臺北高等行政法院裁定
95年度訴字第01648號原 告 甲○○原 告 乙○○送達代收人 陳明暉 律師被 告 財政部國有財產局代 表 人 丙○○訴訟代理人 吳嘉榮 律師上列當事人間因請求讓售國有土地事件，原告不服財政部中華民國95年4 月18日台財訴字第09513001650 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
壹、程序方面：按如附表所示名冊61人均為提起訴願之人，而其等訴願遭駁回後，依行政訴訟法第29條之規定，共同選定原告二人為其等全體起訴，而提起本件行政訴訟。故本裁定之效力及於附表所示名冊上之61人（名冊編號為58戶，但因其中有三戶為二人共居，故人數合計為61人）。
貳、原告二人提起本件行政訴訟之訴訟標的及其原因事實與其等之法律主張，均詳下述：
其請求被告機關作成下述之授益處分：
在將其等受配而現居、如附表所示名冊上之公有宿舍土地所有權，讓售予如附表所示之利害關係人時，應以民國（下同）69年間之土地公告現值來「核定」系爭土地讓售價格。
請求之原因事實及其請求遭拒絕之客觀事實經過：
㈠按如附表所示之61人均為前郵政總局（現改組為中華郵政
股份有限公司）之現職郵士、差及退休郵士、差（亦有含遺眷），為台北市○○街郵工新村眷舍之受配住戶。
㈡該等住戶，早於69年即由當時之交通部郵政總局以「技術
處」下設之「郵政人員購置住宅輔助委員會」及該局委託之財團法人「台灣郵政協會」出面，與原告等人就如附表名冊所示地址房舍及土地（即台北市○○區○○段三小段
532 地號、四小段114 、132 、153 地號土地）締約，同意依照「交通部所屬事業機構眷舍房地處理要點已建讓售規定」辦理，並就土地部分同意以該年（69年）8 月間之土地公告現值計算買賣價金而訂立買賣契約。
⒈該空白土地買賣契約一式五份均經原告等當時用印交回在案，該土地買賣並自69年8 月起按期扣收土地款。
⒉後因故受託機關台灣郵政協會又於71年4 月間來函表示
，自71年5 月起暫停扣收土地價款，土地買賣契約不解除，已扣土地價款亦暫不返還。
⒊惟土地買賣契約之成立及扣款已堪認定，後房屋部分經
多年爭取終於過戶於原告等名下，但土地部分相關機關卻一再拖延。
㈢此案經上開61人多方陳情，財政部乃於91年12月25日以台
財產管字第0910035376號函檢送該部91年12月11日「研商交通部電信、郵政總局經管之國有眷舍房地處理相關事宜」會議記錄，其結論第二項第二點載明：
⒈前述國有房地之價格應依『國有財產計價方式』計估。
⒉惟如兩總局已與配住人訂定契約，且收取價款者（含已
繳未繳清者），基於誠信原則，由本部報請行政院同意，按原契約所定價款計收。
㈣其後財政部於93年5 月28日依會議結論以台財產管字第09
30010934號函報請行政院核示，業經行政院秘書長於93年
6 月16日以院臺財字第0930026096號函表明「國有財產法第58條授權訂定之『國有財產計價方式』，早在59年間即已訂頒在案，除另有規定外，交通部於69年間辦理讓受時，即應按該計價方式辦理計價，本案仍應依該計價方式辦理」等語，堪認本案土地之讓售，應依69年間之土地公告現值計算買賣價金無疑。
㈤上述61人據此乃於94年11月21日向被告機關申請按69年之土地公告現值辦理系爭土地之讓售。
㈥但被告機關竟於94年12月1 日作成台財產局管字第094003
6064號函之否准處分，載明「於法無據」、「歉難配合辦理」等字句，將上開61人之申請予以駁回。
㈦上開61人不服上開否准處分，依法提起訴願，仍遭財政部
訴願審議委員會以95年4 月18日台財訴字第09513001650號訴願決定駁回訴願。包括原告在內之61人於95年4 月19日收受該決定處分書，爰依法提起本件訴訟。
原告認定上開否准表示違法之法律上理由：
㈠程序部分：
⒈按「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職
人員生活，提供宿舍予其所述人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為... 」司法院釋字第557 號解釋著有明文，而查本件原告等原均係受郵政總局配住，並依交通部所屬事業機構眷舍房地處理要點已建讓售規定辦理，與原告等簽訂土地買賣契約，就眷舍配住及已建讓售等關係而言，難謂非公法上之爭議，則原告等訴請被告機關依已簽訂之契約依法履行，自非單純民事爭議，非民事訴訟所得解決，包含原告在內之61人循行政爭訟程序主張，於法並無不合。
⒉原告等主張被告機關並未依法適用依其自身所發佈之「
國有財產估價作業程序」第9 條第1 項第3 款規定，斟酌本件之特殊情事，就本件土地價款參考69年公告現值為適當之減價修正，此涉及被告機關行政裁量權未依法行使之違法，自非民事訴訟途徑可得解決，原告等提起訴願、行政訴訟以資救濟，並無不合。
㈡實體部分：
⒈按「公用財產變更為非公用財產時，由主管機關督飭該
管理機關移交財政部國有財產局」，國有財產法第35條第1 項本文定有明文，此乃因公用財產非經變更為非公用財產無法為處分，故國有財產法規定由主管機關督飭管理機關將土地移交財政部國有財產局，而也因國有財產法規定為「移交」，即非無負擔、無義務或無條件之移轉，而係負有負擔、義務及有條件之移轉。此由上開交通部、財政部、行政院等單位之會議結論可知，系爭土地移交於被告機關即係為被告機關能依程序以69年土地公告現值之原約定價格將土地讓售於原告等，此亦經原告等於94年11月21日之申請書上載明相關機關同意基於誠信原則，准以69年土地公告現值計算讓售金額之事實，惟被告機關竟仍無視相關機關之決定，執意將本案依新申請讓售之案件，以現時之公告現值計算讓售價格，進而否准原告等依約於法有據關於以69年土地公告現值計算讓售金額之申請，顯屬違誤，而應予撤銷。
⒉次查交通部、財政部等相關機關於上開會議記錄中，雖
記載「由財政部報經行政院同意後，按原契約所定之價款計收」，惟原告等業已提出行政院同意按69年土地買賣契約訂立時之價格讓售，此有行政院秘書長93年6 月
16 日 院臺財字第0930026096號函表明「國有財產法第58條授權訂定之『國有財產計價方式』，早在59年間即已訂頒在案，除另有規定外，交通部於69年間辦理讓受時，即應按該計價方式辦理計價，本案仍應依該計價方式辦理」等語可參，由該函既表明「國有財產計價方式於69年間辦理讓售時即應依該計價方式辦理計價」，則本案應按69年土地公告現值計算讓售金額顯已無疑義，乃被告機關仍執意無視該函之內容，否准原告等依行政院同意之「按69年土地公告現值計算讓售金額」內容之申請，自屬違誤無疑。
⒊行政院秘書長93年9 月27日院臺財字第0930030886號函
雖稱「本案財政部請依69年原收取價款專案讓售予現住人一節，與國有財產計價方式規定，應參考市場正常交易價格查估未合」，參酌其93年6 月16日院臺財字第0930026096號函所述「... 『國有財產計價方式』，早在59年間即已訂頒在案，除另有特別規定外，交通部於69年辦理讓售時，即應按該計價方式辦理計價，本案仍應以該計價方式辦理」，其意應指被告機關仍應69年「國有財產計價方式」辦理計價，並非謂本件如不能依買賣契約所定價格計價，即應按移轉時（94年）之價格辦理，惟被告機關竟置行政院秘書長兩度要求依69年當時價格計估讓售價格之函示於無顧，執意依94年之價格計算原告等土地之讓售價格，顯非適法甚明。
⒋再者基於信賴保護之原則，當時本案土地既已訂立買賣
契約，縱如被告機關93年8 月30日台財產管字第0930022916號函所述「... 『國有財產計價方式』... 59年6月27日核定，實施都市平均地權範圍內國有土地出售價格，以當地土地現值加成計估... 因本案迄今已逾20年，當時該地區國有土地之區段加成標準已無法尋獲，故依『國有財產計價方式』重新計估實有困難... 」，惟本於信賴保護原則，當時既有簽訂土地買賣契約定明買賣價格，則人民之信賴應予保護，則以買賣契約之價格為讓售價格於法自屬適法，且加成標準之無法尋獲並非可歸責於原告等人民之事，不能據以要求原告等負擔此等不利益，尤不能因加成標準無法尋獲，即捨棄69年之價格而改以94年之價格計算讓售標準，蓋此不但嚴重影響原告等之權益，更與行政院秘書長前述依69年計價方式計價之指示顯有違背，絕非可採，豈料被告機關仍僅便宜行事，採其作業最方便但於法不合且嚴重影響原告等權益之計算方式（以94年價格計估），顯非適法至明。
⒌再退步言之，依被告機關92年11月7 日台財產局估字第
0920033060號函修正頒佈之「國有財產估價作業程序」第9 條第1 項第3 款「被占用之國有土地，於查估土地之正常市價後，得就被占用之情形分析其影響地價因素及影響程度，予以減價修正」，考量本案原告等於69年間即已訂定土地買賣契約，且目前已係合法取得地上建物所有權等之特殊情事，亦非不得依本條規定將土地價款參考69年之土地公告現值為適當之減價修正，以資兼顧，此於原告等前述申請函即已敘明，但被告機關仍然未置一詞，更未有任何妥適之修正，全然忽略前述69年訂約等特殊情事，其關於讓售價格之認定亦顯有違誤之處甚明。
⒍包括原告等61人當初於69年間任職於郵政機構，完全信
任公家而與相關單位簽立土地買賣契約，並經交通部郵政總局按期扣款有案，不料相關機關不但遷延時日無法辦理產權移轉，甚至於其拖延20餘年後，竟要求原告等依現今之價格買受。被告機關及訴願決定全然無視原告等69年間即已簽立土地買賣契約之事實，亦未依現有規定為兼顧情理法之核定，率爾從程序上否准原告等依約依法之請求，於法難謂有據。
參、而本院參酌本院另案94年度訴字第691 號裁定所持之法律意見，本諸下述理由，認定本件原告主張之訴訟標的，其性質上非屬公法行政事件，本院無審判權，故以裁定駁回原告二人本件訴訟。
本案所適用之相關法規範：
㈠按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在
為前提。又所謂「行政處分」，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4 條第1 項、訴願法第3 條第1 項規定甚明。
㈡次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起
行政訴訟。」、「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」分別為行政訴訟法第2 條、第107條第1項第1款所明定。
㈢再按司法院釋字第448 號解釋：「我國關於行政訴訟與民
事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」依上開法規範認定本案非屬行政爭訟範圍之法理說明：
㈠按政府對於一般公有財產之管理及處分，並未負有特殊之
行政任務，因而與人民發生租售之私法上契約關係者，性質上與為達成特殊之行政目的所為之行政措施，因有行政措施之介入及相關法令之規範，而涉有公權力及行政處分之性質者尚有不同。
㈡雖然行政機關將管有之公家宿舍，分配其機關員工使用，
依司法院釋字第557 號解釋意旨所示，被認定為管理財物之權限內行為。但其解釋文中並沒有進一步將公有宿舍房地出售予使用者之行為一併解為公法行為。
【註】：司法院釋字第557 號解釋之解釋文內容如下：
⑴行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定
現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為。
⑵至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即
歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。
⑶行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國
家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。
⑷行政院於中華民國49年12月1 日以台49人字第
6719號令，准許已退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理。繼於56年10月12日以台56人字第8053號令，將上開令文所稱退休人員限於依法任用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員為其適用範圍。又於74年5 月18日以台74人政肆字第14927 號函稱：對於事務管理規則修正前配住宿舍，而於該規則修正後退休之人員准予續住至宿舍處理時為止等語，並未改變前述函令關於退休人員適用範圍之涵義。
⑸台灣省菸酒公賣局為公營事業機構，其職員之
任用非依公務人員任用法，其退休亦非依公務人員退休法辦理，自非行政院台49人字第6719號令及台74人政肆字第14927 號函適用之對象。
㈢而本院則認為：
⒈行政機關將其管理之公有宿舍房地出售其機關內部之成
員（此等成員在公務員身分法上之定位並非重點），並無執行任何特定行政任務之功能存在，不可能是一種公法關係。依吳庚著「行政法之理論與實務」增訂第九版第249 頁以下所列舉之公務員權利（身分保障權、俸給權、退休金權、保險金權、撫卹金權、休假權、結社權、費用請求權），從未包括配售公有房地之權利。
⒉而原告在本案中引用之「交通部所屬事業機構眷舍房地
處理要點已建讓售規定」之規範，僅屬行政機關之內部行政規則，並不對外產生公法上之法律效果。這正如同公有土地基於財政需求而出售予一般私人時，行政機關內部必須有一個決定出售優劣順位之客觀標準，此等內部行政作業準則一樣不能解為公法上之外部法規範。
⒊就算勉強將上開法規範解為，乃「國家為照顧在公務部
門服務之成員（此等成員未必是狹義之公務員），而特別制定，用以規範機關成員中具備何種資格者，方享有優先向國家請求承購公有房地」之公法法規範。但這裏同樣必須注意到，國家之財產並不屬於其管理機關，管理機關僅在達成公務目標之限度內，得使用該等財產，而無處分權限。真正有權代表國家而處分國家財產者，非被告機關莫屬。因此之故：
⑴即使原告等人服務之「前」郵政總局在未改制為中華
郵政股份有限公司前，具有行政機關之身分，並可依上開法規範，決定服務成員中何人可以優先承購公有房地。但決定以後，真正有權出面締約者，實為主管國家財產之被告機關，而且此等締約行為以及因締約而生之爭議（例如本案中之土地售價爭議），俱屬私法事件，不能循公法行政爭訟程序解決。
⑵事實上，依原告所提之書證顯示，其等之買賣契約亦
非直接與郵政總局訂立，而是與財團法人台灣郵政協會訂立，由此更可推知本案有關土地出售價格之爭議，實屬私法爭議。
從而本件有關出售土地價格之爭議，應屬原告與被告間因私
法關係所生之爭執，非屬公法關係，訴願決定以本件係屬私權關係所生之爭執，應循民事訴訟程序以求解決，而為訴願不受理之決定，並無不合，原告復提起本件行政訴訟，本院無審判權，其訴為不合法，應予駁回。原告之訴既非合法，其實體上之主張及陳述即無庸審究，併予敘明。
肆、依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 21 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 21 日
書記官 蘇亞珍