臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01674號原 告 甲○○被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因退撫基金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國95年3月7日95公審決字第0058號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告現職係高雄市監理處辦事員，前應民國（下同）88年特種考試交通事業公路人員考試佐級公路監理科南區考試（下稱88年公路特考）錄取後，於88年6 月11日至交通部公路總局嘉義區監理所（下稱嘉義監理所）報到接受訓練，迄88年12月11日正式派代，93年11月12日轉任高雄市監理處書記。原告於94年8 月22日繕具補繳退撫基金年資申請書經高雄市監理處於同日以高市監人字第0940018821號書函向被告請求補繳其服義務役年資之退撫基金費用，經被告以94年9 月19日台管業二字第0940514023號書函，以原告請求補繳義務役年資之退撫基金費用，已逾越5 年之期限，否准其請。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：復審決定及原處分均撤銷，並准予自84年9月19日至86年8月15日（含大專集訓）之實際在營2年年資合併計算退休年資。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原處分違反法律保留原則：
１、按行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，依法行政原則為民主法治國家基本原則。所謂「法律保留」係指行政機關為行政行為時，若無法律授權行政機關即不能為合法的行政行為，尤其涉及人民基本權利事項或課以義務，應由法律就其授權之目的、內容、範圍作具體明確之規定。被告87年12月3日台管業一字第0102337號函雖為其內部作業規範，然影響到原告之權益，揆諸司法院釋字第396號、第430號、第433 號等解釋意旨，加諸公務人員之義務應有法律之依據且必須明確，涉及公務人員基本權利限制的重要事項，仍受法律保留原則之支配，是以該函文違反法律保留原則應予撤銷。
２、退休金為公務人員保障內涵之一，綜觀公務人員退休法暨公務人員退休法施行細則並無5 年內未檢具證明文件予以合併計算即罹於時效之規定，然被告竟以乙紙函釋，任意剝奪原告得享有之福利，該函釋之限制乃涉及基本權利之重要事項，應屬法律保留之範圍，然法律並無規定，顯然有違正當法律程序、法律明確性原則，該函釋應不予適用。
(二)時效未完成：按所謂「公法上請求權」，指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利，如俸給權、退休金權、撫恤金權、參加考試權．．．等。次按所謂「退休金權」係指請領退休金之權利，該權利之時效起算時點為自退休日起5年，為公務人員退休法第9條所明定。原告乃申請併計退休年資而非請領退休金給付，顯非公法上請求權，性質上為單純之福利措施，或為公務人員之保障，自無時效起算之問題。退步言之，依司法院釋字第477 號解釋意旨，除法令明定外，一般請求權適用民法之規定，系爭併計年資屬一般請求權，依當時行政訴訟法尚未施行而論，適用民法第125 條之15年時效，縱於行政訴訟法施行後改用行政訴訟
5 年時效，原告請求併計之時間尚未罹於時效。縱超廣泛認定其為超廣義之退休金權，依前揭法條時效應自退休日起算，原告尚未退休，依法尚無時效起算之適用。
(三)原告參加88年公路特考，所考內容未涉人事法令，於就職後，實不知可購買軍職年資，直至請調至高雄市監理處，於94年8 月始知悉可請購年資，按一般常理，原告無需待被告主張請求權時效過後，才提起行政救濟。
(四)原告有依法服役之事實，請予以補繳義務役軍職年資之福利。依行政程序法第4 條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」及中央法規標準法第5 條：「．．．2 、關於人民之權利義務者」，按一般法理原則，有關限制人民權利事項，應以法律明文定之，係為法律通說及實務界所是認，況本件係屬權利福利範圍，被告僅以函釋縮限原告應有之福利權利，似有違上揭法意，且原告任職之初，並無有該函釋會原告知悉，原告亦無從得知。
(五)按國家之進化，現階段應係由自由法制之階段走向社會福利國家，被告仍以舊有特別權利關係之觀念，限縮公務人員之福利，倘被告仍依舊有函釋行政，易造成部分公務人員權利喪失，退一步言，全國公務人員各司其職，應享權利、福利一律平等，何以函釋類推限縮、切割成一部不平等，再觀社會福利國家之意，應係積極為民謀福利，而非消極被動否決人民基本保障，似與社會福利國家之精神背道而馳。
(六)按法務部90年3 月22日法90令字第008617號令、交通部90年11月21日交路字第065544號書函、法務部91年2月5日法律字第0910003264號函、交通部91年2月15日交路字第091002139
8 號函釋，有關行政程序法施行前之汽車燃料使用費之時效，應類推適用民法第125 條前段之規定，請求權因15年間不行使而消滅，上述函釋皆說明汽燃費之義務為15年，反觀軍職年資類推退休金為5 年，權利與義務二者相比，是否會讓人民感覺政府只注重應盡義務，忽略應享權利之錯覺，應非立法者之初所樂見。
(七)原告自88年公路特考以來，因離家甚遠，經屢次請調，於93年12月始得已請調回高雄市監理處，惟由交通資位制轉任簡薦委制後，自88年迄96年今，原告仍為委任一職等，相較其他同事職等仍實過低，且原告如今連軍資都無法購得，希冀藉由救濟制度，給予原告一次購買年資之機會。
二、被告主張之理由：
(一)查公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」復查同法施行細則第12條第4 項規定：「公務人員在中華民國87年6月5日以後退休生效，其曾服義務役軍職、替代役人員年資，未併計核給退除給與者，得檢具國防部或其他權責機關出具之退伍令等證明文件，予以合併計算；其在本法修正施行後之義務役軍職、替代役人員年資，應於初任公務人員時，或公務人員應徵入伍服役，於復職復薪時，依敘定之俸級，由服務機關與公務人員比照本法第8條第3項規定之撥繳比例，依前項規定繳付基金費用，始得併計。」及被告87年12月3 日87台管業一字第0102337 號函釋規定略以，退伍後，於87年11月18日以後初任公務人員者：於依公務人員任用法律初任公務人員之日（即機關學校正式派代到職支薪日）起3 個月內（以機關學校申請函發文日為準）提出申請。逾上開期限提出申請者，應依規定加計遲延利息，但自前開規定申請日起已逾5 年者，比照公務人員請領退休金之權利經5 年不行使而消滅之規定，不得再申請購買（按現稱補繳）年資，準此，公務人員於87年11月18日以後，始依公務人員任用法律初任公務人員者，如具有84年7月1日退撫新制施行後曾服義務役之軍職年資，至遲應於初任公務人員之日起5 年內，提出補繳年資之申請，逾上開期限則不得再申請補繳。
(二)次查司法院釋字第455 號解釋意旨略謂：「國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。軍人為公務員之一種，自有依法領取退伍金、退休俸之權利，或得依法以其軍中服役年資與任公務員之年資合併計算為其退休年資；其中對於軍中服役年資之採計並不因志願役或義務役及任公務員之前、後服役而有所區別。」按84年7月1日退撫新制施行後之公務人員退休金，係由政府與公務人員依上開公務人員退休法第8 條規定共同撥繳費用所建立之退撫基金支付，是以退撫新制施行後公務人員繳付退撫基金之年資，始得採計為退休年資。故上開公務人員退休法施行細則第12條第4 項爰規定，87年6月5日以後退休生效者，其於退撫新制施行後之義務役年資應於初任公務人員時，依規定補繳基金費用後，始得於法定退休條件成就時併計為退休年資。茲以退休金之領取為公務人員之權利，而退休年資之採計攸關公務人員退休金之權益，是以退撫新制施行後義務役年資得否申請補繳基金費用，亦屬公務人員依法取得之權利，自亦宜有請求權時效規定之限制，以避免法律關係長期不確定，且參酌行政程序法第131 條規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」可知我國公法上消滅時效係採5 年消滅時效及權利消滅主義無疑。準此，原告主張其申請補繳義務役年資之權利，非屬公法上之請求權，自無時效起算之適用，顯係誤解所致。又原告縱認義務役年資補繳之申請，純屬福利性措施，應不受消滅時效之拘束，經查被告為顧及法律秩序之安定性，亦得本於法定職權，審酌申請補繳期限及對退撫基金財務影響等因素，訂定補繳之期限。
(三)查司法院釋字第474 號解釋略以，關於公務人員保險之保險金請求權消滅時效，於法律未明定前，係類推適用與其性質相似之公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。是以，有關本案義務役軍職年資申請補繳退撫基金費用之期限，於現行公務人員退休法施行細則第12條第4 項及相關法規中，雖無明文規定，惟此類年資之補繳，係以日後當事人辦理退休時，得併計為退休年資並核給退休金為目的，與退休金請求權性質相類似，從而於法無明文規定前，有關補繳期限之規定，自應秉持上開司法院大法官會議解釋意旨，類推適用公務人員退休法第9條退休金請求權之5年時效規定。故被告上開87台管業一字第0102337號函釋所規範之補繳退撫基金費用5年期限，既未逾越母法（公務人員退休法）有關請求權時效之5 年規定限制，亦符合上開司法院大法官會議解釋意旨，並已於行政程序法90年1月1日施行後，由被告依程序補登考試院公報第21卷第3期（91年3月30日出版）在案，屬有效施行之行政規則。與原告指稱之法律保留原則意旨並無不合，亦未違反正當法律程序及法律明確性原則。況原告拒不適用被告該號函釋明定之5 年時效，又捨棄同為退休關係性質之公務人員退休法5 年時效規定，逕自主張應適用性質相異之民法15年時效規定，顯為無理由。
(四)另查法務部90年8月6日90法律字第026353號函釋略以，所謂「不應歸責於申請人之事由」，依學者通說，係指依客觀之標準，凡以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由皆屬之。且查公務人員退休法施行細則第12條，於87年11月13日即已發布施行，被告87年12月3日87台管業一字第0102337號函釋亦曾發布有案。復參照最高法院84年度台上字第2542號判決意旨略以，請求權人因權利存在之不知，不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響。是以，原告主觀上不知補繳年資相關法令規定，非屬不可歸責之事由，亦不影響其請求權時效之進行。
(五)類同案件有台東縣政府課員彭俊叡，亦因申請補繳已逾5 年補繳年資期限之曾服義務役軍職年資基金費用經被告駁回，提起行政訴訟，業經鈞院於95年6月8日以94年度訴字第2842號判決「原告之訴駁回」在案。
理 由
甲、程序方面：本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張公務人員退休法暨公務人員退休法施行細則並無「申請併計退休年資」可罹於時效之規定，被告以函釋剝奪原告之福利，有違法律明確性原則，又申請併計退休年資並非請領退休金給付，顯非公法上請求權，無時效之問題。縱認有時效之適用，亦應適用民法第125 條之15年時效，若認依行政訴訟法之5 年時效計算，原告請求併計之時間亦未完成等語。
二、被告則以義務役軍職年資申請補繳退撫基金費用之期限，於現行公務人員退休法施行細則第12條第4 項及相關法規中，雖無明文規定，惟此類年資之補繳，與退休金請求權性質相類似，自應類推適用公務人員退休法第9 條退休金請求權之
5 年時效規定。被告87台管業一字第0102337 號函釋所規範之補繳退撫基金費用5 年期限，未違反法律保留原則等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出交通部公路局區監理所89年7 月6 日89路人一字第8938920 號任免遷調通知書、交通部公路局89年6 月27日89路人一字第8986104 號令為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、以義務役軍職年資申請補繳退撫基金費用之期限，有無時效之適用？
二、若有時效之適用，其時效為幾年？被告87年12月3 日（87）台管業一字第0102337 號函就前揭時效規定為5 年，有無違反法律保留原則？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公務人員退休法第8 條第1 項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」
（二）公務人員退休法施行細則第12條第4 項規定：「公務人員在中華民國87年6 月5日 以後退休生效，其曾服義務役軍職、替代役人員年資，未併計核給退除給與者，得檢具國防部或其他權責機關出具之退伍令等證明文件，予以合併計算；其在本法修正施行後之義務役軍職、替代役人員年資，應於初任公務人員時，或公務人員應徵入伍服役，於復職復薪時，依敘定之俸級，由服務機關與公務人員比照本法第8 條第3 項規定之撥繳比例，依前項規定繳付基金費用，始得併計。」。
二、以義務役軍職年資申請補繳退撫基金費用之期限，有時效之適用，其時效為5 年：
（一）按「公務人員參加公務人員保險．．該請求權之消滅時效．．在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。．．」司法院釋字第474 號解釋著有明文，義務役軍職年資申請補繳退撫基金費用之「期限」為何，於現行公務人員退休法施行細則第12條第4 項及相關法規中，雖無明文規定，惟此類「請求補繳退撫基金並合併退休年資」之權利，與退休金請求權性質相似，宜有請求權時效規定之限制，以避免法律關係長期不確定，參酌司法院釋字第47 4號解釋意旨，在法律未明定規定前，應類推適用公務人員退休法第9 條規定（請領退休金之權利，自退休之次月起，經過5 年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算），可知公務人員請求補繳退撫基金費用之消滅時效，亦應類推適用公務人員退休法第9 條規定之5 年時效，以維持法律秩序之安定。
（二）被告87年12月3 日（87）台管業一字第0102337 號函規定略以：「公務人員購買其在民國84年7 月1 日以後曾服義務役軍職年資辦理購買及期限等規定：申請期限：㈠退伍後，於87年11月18日以後初任公務人員者：於依公務人員任用法律初任公務人員之日（即機關學校正式派代到職支薪日）起3 個月內（以機關學校申請函發文日為準）提出申請。㈡．．．。逾上開期限提出申請者，應依規定加計遲延利息，但自前開規定申請日起已逾5 年者，比照公務人員請領退休金之權利經5 年不行使而消滅之規定，不得再申請購買年資。．．．」，與公務人員退休法施行細則第12條第4 項立法意旨相符，並無違反法律保留可言，行政機關予以援用，自無違誤。從而，公務人員於87 年11月18日以後，始依公務人員任用法律初任公務人員者，如具有84年7 月1 日退撫新制施行後曾服義務役之軍職年資，至遲應於初任公務人員之日起5 年內，提出補繳退撫基金之請求，以併計退休年資。
三、原告申請補繳退撫基金之請求，已罹於5年之時效：
（一）原告於88年公路特考錄取經交通部公路總局於88年6 月10日路人一字第8888307 號函分發嘉義監理所東勢監理分站實施訓練，並自88年6 月11日報到至88年12月10日訓練期滿，自88年12月11日正式派代，依首揭規定，原告應於正式派代初任公務人員之日起5 年內，請求補繳曾服義務役軍職年資之退撫基金，以併計退休年資。惟原告遲至94年
8 月22日始繕具補繳退撫基金年資申請書經高雄市監理處向被告請求補繳退撫基金費用，已逾越5 年期間，其請求補繳退撫基金之權利，業因罹於時效而消滅。
（二）按公務人員退休法施行細則第12條規定，業於87年11月13日發布施行，被告87年12月3 日（87）台管業一字第0102
337 號函釋亦發布有案，原告尚不得以主觀上不知法令規定及人事單位未能主動告知為由，主張請求權消滅時效應自服務機關通知時起算。
四、從而，原處分否准所請補繳退撫基金費用之申請，並無違誤，復審決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求合併軍職退休年資，均為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項，判決如主文。中 華 民 國 96 年 3 月 21 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 21 日
書記官 黃明和