臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01596號原 告 甲○○訴訟代理人 廖修譽 律師複代理人 劉嘉瑜 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因行政救濟金事件，原告不服內政部中華民國95年
4 月11日台內訴字第0950027700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告為辦理臺北大學特定區區段徵收，需用坐落於該特定區內之臺北縣○○鎮○○○段之河川公地，臺北大學籌備處為補償上開河川公地許可使用人多年來之墾殖心血，同意發放救濟金，被告乃制定「臺北縣『臺北大學特定區區段徵收開發案』內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」以鼓勵民眾配合公共建設，順利取得所需用地。訴外人王良盛原申請使用臺北縣○○鎮○○○段650 、650 之
2 、656 、656 之1 地號（民國61年清查耕地第152 、165地號）等4 筆河川公地，民國（下同）86年12月間向臺北縣三峽鎮公所申請發放土地改良救濟金，經該公所審核陳報被告據以發放王良盛新臺幣（下同）6,740,000 元，王良盛乃委由訴外人王余鴛鴦會同原告於88年7 月8 日領取救濟金在案。嗣經被告查明王良盛早已讓渡系爭土地耕作權予原告，核無領取本案土地改良救濟金資格，然王良盛已於88年11月
7 日死亡，被告乃以93年11月30日北府地區字第0930780694號函請王良盛之繼承人繳回溢領之救濟金6,740,000 元，並加計法定利息，合計8,565,417 元。並以94年4 月19日北府地區字第0940314795號函（以下簡稱原處分）通知原告：「‧‧‧‧‧‧三、又查王良盛於88年7 月8 日委託配偶王余鴛鴦女士會同台端領取前開救濟金新台幣6,740,000 元整之支票後，旋即轉存入台端設於三峽鎮農會之帳戶‧‧‧‧‧‧依民法第183 條規定‧‧‧‧‧‧故請台端於期限內將該筆溢領款項6,740,00 0暨計算至94年4 月8 日之溢領利息‧‧‧‧‧‧合計新台幣8,677,750 元整繳回上開專戶‧‧‧‧‧‧。」原告不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
先位聲明⒈原處分及訴願決定皆撤銷。
⒉訴訟費用由被告機關負擔。
備位聲明⒈原訴願決定撤銷。
⒉確認被告機關94年4 月19日北府地區字第0940314795號行政處分無效。
⒊訴訟費用由被告機關負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張：
一、程序部分：㈠按行政訴訟法第4 條規定：「人民因中央或地方機關之違法
行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定‧‧‧‧‧‧得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」㈡原處分並未合法送達，故原告提起訴願並未逾法定期間：
⒈本件係原告於94年7 月12日收受法務部行政執行署板橋行
政執行處94年7 月1 日板執忠94年費執特字第00028701號函，通知原告應於該命令送達翌日起10日內，至該處據實報告財產狀況或為其他必要之陳述。經閱卷後，方知悉原處分。而依該處閱得之被告機關之送達證書可知，原處分係於94年5 月19日寄存原告住所附近之三峽郵局以為送達時，惟其時原告之子女及配偶皆未與原告相同設籍於台北縣○○鎮○○街○○○ 號之住所，且事實上當時原告係居住在其女林佳欣所有之台北縣○○鎮○○街○○○ 巷17之1號5樓之房屋，又該台北縣○○鎮○○街○○○ 號之處所當時係剛好出租換約期間，故原告當時並未居住該處，而係偶而視察回去看該房屋。
⒉依最高法院64年台抗字第481 號判例之意旨對照可言，所
謂之寄存送達，限於不能依同法第136 條及第137 條規定（即行政程序法72、73條）行送達者，始得為之，設其送達之處所，雖原為應受送達人之住居所、事務所或營業所而實際上已變更者，該原住居所、事務所或營業所，即非應為送達之處所，自不得於該原處所為寄存送達。且依該判例意旨，依規定為寄存送達，除須將應送達之文書寄存送達地之自治或警察機關外，並須製作送達通知書，記明寄存文書之處所，黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所門首，俾應受送達人知悉寄存之事實，前往領取，二者缺一均不能謂為合法之送達，而行政程序法74條亦有此規定；顯見本件應調查該地是否為應受送達人實際住所、原送達機關是否有為該製作送達通知書，記明寄存文書之處所，黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所門首，俾應受送達人知悉寄存之事實，否則即不能謂為合法之送達。而本件除該地並非受送達人實際處所外，於原卷並未附存該寄存通知之影本或副本，顯見是否合法送達，亦顯有疑義。甚而本件何以被告未能送達，然法務部行政執行署板橋行政執行處卻可送達，顯見被告其寄存送達不合法。
⒊又於原處分中，主文暨已明確記載「‧‧‧請台端（即原
告）儘速於本（94）年5 月18日前將該筆款項暨利息合計新台幣8, 677,750元整繳回本府設於臺灣土地銀行中和分行之「臺北大學特定區區段徵收開發案補償費專戶（帳號：000-000-000-000 ）」‧‧‧」，然原訴願決定書確亦明確記載﹔「‧‧‧經查本件被告機關94年4 月19日北府地區字第0940314795號函處分業已於94年5 月19日寄存原告住所附近之三峽郵局以為送達（有被告機關送達證書影本附本部卷內可稽）‧‧‧」，是顯然該送達已明顯逾期，顯然非為有效之行政處分，然今訴願決定書確就此明顯違法視而不見，而未調查逕為不受理處分，亦顯然非為合法。
⒋故原告向法務部行政執行署板橋行政執行處閱卷知悉原處
分後之30日法定期限內，即就該違法處分提出訴願。嗣於95年4 月13日收受訴願不受理之決定書，而於法定期間內提起本訴訟而加以救濟，顯未逾法定期間。
二、實體部分：㈠先位聲明中「原處分應撤銷」之部分﹔
⒈按就違法之行政處分，應以撤銷訴訟為先行要件，行政訴
訟法第4 條定有明文。又依行政程序法第92條規定，該法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。另依同法第111 條規定，行政處分有下列各款情形之一者，無效︰‧‧‧六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。再同法第117 條亦有規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，被告機關得依職權為全部或一部之撤銷﹔但同法第121 條亦有規定，第117 條之撤銷權，應自被告機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。是由上述法文可知，行政處分之作成，需為針對公法上具體事件方可為之，如其非為公法之事件，自無法以行政處分之方式行之，應依循其他法律程序處理；然如行政機關將非公法事件誤以行政處分方式處理，依前述行政程序法第11
1 條第6 款及第7 款之規定，自應是違法而無效，惟依法機關發現該處分違法時，亦可為撤銷無疑；且事實上，就違法行政處分之撤銷，被告機關須於知有撤銷原因時起2年內為之，否則其之撤銷處分，亦為違法，而其撤銷後所產生之效力，自亦為無法律上之依據，該衍生之行政處分亦應為違法而有撤銷之原因，是為無疑。
⒉原處分有明顯違法及不當之處，應予撤銷，分述如下：
①按依原處分說明三可知，被告據以得對原告請求金錢上
給付之依據，為民法第183 條規定。查被告之請求權基礎既為民法第183 條之規定，則顯為民事上給付義務，非為公法上之給付義務；且事實上，民法第183 條該請求權亦不得對受領人直接請求之（台灣高等法院90年上易654 號判決參照）；又該條亦須「無償讓與」第三人，第三人方負返還責任，然依原告與王良盛之協議書類可知，根本係為雙務契約，何來「無償」之情形？另所謂「連帶責任」，需法律有所規定方負連帶責任，民法
272 條定有明文，且民法183 條亦無使不當得利受領人即無償受讓人有負連帶責任之規定。況該民事請求權未得法院確定判決前，被告更無行使強制執行之權利。故依上所述，本件處分，非為公法上之給付義務，自不得以行政程序處理，被告機關卻以行政處分方式處理，係顯然違法。
②又被告係因93年8 月3 日有民眾質疑王良盛之領取資格
，遂於93年10月函請三峽鎮公所提供資料後，以三峽鎮公所檢附王良盛與原告間88年民調字第62號調解資料中所附雙方於76年12月20日暨86年12月3 日所訂立之讓渡書與協議書內容為依據，依行政程序法第121 條撤銷該違法受益之行政處分。此觀之原處分之說明二可知，被告係主張撤銷對王良盛於88年7 月8 日委託其配偶王余鴛鴦女士領取之河川公有土地改良救濟金計6,740,000元整違法處分後，再做出本件處分。惟被告既請「審核及造冊機關」三峽鎮公所檢附王良盛與原告間88年民調字第62號調解資料，而受被告行政委託此開發案之「審核及造冊機關」三峽鎮公所又早於88年就已有該雙方所訂立之讓渡書與協議書，故三峽鎮公所暨係被告之委託機關，其知悉之效果依法係達於本人，是顯然於發放當時，被告依法可稱早已知悉該救濟金遭領取之事實，故依行政程序法第117 條及第121 條之規定，如被告認係該發放予王良盛先生河川公有土地改良救濟金違法，自應依法於88年7 月8 日後之兩年內撤銷之，惟被告已逾期限方為撤銷，已與法不合，進而衍生之本處分，亦為非法甚明。
③另王良盛之繼承人就上開被告違法撤銷該發放予王良盛
河川公有土地改良救濟金處分之事件，業經提起訴願，而由內政部以案號：0000000000號受理中；且當時「台北縣台北大學特定區區段徵收開發案內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」第3 點之規定係為「凡持有台北縣政府於民國七十六年六月三十日前核發之台北縣河川公地種植許可書，並經確認位於本特定區內原河川公地種植許可人而現仍使用者」，此發放資格之規定，係確認該河川公地是否為合法，及現在是否仍有種植「使用」，而依「該地」已經改良之情形對該「許可人」為救濟金之發放，至於許可人是否親自耕作，在所不問；又關於其他私權約定，並不能推翻實際上該地之負責人仍為王良盛之事實，且因此為私人間之約定，係屬私權糾紛，故原發放承辦人員方寫明不干涉王良盛與原告間之私人紛爭，而將該私權紛爭之情形加註於印領清冊之中，並由王良盛與原告會同承領救濟金；另發放該補償金前，原承辦機關並非單憑書面審核，而係曾有相關單位抵達現場實際勘查地上物種植情形，且在當時勘驗時，亦已明確登載本土地實際使用者仍係王良盛無誤。
然今被告卻無視該重重審核，即認原處分違法而為撤銷，忽視前開履勘紀錄該公文書之記載，被告之行政作為明顯反覆，置人民利益於不顧，亦顯有可議之處。④況被告提出上開76年讓渡書中，曾確實記載王良盛與原
告就此讓渡必須要提供文件向縣府提出聲請（見該讓渡書第3 條），惟因政府在76年6 月30日暫停民間農耕者許可書名義人變更作業，故該契約已因第三人之故而為給付不能，雙方當時即協議回歸原點，故之後仍係由王良盛繼續種植中，惟此時亦給予原告部份時間耕種，以免田園荒蕪，而一直以此合作併耕方式迄徵收為止，然實際上該地之負責人皆為王良盛。是該86年之協議書內容雖亦有此記載，但如前所述，因76年早已不能過戶而使該契約已為失效，是該協議書內容即非屬事實。故被告以此內容非為真正之文書竟作為準駁之依據，顯有不當之處。
㈡備位聲明中「確認被告機關台北縣政府民國94年4 月19日北府地區字第0940314795號行政處分無效。」之部分：
1.按行政訴訟法第6 條規定，確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。確認行政處分無效之訴訟，須已向被告機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。查本件如原處分未被撤銷，原告自有因此受執行之之可能，是該處分是否有無效之原因，原告有即受確認判決之法律上利益。再被告機關已於訴願時以94年8 月12日北府地區字第0940551125號函答辯稱本件並非無效，是原處分業經被告機關確認其無效而未被允許，故原告提起本件確認之訴，應為法所許。
2.次按行政程序法第111 條第3 款規定，行政處分有下列各款情形之一者，無效︰內容對任何人均屬不能實現者。是如行政處分之內容於送達時已對任何人皆無法實現，自應為無效，為法所當然。查綜合原處分、訴願決定及卷內紀錄可知，如原處分於94年5 月19日之寄存送達合法，亦已逾越該94年5 月18日之繳納期限，是原處分送達時既已逾期，依前開法文規定，對任何人皆無法實現，自應為無效，是為法所當然。此亦經法務部行政執行署以94年度署聲議字第382 號聲明異議決定書加以確認在案。
乙、被告主張：
一、查臺北大學特定區區段徵收計畫書自86年4 月4 日起公告30日期滿在案，開發範圍內河川公有地土地改良救濟金，係為補償當地居民數十年來蓽路藍縷之墾植心血，爰比照鄰近案例，依前臺灣省政府地政處86年5 月19日86府地六字第155713號函轉內政部86年5 月12日台（86）內地字第8605287 號函制訂「臺北縣臺北大學特定區區段徵收開發案內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」，並經86年7 月10日及88年4 月27日臺北縣區段徵收委員會87年度第1 次會議訂定暨88年第2 次會議修訂通過，據以執行，先予陳明。
二、次查臺北大學特定區○○○鎮○○○段650 、650 之2 、65
6 、656 之1 地號（61年清查耕地第152 、165 號）等4 筆河川公地種植許可人王良盛，於86年12月3 日向臺北縣三峽鎮公所申請發放公地救濟金，嗣87年1 月5 日經公所審核完竣陳報清冊到府憑辦，被告於88年6 月據以編製臺北大學特定區區段徵收範圍內河川公有地土地改良救濟金印領清冊，又依本案河川公地農林作物補償費發放清冊亦記載王良盛為該河川公地農林作物耕作者，案經王良盛於88年7 月8 日委託王余鴛鴦會同原告領取是項救濟金6,740,000 元整在案。
三、嗣93年8 月3 日有民眾質疑王良盛於台北大學特定區區段徵收開發案公告徵收前即已將河川公地讓予他人種植使用，應無領取本案河川公地改良救濟金資格。被告旋於93年10月函請資格審核暨造冊機關三峽鎮公所提供相關資料，以利釐清事實。案經三峽鎮公所於93年10月6 日以北縣峽民字第0930023158號函檢送王良盛與原告間88年民調字第62號調解相關資料報被告，經查雙方於76年12月20日暨86年12月3 日訂立之讓渡書與協議書內容分別明載：「立書人：受讓人甲○○、讓渡人王良盛（以下簡稱甲、乙方）茲為乙方向台北縣政府承租之河川公地坐○○○鎮○○○段第152 、165 清查耕地號面積0.1920公頃全部，願意放棄承租權讓渡與甲方或甲方指定之人繼續耕作，雙方議定條件列明如下，以資信守‧‧‧」、「立書人：甲○○、王良盛（以下簡稱甲、乙方）茲為乙方向台北縣政府承租河川公地座○○○鎮○○○段第
152 、165 清查耕地號面積0.1920公頃，於民國76年12月20日全部放棄承租權讓渡與甲方種植花卉在案。現今該地被政府列入『台北大學特定區區徵收範圍內，政府現時將核發該土地改良救濟金等事宜需乙方出面代為處理部份，甲乙雙方特立本書為雙方共同確實遵守辦理‧‧‧」，被告始確認王良盛已於本開發案公告徵收前將河川公地轉讓予原告種植使用，違反「臺北縣台北大學特定區區段徵收開發案內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」之發放資格：「凡持有臺北縣政府於民國76年6 月30日前核發之臺北縣河川公地種植許可書，並經確認位於本特定區內原河川公地種植許可人而現仍使用者。」暨臺北縣河川公地種植使用許可書第
4 條：「不得將河川公地轉讓他人使用‧‧‧」規定，被告自三峽鎮公所93年10月6 日函送相關資料後方知王良盛無權領取是項救濟金，即以93年11月30日北府地區字第0930780694號函通知王良盛繼承人限期繳回溢領款項，尚符行政程序法第121 條：「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之」之規定。
四、又查王良盛於88年7 月8 日委託王余鴛鴦會同原告領取臺北大學特定區河川公地救濟金6,740,000 元整後旋即存入原告設於三峽農會帳戶（帳號：050 ─121 ─155077─00），更可確認王良盛與原告間確有轉讓情事，原告係與王良盛會同領取此公法上不當得利，應負連帶賠償責任。按「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」、「不當得利之受領人，以其所受者，無償讓與第三人，而受領者因此免返還義務者，第三人於其所免返還義務之限度內，負返還責任。」分為行政程序法第127 條及民法第
183 條所明定，被告以原處分限期請原告繳回溢領款項，惟未見其繳回，被告遂依行政執行法第11條規定移送行政執行處予以執行。
五、又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：‧‧‧二、受益人無第11
9 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分‧‧‧」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：‧‧‧二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而做成行政處分者。」分為行政程序法第117 條、119 條所明定，本案原告暨王良盛隱瞞本開發案河川公有地耕作權轉讓事實，致被告誤發河川公地救濟金，自無前開信賴保護原則之適用，故被告函原告限期繳還溢領款項，洵無不當。
六、再查被告於另案辦理蘆洲南港子市地重劃開發案，催請所有權人返還溢領之建築物補償費，經鈞院91年2 月26日判決意旨略以：「理由二、‧‧‧惟查原告既於核定被告之建築物補償金額後，發現被告係溢領補償金額，被告有返還溢領部分之補償金額之義務，乃發函命其於一定期限內如數返還，其係基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，甚為明顯，則此公函即係依法令所為之行政處分，具有形成及下令處分之性質，被告因而負有公法上金錢給付義務，茲被告既逾期未履行，依首揭說明，原告即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向高等行政法院另行提起給付之訴。‧‧‧」，復查鈞院91年12月31日判決意旨略以：「理由：一、本案所涉及之基本法理說明：A 、按行政之本質講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達其施政目標。‧‧‧B 、又行政機關如果認為人民對其有財產上給付之義務，而且享有實現此一權利之行政作為手段，卻放棄自身之行政作為，反而訴求法院以判決之強制作用來要求人民履行其給付義務，以遂行其自身應負之行政任務，此種做法，乃是對司法資源的浪費與揮霍，而且違反『權力分立』之憲政原則‧‧‧。C 、又當命令人民給付之下令處分已作成，並處於隨時可移送執行之情況下，更沒有理由以下命處分之下命內容，提起一般給付之訴。‧‧‧」是本案經限期原告返還溢領之救濟金，惟未依限繳回，被告參依上開判決逕移送行政執行處予以執行，自無另以民事訴訟請求返還溢領救濟金之必要。
七、原處分函請原告返還溢領款項之公文係依原告之戶籍地○○○鎮○○街○○○ 號）作為送達之處所，郵政機關投遞時因未獲會晤原告亦無其同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員，即依行政程序法第74條將該函寄存於三峽郵局（32支局），並由該局製作送達通知書2 份，1 份黏貼於應受送達人之處所、事務所、營業所或其就業處所門首，1 份置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達，原告未依限繳回溢領款項，被告即將其移送法務部行政執行署板橋行政執行處強制執行，嗣被告又以94年7 月19日以北府地區字第0940523565號函再次請原告於文到10日內返還該溢領款項，惟仍未見其返還，故於94年8 月8 日再以北府地區字第0940570656號函請法務部行政執行署板橋行政執行處繼續執行，並無原告所謂未合法送達之情事。
理 由
一、依行政程序法第72條第1 項前段規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」又行政程序法第72條所規定之寄存送達，限於不能依同法第72條及第73條行送達者，即於應送達處所不獲會晤應受送達人，亦無有辨別事理能力之同居人、受僱人或該處所之接收郵件人員可以收領文書，或應受送達人或其同居人、受僱人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書，並有難達留置情事時，始得為之，設其送達之處所，雖原為應受送達人之住居所、事務所或營業所而實際上已變更者，該原住居所、事務所或營業所，即非應為送達之處所，自不得於該原處所為寄存送達。此有最高法院64年台抗字第481 號判例意旨可資參考。經查本件被告94年4 月19日北府地區字第0940314795號函（即系爭行政處分）固已於94年5 月19日寄存在被告戶籍地址（台北縣○○鎮○○街○○○ 號）附近之三峽郵局以為送達，有被告機關送達證書影本附訴願卷第11頁可稽，惟原告陳稱：○○○鎮○○街○○○ 號的房子早已租給人家作倉庫，送達當時剛好遇到出租換約期間，原告及家人均未居住該處，原告僅係偶而回去看房屋，實際上住在女兒林佳欣所○○○鎮○○街○○○ 巷○○○○號5 樓，並未收到系爭處分書，直到94年7 月12日收受法務部行政執行署板橋行政執行處94年7 月1 日板執忠94年費執特字第00028701號函，通知原告應於該命令送達翌日起10日內，至該處據實報告財產狀況或為其他必要之陳述。經閱卷後，方知悉系爭處分等語，並提出原告及其配偶子女之戶籍謄本四份○○○鎮○○街○○○ 巷○○○○號5 樓房屋所有權狀一份○○○鎮○○街○○○ 號房屋租賃契約書兩份及板橋行政執行處94年7 月1 日板執忠94年費執特字第00028701號函等影本為證，揆諸該板橋行政執行處的執行通知係送○○○鎮○○路○○巷○○號林和生住處（原告之子），○○○鎮○○街○○○ 號房屋全部係從93年9 月11日至94年3 月間、94年5月間至95年5 月31日接續出租予他人等情，堪信原告主張為真實。足見系爭處分書送達當時，原告實際上已不住在台北縣○○鎮○○街○○○ 號之戶籍地，則依前開說明，於該戶籍地為寄存送達即不合行政程序法第72條第1 項前段規定，自不生送達之效力，而應以原告於訴願及本院審理時所主張其於94年7 月12日收受法務部行政執行署板橋行政執行處通知應至該處據實報告財產狀況或為其他必要之陳述，經閱卷後，方知悉系爭處分之翌日起算訴願期間，從而原告於94年7月19日提起訴願，自難謂已逾越30日之法定不變期間，訴願決定以其訴願已逾法定不變期間，不予受理，於法自屬不合，惟原告既已合法提起訴願，則其就系爭處分提起撤銷行政訴訟，即符合起訴的程序要件，本院自得從其訴於實體上有無理由加以審理，合先敘明。
二、次按行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項規定，行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而所謂法律行為原係指以意思表示為要素之民法上法律行為而言，故意思表示乃公法上與私法上法律行為之共同特徵；且因行政處分係以基於公權力之職權行使為要素，故其單方的意思表示，除非有重大明顯的瑕疵可由行政法院確認為自始無效外（行政程序法第110 條第4 項、第111 條參照），即對外直接發生法律效果，相對人應受行政機關此一片面行為的拘束，必要時行政機關尚得以強制手段實現行政處分所欲達成之目標，縱使該行政處分認事用法有所違誤，在未經撤銷以前，其效力仍繼續存在（行政程序法第110 條第3項參照）。此與私法上意思表示之效力充其量使表意人本身受其拘束（民法第86條參照），其單方行為尚須符合法律要件，始對外發生效力，如當事人間對其效力有所爭執，須由法院加以認定之情形，乃大異其趣。故行政機關之單方法律行為只要在外觀上具有行使公權力的特徵，即應認為行政處分，至於其有無法律依據？認事用法有無違誤？是否逾越職權範圍？則屬確定為行政處分後進一步要探討的合法性問題。尚難以其欠缺法律授權依據，即謂其非屬行政處分。（參考吳庚著「行政法之理論與實用」增訂五版第281 至294 頁）
三、本件被告為辦理臺北大學特定區區段徵收，需用坐落於該特定區內之臺北縣○○鎮○○○段之河川公地，臺北大學籌備處為補償上開河川公地許可使用人多年來之墾殖心血，同意發放救濟金，被告乃制定「臺北縣『臺北大學特定區區段徵收開發案』內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」以鼓勵民眾配合公共建設，順利取得所需用地。王良盛原申請使用臺北縣○○鎮○○○段650 、650 之2 、656 、656 之
1 地號（61年清查耕地第152 、165 地號）等4 筆河川公地，86年12月間向臺北縣三峽鎮公所申請發放土地改良救濟金，經該公所審核陳報被告據以發放王良盛6,740,000 元，王良盛乃委由王余鴛鴦會同原告於88年7 月8 日領取救濟金在案。嗣經被告查明王良盛早已讓渡系爭土地耕作權予原告，核無領取本案土地改良救濟金資格，然王良盛已於88年11月
7 日死亡，被告乃以93年11月30日北府地區字第0930780694號函命王良盛之繼承人繳回溢領之救濟金6,740,000 元，並加計法定利息，合計8,565,417 元（見訴願卷第56頁）。並以94年4 月19日北府地區字第0940314795號函通知原告，其內容係為：【主旨：為王良盛先生溢領本縣台北大學特定區○○○鎮○○○段650 、650 之2 、656 、656 之1 地號等
4 筆河川公地改良救濟金新台幣6,740,000 元整後旋存入台端設於三峽農會帳戶（帳號：000-000-000000-00 ），請台端（即原告）儘速於本（94）年5 月18日前將該筆款項暨利息合計新台幣8,677,750 元整繳回本府設於臺灣土地銀行中和分行之「臺北大學特定區區段徵收開發案補償費專戶（帳號：000-000 -000-000）」，請查照。說明：一、依「臺北縣臺北大學特定區區段徵收開發案內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」（附件1 ）辦理。二、查王良盛先生於
00 年00 月0 日以臺北大學特定區區段徵收開發案內河川公地種植許可人名義申請本案河川公有土地改良救濟金，並於88年7 月8 日委託配偶王余鴛鴦女士會同台端領取河川公有土地改良救濟金計新台幣6,740,000 元整（附件2 ）。惟查王良盛先生於本開發案公告區段徵收前即已將河川公地讓予台端種植使用（附件3 ），已違反前開執行方案三、發放資格：「凡持有臺北縣政府於民國七十六年六月三十日前核發之臺北縣河川公地種植許可書，並經確認位於本特定區內原河川公地種植許可人而現仍使用者」之規定（詳附件1 ），應無領取河川公地改良救濟金資格，前所溢領之救濟金暨提存利息應繳回本府，先予敘明。三、又查王良盛於88年7 月
8 日委託配偶王余鴛鴦女士會同台端領取前開救濟金新台幣6,740,000 元整之支票後，旋即轉存入台端設於三峽鎮農會之帳戶（帳號：000-000-000000-00 ）（附件4 ），依民法第183 條規定：「不當得利之受領人，以其所受者，無償讓與第三人，而受領者因此免負返還義務者，第三人於其免返還義務之限度內，負返還責任。」，故請台端於期限內將該筆溢領款項6,740,000 元暨計算至94年4 月8 日之溢領利息（新台幣1,937,750 元整，以法定年利率百分之五計算）合計新台幣8,677,750 元整繳回上開專戶，若逾期未繳，本府將移送法務部行政執行署強制執行。四、倘台端等不服本處分，應於本函到達之次日起30日內依訴願法規定向內政部提起訴願。】云云（見訴願卷第34頁），外觀上顯係被告機關對於公法上具體的溢領行政救濟金事件，以其單方意思表示，命令原告於期限內將該筆溢領款項連同利息一併繳回，且因原告逾期未繳，已將其移送法務部行政執行署板橋行政執行處強制執行（參見訴願卷第16頁），使原告受此一片面行為的拘束，其屬公權力的行使而為行政處分，殆無疑義。惟原告既非原行政救濟金授益處分的相對人，即非行政救濟金公法關係的受益人，縱使被告事後已以93年11月30日北府地區字第0930780694號函命王良盛之繼承人繳回溢領之救濟金並隱含撤銷原授益處分之意思表示，亦僅王良盛及其繼承人依行政程序法第127 條第1 項前段：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付」規定，負有返還所領給付之義務，被告逕以行政處分命令原告繳回溢領之救濟金，尚乏公法上之法律依據。至於民法第183 條規定：「不當得利之受領人，以其所受者，無償讓與第三人，而受領者因此免負返還義務者，第三人於其免返還義務之限度內，負返還責任」，乃規範私法基礎關係，基於法律保留原則，尚非公法事件所得類推適用以增加人民的公法負擔。且被告未獲有以行政處分追討公法上不當得利之法律授權，亦無法逕以行政處分命令原告繳回溢領之救濟金。何況金錢乃可代替物，金錢利益是否存在並不以其原形是否存在為準，而應以其財產總額是否增加或免於減少為斷，本件王良盛將其受領的行政救濟金支票轉存入原告設於三峽鎮農會之帳戶，依系爭處分書內容所述情形，顯係因王良盛先前已將系爭土地耕作權讓渡予原告所致，其兩人間如存有債權債務關係，即難認王良盛將其受領的行政救濟金支票轉存入原告帳戶之行為係屬無償讓與，又王良盛財產總額如因了結此廂債務而免於減少，即難謂其所受領行政救濟金的利益已不存在，故王良盛及其繼承人是否免負返還所受利益之義務，尚非無疑，凡此均涉及私權爭議，尚非被告可以單方行政行為逕予決定。從而，系爭處分直接命原告繳回溢領之救濟金，即有違誤，訴願決定未加糾正，又誤為不受理之決定，亦有未洽，原告先位聲明訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許。至於原告備位聲明請求撤銷原訴願決定，及確認系爭行政處分無效，即無加以審究之必要。而原告其餘主張對於本件判決結論不生影響，亦不再一一論述。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 許 瑞 助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
書記官 林 俞 文