臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01429號原 告 川暉建設股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 沈永宏律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 陳玉玲律師上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國95年4 月13日農訴字第0940165701號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告依水土保持法規定擬具水土保持計畫書，申請台北市○○區○○段1 小段146 、152 地號山坡地建築開發案，案經被告於民國（下同）94年6 月21日核發94建字第0265號建造執照開發許可在案，被告乃依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（以下簡稱回饋金繳交辦法）、臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率核算結果，以94年11月9 日府建三字第09420466200 號函核定原告應繳交山坡地回饋金新台幣（下同）13,155,917元。原告不服，提起訴願，復遭行政院農業委員會（以下簡稱農委會）決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管機關依「申請開發許可、申請雜項執照、申請建造執照」之順序辦理。其申請開發許可者，應檢附申請書、開發建築計劃書、圖、水土保持計劃書、土地分區使用管制計劃書、圖、開發建築財務計劃書、環境影響評估書，內政部頒行山坡地開發建築管理辦法第4 條與第7 條及水土保持法第12條分別定有明文。
具見稱「山坡地開發建築」以須「申請開發許可」為前提要件。質言之，凡不須「申請開發許可」即非「山坡地開發建築」甚明。
㈡、回饋金繳交辦法係本於森林法第48條之1 訂定，該條項明定「前項第二款回饋金（即上開回饋金）應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交」，足稽上引回饋金繳交辦法係針對山坡地生地開發，破壞森林原貌而須經主管機關核准「開發許可」者。農委會訴願決定既謂回饋金繳交辦法第3 條「本辦法所稱山坡地開發利用」，指適用水土保持法第12條第1 項各款之行為，從而回饋金繳交辦法自以適用上引法條有關規定為前提，因此不符上開規定者，縱依其他法令提出水土保持計劃書，自仍無回饋金繳交辦法適用之餘地，法理昭然。水土保持法第12條第2 項、第3 項皆明定第1 項為申請開發或利用許可者，「水土保持計劃未經主管機關核定前，各目的主管機關不得逕行核發開發或利用之許可」，具見「申請開發、利用許可」為系爭山坡地回饋金適用之必要條件。諸上引法規及說明，凡不合「山坡地開發」之要件，縱依其他法令提出水土保持計劃者，亦不生繳納回饋金之問題。山坡地重劃即應繳交回饋金，而所謂「於重劃完成之建築用地為建築仍應再繳交回饋金」云云者，豈非同一筆土地重複繳交？其顯不公平亦不合理，尤難謂與合法本旨無違。
㈢、非涉變更原地形、地貌，無水土保持法第12條之適用，亦無系爭回饋金適用之餘地：
１、森林法之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用而制定，森林法第1 條著有明文。為達此目的，同法乃有第48條之1 之設，具見開發者之所以需繳交回饋金者，顯係為重新造林而訂定。回饋金繳交辦法係本於森林法第48條之1 訂定，該條第2 項既規定「前項第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交」，足稽回饋金繳交辦法係針對山坡地「生地」開發，破壞森林原貌而須經主管機關核准「開發許可」者。質言之，本於破壞森林而造成損害者，即應負責繳納回饋金義務，此乃「損害者賠償」基本法理。
２、依農委會94年4 月27日農授水保字第0941808191號函示意旨「水土保持法第12條規定：『水土保持義務人於山坡地或森林區從事下列行為，應先擬具水土保持計劃，迭經主管機關核定．．．』，本案如經 貴府認定位屬山坡地範圍之開發基地，係保留原地形地貌且未涉及任何開挖整地行為者，則無該條規定之適用」，95年6 月1 日農授水保字第0951843364號函又重申「『在不涉及開挖整地，不改變原來地貌情形下．．．』，其行為有別於『開發建築用地』，故應無水土保持法第12條之適用」，鈞院91年度簡字第316 號另案判決亦指「水土保持法第8 條第1 項第5 款所指『於山坡地或森林區內開發建築用地』、『其他開挖整地』（即相當水土保持法第12條第1 項第4 款），須於山坡地或森林區內，為建築地上物或其他經濟目的，而從事破壞原生表土之行為，始足當之」，具見水土保持法第12條之適用，以破壞山坡地原生表土為必要條件，至為昭然。
３、水土保持法第12條第2 項既明定「前項水土保持計劃未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用許可」，從而為水土保持法第12條之行為，除應由主管機關核定水土保持計劃書外，並應再取得目的事業主管機關核發「開發利用許可」。明白可見毋庸取得「開發利用許可」者，即非「破壞原生表土之行為」，當然無水土保持法第12條適用之餘地。抑且依農委會92年12月8 日農林字第0920168933號函說明：「二、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條規定以核定水土保持計劃開發面積計算，其中之開發面積係指『開挖整地』面積，不包括『無開挖整地』之法定空地」云云，具見回饋金繳交辦法以「開挖整地」、「破壞原生表土」為要件，被告所謂「無論是第一次開發或開發完成後，依法使用均有回饋金繳交辦法之適用」，殊嫌混淆。
㈣、系爭基地於木柵二期市地重劃時，即將全區樹木砍伐殆盡，原地形地貌又已破壞無遺，更未殘留任何「原生表土」，建築用地已開發完成，因此於「已開發完成建築用地」依都市土地分區使用依法為系爭建築，即全然不涉及「開挖整地」，更與「破壞原生表土之行為」無涉，被告因此核准毋庸取得「開發許可」，自無繳納系爭回饋金之餘地。系爭水土保持計劃書係為申請雜項執照，而依照台北市山坡地開發建築要點第8 條特別規定所提出，初與水土保持法第12條之規定純屬兩事，乃回饋金繳交辦法既以適用水土保持法第12條為前提要件，從而系爭開發案自當然無適用可言，被告任意以提出「水土保持計劃書」即應適用回饋金繳交辦法，顯屬混淆。
㈤、「台北市山坡地開發建築要點」優先適用：關於都市計劃及營建事項為直轄市自治事項為地方制度法第18條第6 項所明定，從而就系爭開發案原告自係依「台北市山坡地開發建築要點」提出「水土保持計劃」，其理至明。「台北市山坡地開發建築要點」第8 條明定，於申請雜項執照，固須提出「水土保持計劃」，但依「山坡地建築管理辦法」第4 條第4款之規定，則非必提出「水土保持計劃證明文件」，不容混淆。
㈥、雜項執照、建造執照為「建築管理」之「建築許可」，殊與「開發或利用許可」全然不同：
１、建築管理：⑴、都市土地：建築法第2 章「建築許可」明定建築執照分建造執照、雜項執照、使用執照、拆除執照，建築法第28條定有明文，具見建造執照、雜項執照屬於「建築許可」，殊與「開發或利用許可」純屬兩事，事理至明。⑵、非都市土地：「非都市土地之建築管理，應依實施區域計劃地區建築管理辦法及相關法令之規定為之，其在山坡地範圍內者，並應依山坡地建築管理辦法之規定」，非都市土地使用管制規則第53條亦有明白規定。又依實施區域計劃地區建築管理辦法第3 條規定「依非都市土地使用管制規則得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照」。山坡地建築管理辦法第3 條則明定「從事山坡地建築應向直轄市主管機關依下列順序申請辦理1 、申請雜項執照2 、申請建造執照」。足徵於非都市土地，建造執照與雜項執照亦屬「建築管理」中之「建築許可」。
２、關於「開發、利用許可」之有關規定，謹說明如下：
⑴、利用許可：非都市土地經劃定使用分區並編定使用類別，應依容許及許可使用細目使用，各種容許使用項目，依許可使用細目及附帶條件申請許可使用者，應檢附相關文件，向目的事業主管機關申請核准，非都市土地使用管制規則第
6 條第1 項、第3 項及同規定第6 之1 條分別規定甚明。⑵、開發許可：非都市土地開發使用分區變更者，其申請人應依相關審議規範之規定製作開發計劃書圖及檢同有關文件並依1 、申請開發許可2 、申請雜項執照3 、申請變更土地使用分區及使用地，向直轄市或縣市政府申請辦理，非都市土地使用管制規則第13條著有明文。
３、「雜項執照」、「建造執照」屬於建築管理之程序，於須取得「開發、利用許可」之案件，應先取得「開發、利用許可」後，始有後續之雜項執照與建造執照，其為先後不同階段之行政處分，不容混淆；而不須取得「開發、利用許可」之案件，則逕行申請雜項執照與建造執照。質言之，凡「許可逕行申請雜項執照與建造執照」者，即「不須取得開發利用許可」也明甚，因此被告所謂「經被告94年6 月21日核發94建字第265 號建築執照開發利用許可在案」云云，揆諸上開規定，殊非可採。
㈦、「山坡地市地重劃」實即「山坡地開發建築用地」：
１、山坡地範圍內開發建築用地，開發者應擬具水土保持計劃送請主管機關核定，未經主管機關核定前，目的事業主管機關不得核發開發或利用許可，水土保持法第12條第1 項第4 款、第2 項、第3 項分別定有明文。都市計劃細部計劃以市地重劃方式辦理者，其辦理市地重劃，主要為從事區內公共設施用地之劃設○○○區○○道路、溝渠等工程。重劃主管機關審核山坡地之市地重劃相關工程設計、書圖，施工期間檢查時，應會同工務、水保、環保等相關單位共同審核，其水土保持、環保應依水土保持法及環境影響評估法相關規定辦理。
２、系爭土地於77年至81年為市地重劃時，重劃計劃內容包括整地工程、護坡工程、排水工程、道路工程在內，並皆已次第完成，始編定為可供建築使用之都市計劃內住宅區，更足見山坡地市地重劃當然為水土保持法第12條第1 項第4 款之「開發建築用地」。被告又辯稱：系爭土地於81年間市地重劃時，森林法既尚未增訂48條之1 ，當時亦無繳交回饋金規定云云，具見系爭土地於被告重劃破壞原始森林當時如有回饋金繳交辦法，其義務人顯為被告，與嗣後就住宅區依法建築使用者全然無關。因此退步言之，縱然法律溯及既往乙節尚非全無可爭議，自亦應由「開發建築用地」破壞森林之被告繳納，自不容藉端轉嫁無辜之原告負擔，此為「損害者賠償」之基本法理。
㈧、由於系爭土地係經被告市地重劃開發之山坡地，業已完成主要計劃及細部計劃，建築用地已開發完成，因此依使用分區可供建築者，其建築開發殊與「開發建築用地」純屬兩事，也因此依有關規定逕行申請雜項執項，既無庸提出水土保持計劃書，更免申請開發許可，當然無水土保持法第12條之適用，有內政部86年12月8 日台內營字第8689280 號函釋及被告自己訂頒山坡地建築管理要點可稽。系爭建築案係位於台北市木柵區第二期市地重劃範圍內，係以整個都市○○街廓為開發單元，且臨政大一街已開闢完成經重劃之都市○○道路，被告因此依「台北市山坡地開發建築要點」與「台北市木柵第二期重劃區都市設計規則」通過都市審查報告，核准被告逕行申請並取得建造執照併同雜項執照，根本毋庸申請開發許可，具見系爭建築案殊與「開發建築用地」全然不同，自無適用水土保持法第12條規定之餘地，從而系爭建築案自無繳納系爭回饋金可言。
㈨、山坡地開發完成或毋庸取得開發許可者，動工前申請者仍應另備妥整地計劃（包括挖、填土、棄土計劃）、水土保持計劃、土地使用計劃、設施計劃（包括道路、自來水供水系統、雨水排水系統、雨水貯留池、沉沙地、污水下水道及集中污水處理）與環境影響評估報告書等文件向建築主管機關申請核發雜項執照，亦有該要點第8 條規定甚明。就系爭木柵二期重劃，於81年2 月15日確定完成後，被告特於82年7 月27日訂頒「台北市木柵第二期重劃區都市設計準則」（以下簡稱「設計準則」），依該設計準則，明定各項建築物造型、高度、量體、色彩、綠化、基地開挖面積與開放空間等規定鉅細糜遺，然根本絕未涉及「山坡地開發」之申請，更足見系爭完成二期重劃區之建築，殊與「山坡地開發」已完全不相關涉，至為灼然。被告核定系爭建築物毋庸申請開發許可，原告因此得直接申請並取得建造執照併同雜項執照，並依該設計準則同時請准都市發展局提出都市設計審查報告，具見本案建築根本無適用水土保持法第12條規定可言，詎訴願決定以原告依該要點申請「雜項執照」（按實際上已併入建造執照中）亦須提出水土保持計劃書即率認「本案係以水土保持法第12條申請開發」云云，揆諸上開說明，殊嫌混淆。
㈩、退步言之，回饋金繳交辦法縱溯及既往，然開發系爭山坡地為「建築用地」者既為被告，被告又獲利達14億4,247 萬6,
714.9 元，從而自應由開發者（被告）負擔系爭回饋金，並依森林法第48條之1 第5 款規定，依預算程序撥入造林基金，殊不容無法定轉嫁依據，率令無辜以高價買受之第三人負擔之理。再參以非政府辦理開發之山坡地變更為建築用地，其開發者負擔比例，相互觀照，兩者負擔差距達4.27倍，完全不符比例原則、平等原則，從而由政府興辦之開發建築用地案，更無由責令私人重複繳納，實為昭然。至於被告所謂「原告並非參與土地重劃之土地所有權人，無重複納稅」云云，則顯然亦認為參與重劃之土地所有權人為建築業者，即無庸繳納回饋金。乃原土地所有權人其工程受益費既已以高價轉售與第三人而轉嫁，從而由第三人建築，自亦無所謂「繳納回饋金」之問題。否則當然違反非依法明定不得重覆課人民之義務之憲法第15條之保護。再退步言之，縱認原告仍絕不得免除系爭回饋金之負擔，亦懇請斟酌兩造獲利實情為鈞裁，用符公平及比例原則。
二、被告主張之理由：
㈠、系爭土地係行政院於84年11月29日同意被告「所報擬依據台北市山坡地範圍劃定成果及範圍圖，為台北市水土保持法第
3 條第3 款後段所稱之山坡地，並辦理公告」；且被告亦於同年12月8 日公告為「山坡地」，自有符合水土保持法第3條第3 款後段規定「山坡地」之定義。
㈡、按水土保持義務人於山坡地或森林區內從事開發建築用地行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，水土保持法第12條第1 項第4 款定有明文。原告於94年1 月6 日以台北市○○區○○段1 小段146 、152 地號2 筆土地向被告申請施作建築工程開發許可，並擬具水土保持計畫呈送審查，該水土保持計畫業經被告委託台北市大地技師公會代為審查完竣，並經被告於94年5 月6 日以府建四字第09403474400號函准予核定；且經被告94年6 月21日核發94建字第0265號建造執照開發許可在案，益證本件系爭土地集合住宅工程係符合水土保持法相關規定之「山坡地開發利用」，且依該法擬具「水土保持計畫」，其屬於第12條規定之山坡地開發建築，應屬無疑。原告辯稱本件毋庸聲請開發許可，免提水土保持計畫書，不屬水土保持法第12條規定之範疇云云，顯與事實不符，不可採信。
㈢、依據回饋金繳交辦法第3 條規定，本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8 條第1 項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。該條所指水土保持法施行細則之規定，經92年12月17日總統華總一義字第09200235601 號令修正公佈，已移至水土保持法第12條，以符合法律保留原則。本建築開發案，經被告審查符合「水土保持法」第12條規定，而認為屬於山坡地開發利用之行為，依法有據。且依回饋金繳交辦法第3 條、第4 條規定，系爭土地既為山坡地開發利用，且原告身為系爭山坡地開發利用之申請人，依法應為山坡地開發利用回饋金之繳納義務人。故被告依回饋金繳交辦法及「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」規定核算原告應繳交山坡地開發利用回饋金13,155,917 元，揆諸首揭規定，要屬有據。
㈣、按平均地權條例第60條規定實施市地重劃時之工程費用，重劃費用及貸款利息，均由參加重劃土地所有人按其土地受益比例共同負擔，並得以重劃區內未建築土地折價抵付，係屬工程受益費之性質；而本回饋金之性質，係透過造林措施加強山坡地生態維護，其與工程受益費、都市建設捐等費用，收繳目的及計算基準有所不同，原告既無回饋金繳交辦法第
8 條所規定之情事，並無重複負擔之問題。且本案回饋金係國家一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，二者顯不相同。實者，市地重劃時，並無系爭回饋金繳納之規定，換言之，並無任何人因此支出山坡地開發利用回饋金之情事，此其一。況本案原告並非參與土地重劃之土地所有權人，故無所指已依法辦理相當之回饋事宜，此其二。系爭土地係原告以後手身分申請開發利用，等同於一般位於山坡地之住宅區用地取得之情形，實無權主張為參與土地重劃完成回饋之所有權人，此其三。故原告主張重複納稅云云，不符比例原則、平等原則云云，應屬子虛烏有。
㈤、系爭土地雖因重劃而改變原有地形、地貌，但原告本次所提水土計畫書，仍屬「申請山坡地之開發利用許可」，且仍符合森林法第48條之1 第2 項之規定：
１、按山坡地開發利用者繳交之回饋金，依森林法第48條之1 第
1 項、第2 項規定，故可作為造林基金，但非謂開發山坡地「目的非在造林者」者，可以不用繳納回饋金，蓋山坡地既經開發，該處已無從造林，必須以此處山坡地開發所繳納之回饋金至其他山坡地造林，方符合森林法第48條之1 第1 項、第2 項規範意旨。故凡是開發山坡地者，無論是第1 次開發或繼續性之開發，均有回饋金繳交辦法之適用。農委會92年12月8 日農林字第0920168933號函說明謂：「．．．二、山坡地利用開發回饋金繳交辦法以第5 條規定以核定水土保持計畫之開發面積計算，其中之開發面積係指開挖整地面積，不包括無開挖整地之法定空地。三、以簡易水土保持申報書核定者，需繳交山坡地開發利用回饋金」及93年4 月14日農授林務字第0931606727號說明謂：「二、．．．準此，開發面積之計算，為經核定水土保持計劃範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或使用行為等之開發整地面積之總和，不包括無開挖整地之法定空地。三、另所稱於山坡地從事造林作業．．．若經認定需提送簡易水土保持申報書，則涉及開挖整地等工程，已具開發行為而非為單純造林作業；是以山坡地得為開發之．．．農業設施．．．或其他開挖整地，其規範未符水土保持法施行細則第4 條規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫者，須繳交山坡地開發利用回饋金。」等語，與前揭立法意旨相符，行政機關予以適用，並無不法。
２、可知山坡地開發利用者，只要一提出山坡地「開挖整地」之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定，即屬山坡地之「開發利用許可」，該次從事開發者，須就該次開發山坡地之行為，繳交山坡地開發利用之「回饋金」，與「前次開發者有無繳納回饋金」本無相干。本件原告就系爭土地申請「地上4 層地下1 層」集合住宅新建工程開發案，依水土保持法規定，於94年4 月28日擬具「水土保持計畫」呈送被告審查，經被告委託台北市大地技師公會代為審查完竣，94年5 月6 日准予核定，且經被告94年6 月21日核發建字第0265號建造執照在案，而取得開發利用之許可。
該申請若無「山坡地開發利用」之性質，又何必提出「水土保持計畫」？原告前揭申請，即屬「已取得開發利用之許可」，自已符合繳交回饋金之要件，自應繳交回饋金。至被告於81年間因市地重劃而開發系爭山坡地時，是否應繳回饋金，與本次原告開發山坡地應繳納之回饋金無涉，更何況系爭土地於81年間市地重劃時，森林法尚未增訂第48條之1 之規定，其時亦無繳交回饋金之規定，原告辯稱系爭土地前因被告實施市地重劃，山坡地已失原貌，不應再繳交山坡地開發利用回饋金，就算要繳納也應由被告自行繳納云云，亦不足採。
理 由
一、兩造不爭之事實經過：台北市○○區○○段1 小段146 、152 地號土地係經行政院核定公告之山坡地，原告擬具水土保持計畫書，就該等山坡地申請建築開發，並經被告所屬工務局建築管理處於94年6月21日核發94建字第0265號建造執照許可在案，被告乃依回饋金繳交辦法、臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率核算結果，以94年11月9 日府建三字第09420466200 號函通知原告應繳交山坡地回饋金13,155,917元，請原告於94年12月8 日前繳納。原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，有被告所屬工務局94建字第0265號建造執照、水土保持計畫書、被告94年5 月6 日府建四字第09403474400 號函、上揭函及農委會95年4 月13日農訴字第0940165701號訴願決定書影本附於本院卷可稽，自堪信為真實。
二、原告循序提起本件行政訴訟，主張：山坡地開發建築以須「申請開發許可」為前提，凡不須「申請開發許可」即非「山坡地開發建築」，而無庸取得開發利用許可者，即未涉原地形、地貌之變更，自無水土保持法第12條之適用，縱依其他法令應提出水土保持計劃，與回饋金繳交辦法以「開挖整地」、「破壞原生表土」要件仍有不符，而不生繳納系爭回饋金之義務。本件系爭山坡地前經被告辦理土地重劃開發，業已完成主要計劃及細部計劃，建築用地已開發完成，因此依使用分區可供建築者，其建築開發與「開發建築用地」乃屬二事，因此依有關規定逕行申請雜項執項，無庸提出水土保持計劃書，更免申請開發許可，當然無水土保持法第12條之適用。且系爭山坡地係於重劃時，經被告開發破壞其森林，原告既係於重劃完成之建築用地為建築，被告認應再繳交回饋金，豈非致同一筆土地有重複繳交回饋金之不合理情形，故應繳交系爭回饋金者，乃被告而非重劃後申請建築之原告，被告將之轉嫁無辜之原告負擔，有悖「損害者賠償」之基本法理云云。
三、本院之判斷：
㈠、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：．．．二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。．．．第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第2 條、第48條之1 分別定有明文。為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用（見該法第1 條規定），森林法於上述第48之1 明定設置造林基金，以應長期造林之需，並規定基金來源，以利執行。因山坡地開發利用影響林相甚鉅，是於該條第1 項第2 款明定「山坡地開發利用者繳交之回饋金」亦為基金來源之一。行政院農業委員會並依森林法第48條之1 第2 項規定，以89年11月30日（89）農林字第890156162 號令訂定發布「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」。
㈡、次按「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第三條第三款所定之山坡地。」、「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第八條第一項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」、「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。但由政府機關興辦者不在此限。」、「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百之十二計算。無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」、「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於一個月內至指定地點，繳交本回饋金。」為回饋金繳交辦法第2 條、第3 條、第4 條、第5 條、第6 條復著有規定。核此辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1 授權訂定，為對於具有特定關係（對於山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性統一之釋示，經核並未逾越母法之授權範圍，亦無違法限制人民之權利，本院自得適用。
㈢、復按水土保持法係為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉所制定（見該法第1 條）。該法第3 條第3 款並規定：「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠、標高在一百公尺以上者。
㈡、標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」可見水土保持法所稱之山坡地不限於林地，舉凡有維護水土保持、保育水土資源必要之坡地亦得經主管機關劃定範圍，公告列入山坡地之範疇。森林法第48條之1 第1 項第2 款所謂「「山坡地開發利用者」繳交之回饋金，其「山坡地」之定義既係依上述水土保持法之規定，而水土保持法所規定之山坡地又不限於林地，則所謂「山坡地開發利用者」應繳交回饋金規定，其「山坡地開發利用」自非僅指對林地之破壞，尚包括改變山坡地地貌，為別於自然之「利用」，對原有生態之影響，故法條規定「山坡地開發利用者」，而不稱「破壞森林者」為回饋金之繳交對象，繳交回饋金與否，端視其是否為「山坡地開發利用者」。原告主張森林法第48條之1 第1 項第2 款之規定，係針對山坡地生地開發，破壞森林原貌而須經主管機關核准開發許可者，始有適用，以符損害者賠償之法理云云，將該法條適用對象，局限於森林之破壞者，要係其個人主觀法律見解，洵無可採。至上述回饋金繳交辦法第3 條所指水土保持法施行細則第8 條第1 項之規定，於92年12月17日總統華總一義字第09200235601 號令修正公布水土保持法部分條文時，為符合法律保留原則，而將該條項有關應擬具水土保持計畫送核之種類移列至水土保持法第12條第1 項，故於93年8 月31日刪除該細則之規定，是不得以該細則第8 條規定之刪除，即認回饋金繳交辦法在適用水土保持相關規定上有何不同，併此敘明。
㈣、另按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地…或其他開挖整地。」、「前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」、「第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」水土保持法第12條第1 項第4 款、第2 項、第4 項定有明文。又為山坡地建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項，內政部依建築法第97條之1 授權制定有山坡地建築管理辦法（原名稱山坡地開發建築管理辦法，於92年3 月26修正並變更現名），其所指之山坡地，參照山坡地保育利用條例第三條規定，係與前揭水土保持法所稱之山坡地相同；又從事山坡地建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關先申請雜項執照，於雜項工程完工查驗合格後，領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。而申請雜項執照應提出水土保持計畫核定證明文件或免擬具水土保持計畫之證明文件，此觀該辦法第2 條、第3 條第1項、第4 條第4 款、第9 條第1 項規定甚明。是於山坡地開發建築用地，依水土保持法規定，概應先擬具水土保持計畫或提出簡易水土保持申報書（見水土保持計畫審核監督辦法第3 條規定），經水土保持法主管機關核定後，始得向直轄市、縣（市）主管建築機關申請雜項執照，繼而為建造執照之申請，是水土保持法第12條第2 項後段所指之「開發或利用之許可」，於山坡地從事建築之情形，即係指建築執照之取得，此由執照之取得係規定於建築法第2 章「建築許可」益明；況依現行山坡地建築管理辦法從事山坡地建築，亦無何單獨辦理「申請開發許可」之規定。故森林法第48條之1第2 項後段就「回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交」之規定，自亦係指雜項及建造執照執照取得時，為通知回饋金繳交始點。原告執上述山坡地建築管理辦法修正前第4 條有關山坡地開發建築首應申請開發許可之規定，主張「山坡地開發建築」以「申請開發許可」為前提要件，凡不須「申請開發許可」即非「山坡地開發建築」，而非「破壞原生表土」，無水土保持法第12條及回饋金繳交辦法之適用云云，乃無視回饋金繳交辦法第3 條已就「山坡地開發利用」為定義，應依現行水土保持第12條第1 項各款（辦法雖規定為同法施行細則第8 條第1 項，然該規定已移至母法第12條第1 項規定，前已述及），須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為，原無另以取得「開發許可」為其要件，換言之，是否有山坡地之開發、經營或使用行為，乃事實之判定，此觀前述水土保持法第12條第1 項前段規定亦明，而非如原告所言，有其所謂之「申請開發許可」行為，始足當之。是其主張，自無足採。其次，臺北市山坡地開發建築要點第8 條規定水土保持計畫之提出，與上述山坡地建築管理辦法規定，同係指依水土保持法第12條規定之水土保持計畫，原告曲解規定，認有不同，亦無可取，爰附此敘明。
㈤、按「前項建築農舍及其他經直轄市、縣（市）政府認定雜項工程必需與建築物一併施工者，其雜項執照得併同於建造執照中申請。」山坡地建築管理辦法第3 條第2 項著有規定，而不受同條第1 項應先申請雜項執照，俟取得雜項工程使用執照後，始得申請建造執照之限制。如前所述，原告申請開發之土地係屬山坡地，原告就其雜項執照且依上述規定，併同建造執照中申請，且已依水土保持法12條規定，事先擬具水土保持計畫送水土保持主管機關即被告審核，經被告委託台北市大地技師公會代為審查後，准予核定後，再送被告所屬工務局作為核發執照之審查文件，有系爭建造執照附表、水土保持計畫檢核表及被告94年5 月6 日府建四字第09403474400 號函在卷可參（見本院卷第32、33、39、74頁），則原告係屬回饋金繳交辦法第4 條所指之山坡地開發利用回饋金之義務人，洵堪認定；而依原告取得之建造執照所示，原告係為地下1 層、地上4 層建物之興建，自有開挖整地之開發建築用地行為，要無農委會94年4 月27日農授水保字第0941808191號、95年6 月1 日農授水保字第0951843364號函釋有關就保留原地形地貌且未涉及任何開挖整地行為，認無水土保持法第12條適用之情形；且與本院91年度簡字第316 號判決係針對於水土保持法施行前即已存在之老舊房屋，於水土保持法施行後予以拆除重建，且僅使用原有地基，於施工過程及施工結果均未有任何擴建之跡象者，認係原來使用狀態之延續，不認其於水土保持法施行後有從事破壞原生表土之行為亦屬有別，而無從比附援引。至土地重劃與原告本身所為之山坡地開發利用行為係屬二事，山坡地經重劃後，仍係山坡地，並未因重劃而改變其山坡地之屬性，則回饋金繳交辦法之適用，自應就各個行為人所為，是否符合「山坡地之開發利用」要件判定，不得因被告前於市地重劃時就系爭山坡地有所開發，即謂原告於系爭山坡地為建築開發，無該辦法之適用。另平均地權條例第60條規定，實施市地重劃時之工程費用，重劃費用及貸款利息，均由參加重劃土地所有人按其土地受益比例共同負擔，並得以重劃區內未建築土地折價抵付，係屬工程受益費之性質，與回饋金係透過造林措施加強山坡地生態維護，其收繳目的及計算基準均有不同，被告自無何重複收繳情事。是原告主張被告將其應負擔之回饋金轉嫁原告及回饋金有重複收繳之嫌云云，亦俱無足採。
㈥、末按被告業依上述回饋金繳交辦法第5 條規定，以92年8 月
8 日府建三字第09214929601 號公告「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」。依該乘積比率第2 條規定，開發建築者，其回饋金之乘積比率為12% ；而本件被告係於系爭山坡地開發建築，為山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，業如前述，故本件回饋金計算公式，乃開發面積2293.57平方公尺（見本院卷第79頁原告水土保持計畫範圍）乘以公告現值乘以12% ，計算金額為13,155,917元（2,293.57×47,800×12% ＝13,155,917元以下捨去），於法自無不合。原告主張倘認其不得免除回饋金之負擔義務，請求本院審酌被告因重劃所獲利益，與其開發利用之獲利，依比例原則予以裁量，乃於法無據，要無可採。
四、綜上所述，原告之主張均無可採。原處分依首揭規定及臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率核算，認為原告應繳交山坡地回饋金13,155,917元，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
第七庭審判長法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
書記官 黃明和