臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01647號原 告 甲○○訴訟代理人 林凱 律師複代理人 蔡文燦 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 林姿瑛 律師上列當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國95年3月23日經訴字第09506164300號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣經濟部水利署前於民國（下同）93年8 月17日接獲民眾以電子郵件檢舉桃園縣大溪鎮瑞興里崁津大橋下往大溪橋有濫倒垃圾及廢土情事一案，乃以93年8 月23日以經水政字第0000000000-0號函請被告查明妥處。案經被告於93年9 月9 日派員進行會勘，認原告所有座落桃園縣○○鎮○○段栗子園小段第94-13 地號土地部分位於河川區域內，確有「濫採砂石並回填後堆置砂土」之情事，且於勘驗時仍未回復原狀，乃以93年10月11日府水字第0930261129號函，依水利法第78條之1 第3 款、第92條之2 第7 款及第93條之4規定，裁處原告罰鍰新台幣（下同）100 萬元整，並限於93年11月30日前恢復原狀。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張：
一、原處分及訴願決定均未合法送達原告，該二處分依法應尚未生效：
㈠按「書面之行政處分應送達相對人及已知之利害關係人」「
書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起‧‧‧發生效力。」行政程序法第100條第1項前段及第110條第1項分別定有明文。
㈡查原告自80年9 月13日即自「桃園縣大溪鎮瑞興里19鄰栗子
園34號」遷居至「桃園市○○○街○○○ 號」迄今，此有戶籍謄本可稽，而觀本件經濟部卷宗內之本案處分書及訴願決定書，均記載原告住址為「桃園縣大溪鎮瑞興里19鄰栗子園34號」，顯與事實不符，又上開卷內未附原處分送達證書，若原處分係依「桃園縣大溪鎮瑞興里19鄰栗子園34號」之址送達，並不合法；另訴願決定機關係將訴願決定書送達至「桃園縣大溪鎮瑞興里19鄰栗仔園34號」之址，並非原告之住居地「桃園縣桃園市○○里○○鄰○○○街○○○ 號」，且簽收人欄位勾選同居人，其上為模糊不清之印文及填記「姪子代」等字樣，惟原告既未居住該處，無論簽收人是否原告之姪子，均非原告之同居人，依法不得代收文件，故訴願決定機關並未合法送達訴願決定書，該訴願決定依上開行政程序法第
110 條第1 項規定應尚未生效。
二、再者，原告從未聲請訴願，亦未曾委託他人提出訴願，93年
11 月12日之訴願聲請書為他人所偽造：㈠查原處分書及訴願書上所載「桃園縣大溪鎮瑞興里19鄰栗仔
園34號」之建物，為原告家族古厝，其內住有4 、5 戶與原告同姓之家族多人；又本案經濟部卷宗內另有91年10月4 日被告機關對訴外人丙○○、丁○○之處分書，其違規情節亦為「未經核准擅自違規將土石深挖及堆置土石」，其上所載之地址復為「桃園縣大溪鎮瑞興里19鄰栗仔園34號」，準此，至有可能居住在上址之家族人員確有在原告之土地上為違法採取、堆置土石之行為，故在收受原告之處分書後，擔心原告發現，遂擅以原告名義聲請訴願。而原告之胞弟簡黃慶於95年5 月間曾代原告赴被告機關詢問本件原處分及訴願決定之相關情況，足見原告在95年5 月前對於原處分之作成乙節根本不知情，如何能在93年11月12日提出訴願書或委託他人提出訴願？是該訴願書顯係他人偽造原告名義所作成甚明。訴願書既係他人偽造非原告所作，則其內容應不得作為本件認定事實之依據。
㈡次查，原告未收到另案之93年10月26日桃園縣政府對違反區
域計畫法之處分書，亦未針對該處分提起訴訟；但觀被告96年1月12日陳報狀附件4之訴願書（對上揭93年10月26日違反區域計畫法之處分不服而提訴願），確將原告與丁○○、丙○○同列為訴願人，且該訴願書末頁所蓋原告之印章與本件訴願書上原告之印章相同，而二件訴願書之格式、用語亦均吻合，顯係出於相同行為人所為；再觀上揭署名「甲○○（即原告）、丁○○、丙○○」之訴願書末頁所蓋三人之印章大小一致、印文姓名文字編列相仿，應係同時由同一人刻印，則最有可能偽刻原告印章擅自用印者即為丁○○、丙○○或其家人。惟因丁○○已死亡，丙○○又中風臥病，原告向丙○○詢問，其又未能說明本件情形，原告不忍年邁中風之叔叔丙○○奔走於警局、法院之間，故未提出告訴。
三、又被告做成處分前並未給予原告陳述意見之機會，該處分顯有瑕疵：
㈠按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前
，除已依第39條規定，通知處分相對人到場陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102 條定有明文。
㈡查被告機關作成原處分前，並未依法給予原告陳述意見之機
會，處分作成後亦未依行政訴訟法第114條第1項為補正，顯有害於原告之行政程序聽審權，且不符合正當法律程序，依最高行政法院93年判字第1315號判決意旨，原處分於法有違。
四、另原告所有土地是否位於「河川區域」內尚有待查明：㈠水利法第78條之1 雖規定：「河川區域內之下列行為應經許
可：三、採取或堆置土石。」而同法第92條之2 第7 款及第
93 條 之4 即就違反第78條之1 之情形規定其罰則，然而，所謂「河川區域」所指為何？水利法及水利法施行細則並無明確之定義，如何認定本件原告所有土地係位於「河川區域」內？㈡若謂「河川區域」係指水利法所規定之「行水區」，依本件
被告93年9 月9 日會勘發見違法時，即93年11月17日修正前水利法施行細則第142 條規定：「本法第78條所稱行水區，係指左列情形：一、已築有堤防者，為二堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」而所謂「尋常洪水位」，依同細則第146 條之規定係指「五年內洪峰高度出現次數最多之土地」。本件系爭土地是否符合上開定義之行水區，仍有待查明。
㈢又依水利法第83條規定：「尋常洪水位行水區域之土地，不
得私有；其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用，但不得逕為分割登記。前項所稱尋常洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。」職是，除行水區域應由主管機關定期公告，本件未見有何公告將系爭土地列為行水區外，退步言，縱認系爭土地位於行水區域內，因屬私有土地，又未經徵收，主管機關雖得限制其使用，但應以「為防止水患」之必要者為限，方得限制人民自由使用、收益、處分其所有物之權利。本件未見主管機關對系爭土地有何限制使用之命令存在，亦無從審查其限制是否符合比例原則，即使認定原告有採取土石或堆置土石之行為，依上開規定是否能逕認為違法而加以處罰，亦有待商榷。
㈣另依被告所附被證二之大漢溪河川區域第289 、292 號圖籍
及接幅圖影本所示，原告所有之系爭94-13 號土地僅有「部分」位於水利法所管制之河川區域內（94-13A），是堆置砂石之狀態是否發生在受管制之河川區域範圍內即非無疑，被告應就該事實舉證證明之。
五、況原告並未為採取或堆置土石之行為：㈠按水利法第78條之1 規定：「河川區域內之下列行為應經許
可：三、採取或堆置土石。」而同法第92條之2 第7 款及93條之4 係針對違反第78條之1 之情形規定罰則，故水利法上開規定係處罰行為人，而非土地所有人。
㈡查原告並未於系爭土地上採取或堆置砂石，亦未指使他人為
之。又原告係重度肢障人士，雙腳行動不便，多年來均居住於桃園市區，以販賣彩券維生，而系爭土地位於大溪鎮，原告不可能隨時監督該筆土地以防他人濫行採取或堆置砂石，復以系爭土地附近有多筆土地亦有採取或堆置砂石之情況，故系爭土地極有可能係因原告長期未使用、監督，而遭他人盜採砂石。
㈢次查，被告並未舉證證明原告有為「未經許可採取或堆置土
石之行為」；而訴願決定書亦僅以「訴願人於訴願理由業自承『遲至日前仍未回填完成且土石仍有堆置之情況』云云，是其未經許可，擅自於河川區域內堆置土石之行為，核其違規事證明確‧‧‧」等語，認定原告有堆置土石之行為，顯見係以訴願書作為認定之唯一依據，惟系爭訴願書確係他人偽造而非原告所作已詳述如前，是原決定及處分顯有違誤。
六、又被告不得僅以該違法狀態繼續至92年2月6日水利法修正公佈後，即適用修正後之規定處原告秩序罰：
㈠查水利法第78條之1 第3 款、第92條之2 第7 款及第93條之
4 之規定，均係於92年2 月6 日修法時方增訂公布。原告既主張於91年間方知悉系爭土地遭他人濫採，縱使被告仍欲認定該採取行為與原告有關，基於法律不溯既往之原則，亦不得以之對原告加以處罰。
㈡次查，砂石堆置之行為如係發生在水利法修正公佈前，則「
秩序罰」之部分自應適用修正前之舊法規定，而遲未將系爭土地回復原狀之部份，係屬於行政執行之「執行罰」問題，兩者不同，不可混為一談。
㈢故被告僅因堆置砂石之狀態延續至水利法修正公佈後，即以
新法之規定處以原告秩序罰，已違反法律不溯及既往原則，亦有違誤。
七、綜上所陳，原處分及訴願決定均有違誤，為此懇請鈞院鑒核，賜判如原告訴之聲明，以維權益，至感德便。
乙、被告主張：
一、原告於河川區域內濫採砂石並堆置土石，業經原告於訴願時自認，則原告違反水利法第79條之1第3款規定之事實，已足資確認，被告依同法第92條之2第7款規定處以罰鍰，並依同法第93條之4規定限期回復原狀，自屬合法正當：
㈠按水利法第78條之1 規定：「河川區域內之下列行為應經許
可：‧‧‧‧‧‧三、採取或堆置土石。」違反者依同法第92條之2 第7 款之規定，得處以100 萬元以上500 萬元以下之罰鍰，並得依同法第93條之4 規定限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處1 萬元以上5 萬元以下之罰鍰。查該規定係針對行為人過去違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁，屬於行政秩序罰之規定，最高行政法院89年度判字第3415 號 判決可資參照，亦即行為人一旦違反行政法上之義務，行政機關即得予以處罰，並不論行為人事後是否已履行其義務，核先敘明。
㈡經查，原告所有之系爭土地，部分位於河川區域內，有濫採
砂石並回填後堆置砂土之情事，且於勘驗時仍未回復原狀之事證，已如前述，原告並於訴願書中表示：「‧‧‧‧‧‧於知悉採取土石係違法之行為後即未再有採取土石之不法行為，且同時間與比鄰之八筆土地所有權人依法回填土石以恢復土地原狀，惟因回填之土石取得不易，訴願人遲至日前仍未回填完成且土石仍有堆置之情況‧‧‧‧‧‧採取土石之行為（即民國91年間）‧‧‧‧‧‧」等語，可知原告違反水利法第78條之1第3款規定，於系爭土地上濫採及堆置土石之事實，業經其自認在卷，則原告此等違反行政法上義務之濫採砂石行為已臻明確，被告依水利法第92條之2 第7 款之規定，處原告100 萬元之罰鍰，自屬正當。此等罰鍰，屬於前揭行政秩序罰之性質，原告一旦有此等違反水利法之行為，被告即得予以處罰，原告無從以已在回填土石為由，認被告所為之罰鍰處分不當。
二、原告雖辯稱上開訴願書之自認內容係伊委託他人所代撰，因一時不察方致用語不當造成誤解，嗣則改稱未曾收到系爭處分與訴願決定、亦未曾委託他人提起訴願云云，惟查：
㈠原告於訴願書中係明白自認「91年8 月15日‧‧‧‧‧‧訴
願人知悉採取土石係違法之行為後即未再有採取土石之不法行為」、「訴願人遲至日前仍未回填完成且土石仍有堆置之情況」、「採取土石之行為（即民國91年間）」等語，與其於行政訴訟起訴狀中所辯稱並非原告本人有濫採砂石之行為‧‧‧‧‧‧原告亦不可能有堆置土石之行為云云，實為南轅北轍，且原告於系爭土地上有無採取土石之行為，本為本案處分之重點，原告豈可能不察而任由該等自認之語一再出現在訴願書中？㈡次查，從原告於前揭訴願書中之主張，可知其原係欲以「伊
已停止採取土石之不法行為，只是遲至被告會勘時仍未完成回填且土石仍有堆置之情況云云」為藉口，主張伊並無被告所指之違法行為。惟原告上開說詞，經被告於訴願程序中詳附理由答辯後，已不為經濟部訴願委員會所採，其始於行政訴訟起訴書中一反初衷，改口辯稱其並無任何於系爭土地上濫採或堆置土石之行為云云。然查原告上開二套說詞，顯然彼此矛盾且無法並存，更非原告單單一句「訴願書內容係原告委託他人所代撰，因一時不察方致用語不當造成誤解」所能推翻或使之合理化。
㈢又原告於95年12月12日所提出之行政準備（一）狀中，推翻
其原先主張之事實，改口全盤否認曾經收到系爭處分與訴願書，更否認曾經委託他人提起本件訴願。惟其就上開主張之變態事實，卻僅是消極主張伊並未居住於原處分所送達之地址（即桃園縣大溪鎮瑞興里19鄰栗子園34號），並未見原告提出積極證據證明「93年11月12日之訴願聲請書係他人所偽造」，其證據力實嫌不足。且亦未見原告就「究竟是誰、何以會甘冒偽造文書罪之刑事責任風險，替原告提起訴願？」一事，積極提出任何具體事證說明、澄清，更令人質疑原告之反覆主張純屬嗣後推諉卸責之詞。
㈣另原告雖提出戶籍謄本，主張伊從80年9 月13日即自「桃園
縣大溪鎮瑞興里19鄰栗子園34號」遷居至「桃園市○○○街○○○ 號」，故原處分及訴願決定均未合法送達原告云云。惟查，本案至今已經過2 年多，送達證書雖已遺失，但從被告水務局公文收發簿之記載，確認原告承辦人員確實係以雙掛號方式寄出系爭處分，並有雙掛號函件執據可證。
三、再者，原告於系爭土地上違法濫採及堆置土石之事實狀態，於被告93年9月9日勘驗時，仍繼續存在，被告自得依現行水利法之相關規定予以規範、處罰：
㈠經查系爭處分之依據即水利法第78條之1 雖係於92年2 月6
日所增訂，然按88年6 月30日修訂之臺灣省河川管理規則第15條第1 項第7 款即已規定：「為保護河防安全禁止下列事項：‧‧‧‧‧‧七、在河川區域內堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物者。」第31條第1 項第3 款復規定：「河川區域內之下列行為應向河川管理機關申請許可：三、採取土石者。」違反該條項之規定者，主管機關自得要求其回復原狀。另查臺灣省河川管理規則雖已廢止，前揭二條文則合併增訂於水利法第78條之1 第3 款中，自不因此使水利法第78條之1 增訂前即已違反臺灣省河川管理規則第15條第1 項第7 款及第31條第1 項第3 款之濫採及堆置砂石行為變為合法，行為人仍負有回復系爭土地原狀之義務。
㈡次查，行為係法律公布前之合法行為，惟該行為所造成之事
實狀態，於法律公布後如仍繼續存在，即成為可罰之違法狀態，是以原告於法令公布後即負有清除廣告物之作為義務，如未盡清除之作為義務，仍任令該廣告繼續存在，致有妨害環境衛生及市容之情事，當仍為本法所不許，改制前行政法院85年判字第945 號判決要旨說明甚詳。如係法律公布前即屬違法行為，則依舉輕以明重之法律解釋原則，更不因廢除舊法、改以新法規範而使之合法化，其所造成之違法事實狀態，於法律公布後如仍繼續存在，亦屬可罰之違法狀態，主管機關自得依新法予以規範、處罰，並無新舊法規之適用問題。
㈢如前所述，原告於訴願時即已自認伊濫採土石之行為係發生
在91年間，之後並有堆置砂石之行為，均已違反當時合法有效之臺灣省河川管理規則第15條第1項第7款「河川區域內禁止堆置砂石」及第31條第1項第3款「非經申請禁止於河川區域採取土石」之規定，嗣後臺灣省河川管理規則雖經廢止，然該禁止規定則增列為水利法第78條之1第3款，則原告於系爭土地上濫採及堆置砂石之違法事實狀態，於92年2月6日水利法78條之1增訂時仍繼續存在，至被告於93年9月9日勘驗時亦仍未回復原狀，自屬「可罰之違法狀態」，依前段說明，被告自得依現行之水利法相關規定予以規範、處罰。
四、又系爭土地部分於82年間即已劃入桃園縣大漢溪河川區域內，原告亦確實係在河川區域內違法濫採及堆置土石：
㈠按54年12月22日訂定之台灣省河川管理規則第4 條第1 款規
定：「河川區域：指水利法施行細則第138 條所稱水道防護範圍及河口區。」91年5 月29日發布之河川管理辦法第5 條第1款 規定：「河川區域：指本法施行細則第138 條所稱水道防護範圍及河口區。」該辦法於92年12月03日修正，改於第6條 第1 款規定：「河川區域：指依下列各目之一劃定公告之土地區域：（一）未公告河川治理計畫或未依河川治理計畫完成河防建造物者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域之土地。但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即治理計畫用地範圍線）較寬者，以其預定線劃定。（二）依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地。」另按台灣省河川管理規則第8 條規定：「河川區域土地之利害關係人得向管理機關申請閱覽、抄繪河川圖籍及申請複丈，並依規定繳納規費。」第9 條並規定：「河川區域之劃定與變更由管理機關測定後報本府核定公告，並函送當地縣（市）管理機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所提示並公開閱覽。前項公告劃入河川區域內之公私有土地，管理機關得依水利法及本規則相關規定限制其使用。」91年5 月29日發布之河川管理辦法第8 條及第9 條亦有類似之規定。
㈡經查大漢溪屬淡水河流域，原水利主管機關為台灣省政府，
精省後，改由經濟部任主管機關，並委由被告管理。其河川區域線早於74年1月9日即已經台灣省政府以74府建水字第140659號公告在案，並存於被告備閱，嗣後該河川區域線雖有些許變動，惟系爭土地於被告93年9月9日辦理會勘時，仍有部分劃入大漢溪河川區域內，被告據此認定原告確實於河川區域內濫採並堆置土石，自屬正當。而原告身為系爭土地之所有人，本可依前段所述之法定程序，直接至有關機關申請閱覽、影印、抄繪河川圖籍及申請複丈，以明系爭土地是否位於河川區域內、及其就系爭土地所得使用之權限。惟原告卻捨此途徑，空言質疑「不知河川區域所指為何」、主張本件未見有何公告將系爭土地列為行水區域或河川區域云云，顯然就主管機關業已公告大漢溪河川區域之事實及法律意義有所誤會，其主張自無理由。
㈢次查，河川區域內未經許可，禁止採取或堆置砂石，為法定
管制事項，已如前述，無須主管機關另外個別限制其使用。惟查原告先將河川區域與行水區混為一談，進而主張未見主管機關對系爭土地有何限制使用之命令存在，無從依水利法第83條規定審查其限制是否符合比例原則云云，亦顯有誤解法令之處，不足為採。
五、另被告做成系爭處分所依據之事實，既經原告於訴願中自認，客觀上即已明白而足以確認，自無須再給予原告陳述意見之機會：
㈠按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機
關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第103條第5款定有明文。
㈡經查，系爭處分係因經民眾檢舉，且原告於訴願時業已自承
有在系爭土地採取及堆置土石，復經被告派員至現場會勘屬實，其違規事證已相當明確，且顯係於水利法92年2月6日修正公布之後仍持續進行，則被告雖未給予原告陳述意見之機會，依行政程序法第103條第5款之規定，究無不妥。經濟部訴願委員會即據此認為原告上開指摘無理由，從而駁回其訴願。惟原告不明此理，仍持相同理由主張被告做成系爭處分前並未給予伊陳述意見之機會，該處分顯有瑕疵云云，諉無足採，請 鈞院逕予駁回其訴。
理 由
一、按「河川區域內之下列行為應經許可：‧‧‧三、採取或堆置土石。」為水利法第78條之1 第3 款所明定。又「有下列情形之一者，處新臺幣100 萬元以上500 萬元以下罰鍰：‧‧‧七、違反第78條之1 第3 款、第78條之3 第2 項第3 款規定，未經許可採取或堆置土石者。」、「違反第46條、第47條、第54條之1 、第63條之3 、第63條之5 、第65條、第78條、第78條之1 、第78條之3 規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；‧‧‧。」同法第92條之2 第7 款及第93條之4 復定有明文。
二、本件被告係以，原告未經許可擅自於河川區域內之私有土地（桃園縣○○鎮○○段栗仔園小段94-13 地號）濫採砂石，並回填後堆置砂土，乃裁處原告罰鍰100 萬元整，並限於93年11月30日前恢復原狀。原告不服，提起訴願，主張其所有座落桃園縣○○鎮○○段栗子園小段94-13 號地號土地比鄰之土地（同段98-8、98-15 、98-16 、98-13 、98-39 、94-18 、94-19 、94-57 地號等8 筆土地），前經被告91 年8月15日府地用字第0910175702號函，以該等土地經編定為特定農業區農牧用地，未經核准採取土石、堆置土石及廢棄物，依區域計畫法第21條規定處地主罰鍰22萬元整在案。原告知悉採取土石係違法行為後即未再有採取土石之不法行為，且同時間與比鄰土地之所有權人依法回填土石，以恢復土地原狀。惟因回填之土石取得不易，遲至日前仍未回填完成，且土石仍有堆置之情況。是原告回填土石係依法令之作為，被告疏而未查，逕自以現場情況，判定原告濫採砂石，並回填後堆置砂土，顯有違誤。況原告採取土石之行為係發生於00年間，當時水利法就此尚無明文，被告依前揭水利法規定，處罰原告，亦有違誤云云，經訴願決定駁回，原告猶不服，提起行政訴訟，先於起訴狀上主張略以訴願決定書援引原告之訴願理由，認定原告自承有「堆置土石」之不法行為存在，惟該訴願書內容係原告委託他人所代撰，因一時不察方致用語不當造成誤解，實則，原告係於91年間知悉系爭土地遭他人濫採，為免自己因地主身分遭處罰，方與鄰地所有權人共同回填回復土地原狀，並非原告本人有濫採砂石之行為。且既然回填之土石取得不易，要完成回填尚缺少土石，又何來多餘之土石可供堆置？故原告亦不可能有堆置土石之行為，被告在並未於現場查獲任何行為人，亦未查扣任何機具證物之情形下，僅憑訴願書中有待釐清之片段用語，即妄加認定原告有違法行為存在，處以高額之罰鍰，自有違誤等語，繼則變更其起訴理由及爭點均如事實欄所載。
三、本院查：㈠原告於本院審理中雖具狀主張原處分書未合法送達予原告，
惟卷附93年11月12日訴願書載明：「訴願人收受或知悉行政處分之年月日」為「九十三年十月十四日」（訴願卷第11頁），足見無論原處分書是否有合法送達原告，原告實際上已收受原處分書，並已於法定期間提起訴願。原告雖又主張其從未提起訴願，亦未曾委託他人提出訴願，93年11月12日之訴願聲請書為他人所偽造云云，惟原告就此變態事實並未舉證以實其說，僅聲稱最有可能偽刻原告印章擅自用印者即為丁○○、丙○○或其家人，惟因丁○○已死亡，丙○○又中風臥病，原告向丙○○詢問，其又未能說明本件情形，原告不忍年邁中風之叔叔丙○○奔走於警局、法院之間，故未提出告訴等語，自不能為原告有利之認定，何況原告於當初起訴狀上已自認有委託他人代撰訴願書，事後翻異之詞尚難採信。至於原告主張訴願決定書亦未合法送達予原告乙節，因原告已於95年5 月16日向本院提起行政訴訟，並附有訴願決定書影本，其起訴日期距離訴願決定書於95年3 月27日送達原告先前住址「桃園縣大溪鎮瑞興里19鄰栗子園34號」，尚在二個月內，故無論訴願決定書是否有合法送達原告，原告實際上已收受訴願決定，並已於法定期間提起行政訴訟，合先敘明。
㈡次按台灣省政府於54年12月22日依當時水利法第10條之授權訂定發布之台灣省河川管理規則第4 條第1 項第1 款規定：
「河川區域：指水利法施行細則第138 條所稱水道防護範圍及河口區。」由經濟部於88年6 月30日依當時水利法第10條之授權訂定發布之台灣省河川管理規則第4 條第1 項第1款有相同之規定；由經濟部於91年5 月29日依當時水利法第10條之授權訂定發布之河川管理辦法第5 條第1 款亦規定：「河川區域：指本法施行細則第138 條所稱水道防護範圍及河口區。」92年2 月6 日增訂公布之水利法第78條之2 規定：
「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」經濟部旋於92年12月3 日修正發布河川管理辦法，改於第6 條第
1 款規定：「河川區域：指依下列各目之一劃定公告之土地區域：（一）未公告河川治理計畫或未依河川治理計畫完成河防建造物者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域之土地。但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即治理計畫用地範圍線）較寬者，以其預定線劃定。（二）依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地。」另按台灣省政府於87年3 月23日修正發布之台灣省河川管理規則第9 條第1 項規定：「河川區域土地之利害關係人得向管理機關申請閱覽、抄繪河川圖籍及申請複丈，並依規定繳納規費。」第10條並規定：「河川區域之劃定與變更由管理機關測定後報本府核定公告，並函送當地縣（市）管理機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所提示並公開閱覽。前項公告劃入河川區域內之公私有土地，管理機關得依水利法及本規則相關規定限制其使用。」經濟部於91年5 月29日訂定發布之河川管理辦法第8 條及第9 條亦有類似之規定。經查大漢溪屬淡水河流域，原水利主管機關為台灣省政府，精省後，改由經濟部任主管機關，並委由被告管理。其河川區域線早於74年1 月9 日即已經台灣省政府以74府建水字第140659號公告在案，並存於被告機關備閱，嗣後該河川區域線雖有些許變動，惟系爭土地於被告93年9 月9 日辦理會勘時，仍有部分劃入大漢溪河川區域內，此有台灣省政府
74 年1月9 日府建水字第140659號公告、行政院經濟建設委員會89年月17日參（89）字第09068 號函、大漢溪河川區域歷次公告目錄及大漢溪河川區域第289 、293 號圖籍暨其接幅圖等影本附本院卷（被證二、八、九、十）可稽。且系爭地號坐落大漢溪河川區域內部分之土地，於被告93年9 月9日辦理會勘時，確有堆置砂土之情形，亦有會勘紀錄（大溪地政事務所及地政局人員會勘簽名）、地籍參考圖影本及現場照片附本院卷第71至76頁可稽。則被告認定系爭地號坐落河川區域內部分之土地有堆置土石之情事，尚非無據。而原告身為系爭土地之所有人，本可依前述法定程序，直接至有關機關申請閱覽、影印、抄繪河川圖籍及申請複丈，以明系爭土地是否位於河川區域內，及其就系爭土地所得使用之權限。惟原告卻捨此途徑，空言質疑所謂「河川區域」所指為何云云，自難採信。又河川區域內未經許可，禁止採取或堆置砂石，為法定管制事項，已如前述，無須主管機關另外個別限制其使用。惟原告先將河川區域與行水區混為一談，進而主張未見主管機關對系爭土地有何限制使用之命令存在，無從依水利法第83條規定審查其限制是否符合比例原則云云，亦顯有誤解法令之處，不足採憑。
㈢水利法第78條之1 及第92條之2 固係於92年2 月6 日始增訂
公布，然而水利法第78條之1 第3 款所規定之行為態樣有二：河川區域內未經許可「採取土石」或「堆置土石」。亦即，原告有前揭違規行為態樣之一者，被告均得依同法第92條之2 第7 款規定予以裁處。本件緣起有民眾於93年8 月17日以電子郵件向經濟部水利署檢舉於桃園縣大溪鎮瑞興里崁津大橋下往大溪橋中途有垃圾廢土加以回填掩埋之情事，案經被告於93年9 月9 日前往會勘，認為原告所有系爭地號位於河川區域內部分之土地有濫採砂石並回填後「堆置砂土」之情形，此有電子郵件列印紙本、被告93年9 月30日府水河字第0930253577 號函所示會勘紀錄內容、地籍參考圖及現場照片4 張附本院卷第33頁、第38頁、第71至76頁可稽。且依原告於訴願書所述「與原告所有桃園縣○○鎮○○段栗子園小段94-13 地號比鄰之土地（同段98-8、98-15 、98-16 、98-13 、98-39 、94-18 、94-19 、94-57 地號等8 筆土地），前經被告91年8 月15日府地用字第0910175702號函，以該等土地經編定為特定農業區農牧用地，未經核准採取土石、堆置土石及廢棄物，依區域計畫法第21條規定裁處罰鍰22萬元，並應依法恢復土地為容許使用項目使用在案。原告知悉採取土石係違法行為後即未再有採取土石之不法行為，且同時間與比鄰土地之所有權人依法回填土石，以恢復土地原狀。惟因回填之土石取得不易，遲至日前仍未回填完成，且土石仍有堆置之情況」等語（訴願卷第12頁），及於起訴狀所述「該訴願書內容係原告委託他人所代撰，因一時不察方致用語不當造成誤解，實則，原告係於91年間知悉系爭土地遭他人濫採，為免自己因地主身分遭處罰，方與鄰地所有權人共同回填回復土地原狀，並非原告本人有濫採砂石之行為」等語（本院卷第7 頁），可知原告已自認於被告以91年8月15日府地用字第0910175702號函處罰鄰地所有人違反區域計畫法之行為（見本院卷第103 頁，原告不在處罰之列）後，有於系爭土地回填土石之行為，且自認有委託他人代撰訴願書。雖然原告於本院審理中變更委任代理人，由新訴訟代理人具狀改稱其未曾收到系爭處分與訴願決定、亦未曾委託他人提起訴願，並未為採取或堆置土石之行為云云，惟並未否認原先有委任其他訴訟代理人提出起訴狀之事實，且質諸原告本人則答稱：「（訴願書上的印章是你的嗎？還是你拿給別人蓋的？）我也不知道印章是不是我的，但是我沒有拿印章給人家蓋」」「（訴願書上寫說跟你相鄰的土地，在91年8 月15日曾經被處罰22萬元，你才知道挖土石是違法的行為，你想把土石回復原狀，但是回填土石很不容易，因此到被處罰以前，還沒回復原狀，因此才被處罰，是不是照你的意思寫的？）我也不知道」、「（你的土地是不是在崁津大橋下？你有沒有叫人把土石回填回去？）我的土地被人偷挖我也不知道」等語（本院卷第122 、123 頁），含混迴避問題，可見其嗣後翻異之詞，有推托卸責之嫌，尚難採信。參以93年8 月17日之電子郵件記載：「大溪鎮瑞興里崁津大橋下往大溪橋的中途，可看到道路邊有加蓋綠色及紅色的鐵板，主要是不讓路過的人注視到，在倒垃圾。但我們就住在對面，可說是一目了然，不法業者防人防警卻逃不了我們住在這對面的居民。請警務偵查人員、檢察（誤繕為「查」）官趕緊出來處理。亂倒垃圾日，我們住在這邊的居民也觀察多日。他們路口都有請一些小弟在把風，所以請警務人員、檢察（誤繕為「查」）官要前往搜證時請以便衣或把車上的紅色警示燈給卸下，以防不法業者逃之法網，大漢沙石場後面也幾乎都要亂倒（誤繕為「到」）了。請務（誤繕為「勿」）必趕緊處理」等語，及93年9 月9 日會勘紀錄載明：「案係屬濫採私有土地後，回填建築廢棄物」、現場照片顯示：漥地邊緣新填建築廢棄物，後方則堆置黃土之情形觀之，足見於93年9 月9 日會勘前不久，尚陸續有人於系爭土地及其鄰地堆置土石，才會被附近的居民「觀察多日」後提出檢舉，要求「趕緊處理」，則被告以其違反92年2 月6 日增訂公布（同年月8 日生效）之水利法第78條之1 第3 款規定，依水利法第92條之2 第7 款及第93條之4 規定，予以裁處，於法並無不合，尚不生法律溯及既往之問題。又未經許可於河川區域內堆置土石，行為一經完成，固即實現違規堆置土石的構成要件，但在該土石尚未被清除以前，其違規行為繼續存在，仍然是秩序罰的處罰對象（參見司法院釋字第604 號解釋對於違規停車之釋示意旨），故原告縱使於92年2 月8日以後未再有連續堆置土石的行為，但其先前堆置土石的行為，既繼續至水利法修正公佈生效後，迨93年9 月9 日為被告會勘查獲，自仍得依新增訂的水利法第92條之2 第7 款及第93條之4 規定裁處，並不違反法律不溯及既往原則。從而，本件雖無證據證明原告於水利法第78條之1 及第92條之2增訂公布生效後有採取土石之行為，而不能論以「未經許可於河川區域內採取土石」，但其既自承「遲至日前仍未回填完成且土石仍有堆置之情況」云云，是其未經許可，擅自於河川區域內「堆置土石」之行為，洵堪認定。被告依查獲當時已施行的水利法第92條之2 第7 款及第93條之4 規定裁處，於法並無不合，且係處以法定最低度罰鍰100 萬元，亦無裁量逾越權限或濫用權力之情事。
㈣末按被告於作成本件裁罰處分前，雖未依行政程序法第102
條規定給予處分相對人（即原告）陳述意見之機會，違反程序規定，惟衡諸本件係經民眾檢舉，原告亦自承有堆置土石之情事，復經被告派員現場會勘屬實，事證已臻明確，故原處分程序之瑕疵，客觀上尚未影響行政處分之實體結果，而無加以撤銷之必要。
四、綜上所述，原處分結論既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 30 日
書記官 陳 德 銘