」20萬元而已，至於溢繳20萬元部分係被告之不當得利，並無沒收之法律依據，被告機關併予沒收，顯無理由。謹詳述如下：
㈠依憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應
予保障。」另依中央法規標準法第5 條規定：「左列事項應以法律規定之：‧‧‧二關於人民之權利、義務者。」依同法第6 條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。
」綜前規定，就本採購案，被告擬對原告沒收「押標金」20萬元，或對原告沒收「溢繳金」20萬元等。依前述憲法及法律規定，自均應有法律依據，且不得以行政命令代之。
㈡查原判斷認定被告就前揭原告繳納之「溢繳金」20萬元，亦
可沒收之理由，無非以「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2 項規定及公共工程委員會92年11月6 日函釋中，稱「廠商繳交之押標金應全部( 含超出招標文件所定額度部分) ，不予發還。」為據。惟原判斷該認定，明顯誤會且違法不當。謹詳述如下：
⒈按押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2 項規定及
公共工程委員會92年11月6 日函釋均非法律，原判斷引之作為剝奪原告憲法所保障財產權之依據，已違法不當。⒉次按本採購案之「押標金」金額，依採購機關「工程、財
物、勞務採購投標須知。」第貳節「押標金」第7 條「金額：詳招標公告」，而招標公告上所公告之「押標金額度」為20萬元。故被告機關於審查投標廠商繳納之「押標金」時，亦應以該「押標金額度20萬元」為限，如廠商有溢繳情形，被告機關於收受投標文件當時，即無受領之權利。如被告機關，於收受廠商提交投標文件時，發現廠商除該「押標金額度20萬元」外，有溢繳情形，而被告機關竟仍予收受，該溢收部分，明顯為被告無法律上原因受利益，致廠商受損害之不當得利，依民法第179 條規定，被告自收受時起，即負有返還該溢收不當得利予投標廠商之義務。另該溢繳部分，依招標公告根本非「押標金」，由採購機關來函均註明為「溢繳」已非常明確。依「中央法律標準法」第5 條規定，如被告機關擬將該溢繳部分沒收，自應以立法院通過，總統公布之法律為據。
⒊又有關廠商所繳納之押標金，不予發還之規定，係規定於
政府採購法第31條，其中僅規定對於廠商所繳納之「押標金」不予發還。就廠商如有溢繳情形，對於溢繳之不當得利部分，並無不予返還之規定。據此，縱使假設前揭公共工程委員會函釋中所指「含超出招標文件所定額度部分」係指「溢繳金」( 原告否認) ，因該沒收溢繳款項事，係關於人民義務之事項，依前述中央法規標準法第5 條規定，必須以法律定之；另依同法第6 條規定，應以法律規定之事項，不得以命令定之。茲並無法律依據，依中央法規標準法第11條規定，該函釋對原告自不生效力。
⒋另經細譯公共工程委員會92年11月6 日函釋內容，查係引
用「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2 項規定為據，縱使假設該條款之真意，亦係指對廠商因溢公告押標金金額而繳納部分，亦得沒收者。然該「辦法」為行政命令，並非法律，顯不得對人民義務加以規定，依前述中央法規標準法規定，該辦法就該溢繳部分所為之規定，對原告亦不生效力。
⒌況該辦法第14條第2 項規定，「廠商繳交之押標金應全部
(含超出招標文件所定額部分) 不予發還。」，其中所指「含超出招標文件所定額部分」是否即指廠商超過公告「押標金」而「溢繳」之部分，尚有疑異。被告或原申訴審議委員會自應先向行政院公共工程委員會請求調閱前開函釋之相關來函即「台灣菸酒股份有限公司92年10月24日台菸酒菸字第0920022947號函」參酌，以查明所謂「含超出招標文件所定額度部分」之真意為何。然被告或原申訴審議委員會根本未向行政院公共工程委員會調閱前述來函，以查明該函釋之真意，即率為認定該函所指「含超出招標文件所定額度部分」即指前揭「溢繳金」，其決定或判斷，明顯不當。
⒍另經查前揭函釋所依據之「押標金保證金暨其他擔保作業
辦法」第14條第2 項規定「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還」，係接續第1 項「得標廠商以原繳納之押標金轉為履約保證金者，押標金金額如超過招標文件規定之履約保證金金額，超出之部分應發還得標廠商。」而規定。依前述辦法第14條第1 項規定，廠商得標其原繳納之押標金轉為履約保證金者，如押標金金額超過招標文件規定之履約保證金金額，超出之部分應發還得標廠商。而「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者」係指政府採購法第31條所定8 款情形之一。其中之第1 、2 、
3 、5 、8 款情形，與政府採購法第50條第1 項第1 、2、3 、4 、5 款情事相同，依政府採購法第50條第2 項規定，於決標或簽約後，發現該採購案有得撤銷決標或解除契約之情形，而撤銷決標或解除契約，致應依政府採購法第31條規定不予發還所繳納之押標金，因該曾經「決標或簽約」之採購案，可能已依前述辦法14條第1 項規定退回部分押標金，致採購機關於依法撤銷決標或解除契約後，採購機關所持有廠商「押標金」之額度，已較原公告押標金為少，或採購機關本已擬將超過履約保證金部分返還廠商，故該條第2 項規定「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。」，該「全部」當係指招標公告規定之「押標金」金額，包含採購機關因超過履約保證金部分已退還或原擬退還之部分。該「全部」，顯然非指包含廠商因錯誤而繳納非「押標金」之「益繳金」部分。至於前述公共工程委員會函釋說明第3 項所指之前揭作業辦法第14條第2 款「廠商繳交之押標金應全部( 含超出招標文件所定額度部分) 不予發還。」規定，其中之「含超過招標文件所定額度部分」，應係指前揭作業辦法第14條第
1 項所指之「押標金金額如超過招標文件所規定之履約保證金額度部分」，顯非指廠商錯誤溢繳之金額。被告決定及原申訴審議委員會判斷稱該「超出部分」係指廠商錯誤溢繳之「溢繳金」，誠有誤會。
乙、被告主張：
一、按行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516
820 號令（下稱公共工程委員會91年11月27日令）第2 點，機關辦理採購有押標金由同一人或同一廠商繳納者情形，得依政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理；政府採購法第31條第2項規定，機關得於招標文件規定廠商有該項各款情形，其所繳納之押標金，不予發還。次按公共工程委員會92年11月6日函釋說明2 謂：機關如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，該會依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳；同函說明3 更謂：廠商所繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還。
二、查本件撤銷原告得標本採購案之決標及沒收押標金之決定理由為原告及另一投標廠商亞得公司之押標金，確實以錕發公司於淡水第一信用合作社龍形分社之00-000000-0 帳戶，於94年9 月26日轉帳80萬元所開立之2 張面額各40萬元整之連號支票，分別由原告及亞得公司依投標須知規定附於投標文件中投標，被告依公共工程委員會91年11月27日令第2 點認定該2 廠商有「押標金由同一人或同一廠商繳納者」情形，並依政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理，及依同法第50條第2項規定予以撤銷決標；另依公共工程委員會92年11月6 六日函釋，認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款行政院公共工程委員會認定之影響採購公正之違反法令行為，被告並依同法第31條第2 項沒收其所繳押標金（含超出招標文件所定額度部分），被告並無違反法令之情形。
三、至於原告之訴理由，被告逐點論駁如下：㈠依本案投標須知第9 點規定，廠商應於截止收件期限前，以
投標廠商之名義繳納押標金，原告如係向錕發公司借貸，應將該筆貸款項轉入原告於金融機構之帳戶後，再向金融機構申請由原告之帳戶扣款開立受款人為被告之本行支票據以投標。然原告附於投標文件內之押標金支票，並非由原告及亞倡公司帳戶扣款，而係由錕發公司之金融機構帳戶扣款開立
2 張以被告為受款人之支票，故本案押標金繳納者確實為同一廠商錕發公司。
㈡如原告及亞得公司向台灣銀行融借台灣銀行為發票人所開立
之支票，廠商當提供擔保與銀行，台灣銀行依程序將款項撥入廠商帳戶，再由廠商帳戶開立台灣銀行本行支票，台灣銀行確非繳納押標金者，扣款帳戶名稱才是繳納押標金者。
㈢查原告與錕發公司之負責人為同一人（即甲○○），登記地
址同為「台北縣○里鄉○○路○段○○○ 巷○ 號2 樓」，原告表示其係向錕發公司借用押標金，亞得公司如何取得支票，原告並不知情等說詞，不合常理，不足採信。另本案押標金係由錕發公司於淡水第一信用合作社龍形分社帳戶開立本社支票，並非原告所言淡水第一信用合作社為資金借予與者。
四、為求審慎，被告特於94年11月16日函請臺北市政府就「不同投標廠商間之押標金均向同一未投標廠商借貸，是否屬公共工程委員會91年11月27日令第2 點押標金由同一人或同一廠商繳納之認定疑義」案釋示，經臺北市政府94年11月23日以府工字第09426987600 號函釋，略以：「‧‧‧同一人或同一廠商，並無對未投標廠商排除該項規定‧‧‧機關尚不得認定該等廠商符合招標文件規定，並得就異常部分檢據相關事證移請檢調單位調查」。
五、按公共工程委員會91年11月27日令認定，如有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退回」之情事，辦採購機關即「得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理」。參諸「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第4 條所定，「押標金‧‧‧‧‧‧應以投標廠商‧‧‧名義繳納」的意旨，前揭政院公共工程委員會91年11月27日令所稱「押標金由同一人或同一廠商繳納」自係指，押標金實際上「同一人或同一廠商繳納」，現實上即無可能成立此種「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形。本件原告與另一投標廠商之押標金之繳納，實際上既均由錕發工程有限公司繳納，甚且以同日開立之連號支票繳納，加以公共工程委員會91年11月27日令僅規定押標金「同一人或同一廠商繳納」，並未排除繳納押標金之同一廠商為未投標廠商的情形，因此，被告依公共工程委員會91年11月27日令認定原告有政府採購法第50條第1 項第5 款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，即無違法情事。此外，原告辯稱其符合投標須知第9 點之規定（「以投標廠商名義繳納押標金」），乃至原告與錕發公司是否依民法規定成立借貸契約，就被告前揭決定之合法性並無影響。此外，被告於作成前揭撤銷決標及沒收押標金之決定前，並以94年10月3 日北市工養工字第
09 465413400號函請原告說明，其與其他投標廠商並無異常關聯情形，原告亦僅說明「標案之押標金因本公司資金不足，向錕發公司調度」。就與另一廠商之間「並無異常關聯情形」一事，並未作任何說明。原告前述主張，即無足採信；且被告作成前揭決定前既已經適當查證，亦已符合行政院公共工程委員會94年7 月14工程企字第09400253870 號函釋之意旨（下稱公共工程委員會94年7 月14日函釋）。
六、此外，本採購案招標公告所載之押標金雖為20萬元，原告卻以金融機構所簽發40萬元之支票繳交，按公共工程委員會92年11月6 日函釋，「依『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第14條第2 項規定，廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還」；如是，被告所為全數不予發還之決定，即難謂有何違法之處。
理 由
壹、程序部分：本件被告原名臺北市政府工務局養護工程處，於95年8 月1日改組並改名為臺北市政府工務局水利工程處，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體部分：
一、政府採購法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」同法第50條第1 項、第2 項規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」、「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」
二、本件被告招標「臺北市河川河面漂流物清除第2 期」工程，於94年9 月27日開標並決標予原告後，發現其與另一投標廠商亞得公司繳納之押標金，係以錕發公司設於淡水第一信用合作社龍形分社之00-000000-0 帳戶，於94年9 月26日轉帳80萬元取得該龍形分社所開立之2 張面額各40萬元整之連號支票，分別由原告及亞得公司依投標須知規定附於投標文件中投標，乃引據公共工程委員會91年11月27日令第2 點，機關辦理採購發現有「押標金由同一人或同一廠商繳納」之情形，得依政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理之規定，認該2 廠商既有「押標金由同一人或同一廠商繳納」之情形，應依政府採購法第50條第2 項規定予以撤銷原告得標本採購案之決標。另援引公共工程委員會92年11月6 日於另案之函釋說明
2 所謂：機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第
1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，該會依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳等語；同函說明3 所謂：廠商所繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還等語，依政府採購法第31條第2 項沒收其所繳押標金（含超出招標文件所定額度部分）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張理由及其爭點均如事實欄所載。
三、本院查：㈠原告與亞得公司附於投標文件內之押標金支票，係自錕發公
司設於淡水第一信用合作社龍形分社之00-000000-0 帳戶，於94年9 月26日轉帳80萬元由該龍形分社所同時開立之2 張面額各40萬元整，以被告為受款人之連號支票等情，為原告所不爭執，並有各該支票、臨櫃服務手續費收據、存摺交易往來明細表等影本附原處分卷（第128 至132 頁）可稽，足見本案押標金形式上雖以投標廠商原告與亞得公司之名義繳納，但其資金流程既係自錕發公司之金融機構存款帳戶轉帳，由該金融機構簽發指定自己付款之支票（實同現金）支付，實質上本案押標金繳納者確為同一廠商錕發公司，被告認定原告與亞得公司有「押標金由同一人或同一廠商繳納」之情形，核無違誤，而兩張用以給付押標金的支票又屬一次轉帳同時開立之連號支票，顯見其間之密切關聯性。且原告與錕發公司之負責人為同一人（即甲○○），登記地址同為「台北縣○里鄉○○路○段○○○ 巷○ 號2 樓」，有公司登記基本資料查詢表附卷可稽，顯見兩者為關係企業，原告卻表示其係向錕發公司借用押標金，亞得公司如何取得支票，原告並不知情等說詞，已不合常理，不足採信。又錕發公司係工程公司，並非財務公司，亞得公司卻於94年10月7 日發函向被告表示其係委由錕發公司辦理本件投標之押標金業務，因錕發公司係代辦押標金之財務公司，其與錕發公司純屬借貸業務云云（見原處分卷第132 頁），可見亞得公司與錕發公司的關係非比尋常，何況亞得公司就所謂借貸關係並未舉證以實其說，亦難採信。則被告綜合上開資金流程之關聯性及其相關情狀之異常性，認其符合政府採購法第50條第1 項第
5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，亦無違誤。從而被告依同法第50條第2 項規定予以撤銷原告得標本採購案之決標，於法並無不合。
㈡次查，被告固依政府採購法第31條第2 項前段「機關得於招
標文件中規定‧‧‧」之授權，於其招標須知第13條載明，廠商有政府採購法第31條第2 項各款規定情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。惟政府採購法第31條第2 項各款規定之情形，並無「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」係政府採購法第50條第1 項、第2 項規定應不予開標、應不決標、應撤銷決標、終止契約或解除契約的要件之一（同條第1 項第5 款），此款乃於91年2 月6 日修正公布時所增訂，揆諸前揭政府採購法第31條第2 項與同法第50條第1 項規定的構成要件有諸多相同之處（兩者均有借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標），然該31條第2 項各款從施行迄今，始終未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」納入規範之列，足見立法者本有意將此種情形排除在外。蓋開標、決標及簽約乃授予利益之行為，立法者為建立公平、公開的採購程序，確保採購品質的完美無瑕（政府採購法第1 條立法目的參照），防杜悠悠之口，乃嚴格要求投標文件內容須符合招標文件之規定，如果投標文件內容有不符合招標文件規定之情形（同法第50條第1 項第2 款），或外觀上雖沒有不符合的情形，但不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者（同法第50條第1 項第5 款），即其行為之情狀違背常軌，有違法之嫌疑者，均不予開標、決標，或應撤銷決標、終止契約或解除契約。惟政府採購法第31條第2 項之押標金不予發還（沒收），或予以追繳，除其中第
7 款「押標金轉換為保證金」外，乃課予投標廠商負擔之處罰行為，其構成要件自應明確，行為必須該當構成要件，始能加以處罰，不能僅因投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯，其行為有違法之嫌疑，即加以處罰，故立法者未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」納入押標金不予發還（沒收），或予以追繳的要件之一，其宗旨乃為貫徹處罰之標的乃「行為之違法」，而非「違法嫌疑」之法理。且政府採購法第31條第2 項第8 款雖有：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之規定，即授權主管機關行政院公共工程委員會得於該第31條第2 項規定七款情形之外，另行認定「其他有影響採購公正之違反法令行為」（按政府採購法第31條第2 項第8 款與同法第50條第1 項第7 款基本內容均係「其他影響採購公正之違反法令行為」，差別僅在於後者可以由辦理採購的機關自行認定，前者則須由主管機關行政院公共工程委員會認定，惟因屬不確定的法律概念，其認定均應接受司法審查），惟主管機關於解釋適用時，必須指出何種行為違背何處具體的法令（例如政府採購法第87條、公平交易法第19條第4 款），並且有何事證證明其影響採購公正，始符合法條文義、授權本旨及行政行為明確性原則（行政程序法第5 條）。而所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，係指其行為具有關聯性，且違背常情，啟人疑竇，故「重大異常關聯」並非行為本身，乃係行為的情狀，而「情狀」本不生違反法令之問題。故公共工程委員會92年11月6 日於另案之函釋說明2 所謂：機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，該會依政府採購法第31條第2 項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳等語（見本院卷被證五），遽將「投標文件內容有重大異常關聯」之「情狀」指為「有影響採購公正之違反法令行為」，又未指出其違背何處具體的法令及有何事證證明其影響採購公正，顯然違背政府採購法第31條第2 項的立法原意及同條項第8 款的法條文義和授權本旨，本院自難援用此一函釋。即以原告於本案之行為觀之，其押標金支票內容雖有重大異常關聯之情狀，但其已知行為本身包括取得連號支票後附於投標文件中投標等，並未違背何處具體的法令，亦尚未查出有何事證證明其影響採購公正，被告徒引據公共工程委員會92年11月6 日對另案之函釋說明
2 意旨，並未依規定將本案報請主管機關公共工程委員會為認定，僅以原告交付之押標金支票內容有重大異常關聯之情狀，即謂其有影響採購公正之違反法令行為，進而將原告繳納之押標金，連同溢繳的部分一併加以沒收（不予發還），容有未洽。何況原告與亞得公司是否有圍標行為，既經被告於94年10月21日以北市工養政字第09465379700 號函送法務部調查局台北市調查處調查，該處並已移送台灣台北地方法院檢察署偵辦（95年偵字第12856 號），目前仍在偵查中，尚未結案，業據被告於本院審理中提出95年12月5 日北市工水工字第09560692000 號函說明在卷。則被告未待偵查或審理終結，徒以原告交付之押標金支票內容有重大異常關聯之情狀，即謂其有影響採購公正之違反法令行為，進而將原告繳納之押標金，連同溢繳的部分一併加以沒收（不予發還），亦嫌率斷。
㈢末查，政府採購法第31條第2 項前段規定所謂：「其所繳納
之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」之「押標金」，係指同法第30條第1 項前段所定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金」之「押標金」而言，此為法律體系解釋所應然。故依政府採購法第31條第2項不予發還（沒收）或予以追繳之「押標金」，係指投標廠商依招標文件規定須繳納之押標金；依政府採購法第30條第
3 項授權訂定之「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2 項規定：「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。但採用複數決標之採購，廠商依其所投標之項目合併繳納押標金者，其不予發還之金額應依個別項目計算之。」全部不予發還之「押標金」，亦係指投標廠商依招標文件規定須繳納之押標金。若非依招標文件規定須繳納之金額，即難援引上開法令予以沒收。蓋投標廠商僅有依招標文件規定額度繳納押標金之義務，超出招標文件規定額度繳納之金錢，既無須繳納，即屬無法律原因而給付，辦理採購的機關本負有返還之義務，自不生「不予發還（沒收）」之問題。公共工程委員會92年11月6 日函釋竟謂：「依『押標金保證金暨其他擔保作業辦法』第14條第2 項規定，廠商繳交之押標金應全部（含超出招標文件所定額度部分）不予發還」等語，其指「含超出招標文件所定額度部分亦不予發還」，乃增加法令所無之限制，違反法律保留原則，應不予適用。本採購案招標公告所載須繳納之押標金為20萬元，原告既以金融機構所簽發40萬元之支票繳交，揆諸前開說明，辦理採購的機關對於其溢繳部分本應予以發還，然被告卻引據上開公共工程委員會92年11月6 日函釋，除原告應繳的20萬元外，將溢繳的20萬元一併加以沒收，就此而言，於法亦有未合。
四、綜上所述，原決定及異議決定關於沒收押標金部分適用法律既有違誤，申訴審議判斷未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許，俟前述偵查或審理結果如何，再由被告報請主管機關認定原告確有其他影響採購公正之違反法令行為後，始得將原告繳納之押標金（不含溢繳的部分）加以沒收（不予發還），或予以追繳。其餘撤銷本採購案之決標部分，原決定及異議決定認事用法既無違誤，申訴審議判斷予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷此部分之申訴審議判斷、異議決定及原決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第四庭審判長法 官 侯 東 昇
法 官 楊 莉 莉法 官 林 文 舟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
書記官 林 俞 文