臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01697號原 告 甲○○訴訟代理人 蔡進良律師被 告 經濟部水利署臺北水源特定區管理局代 表 人 謝政道（局長）住同上訴訟代理人 丙○○兼送達代收
戊○○丁○○參加人 財團法人臺北縣私立康橋國民中小學代 表 人 乙○○訴訟代理人 鍾賢斌律師上列當事人間因建築執照核發事件，原告不服經濟部中華民國95年7 月14日經訴字第09506062960 號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院裁定命參加人獨立參加被告之訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣本件參加人前於民國（下同）92年7 月29日檢具建造執照申請書及其相關文件，向被告申請於臺北縣新店市○○段○○○○○ ○號上，興建該校教學大樓及宿舍。經被告審查，於93年4 月30日以水臺建字第09250043330 號函核准同意發給93北水建字第009 號建造執照（下稱原處分）。原告以系爭建造執照之基地位於大臺北華城社區之「秀岡山莊開發計畫」範圍內，屬專用下水道設立地區，其污水納入秀岡山莊第4 號污水處理廠處理，而該污水處理廠係坐落於原告所有之土地上，且該污水處理廠之設置並未獲得原告同意。被告所核准興建之建築物，其排放之污水勢將經過原告所有之土地，對原告之所有權有所侵害，原告為具利害關係之第三人，乃提起訴願，請求撤銷系爭建造執照。經遭訴願決定不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣參加人具狀向本院聲請參加本件訴訟，經本院裁定允許參加。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告為臺北縣新店市○○段○○○○○○○○○ ○號土地及同段0000-0000 地號土地之所有權人，惟訴外人蕭經竟未經原告同意，無權占用前開土地，並設置第4 號、5 號污水處理廠，處理「秀岡山莊開發計畫」範圍內土地及建物所排放之污水。嗣原告提起請求拆屋還地訴訟，經臺灣臺北地方法院93年10月29日93年度訴字第3043號判決命蕭經拆除系爭污水處理廠並返還土地予原告在案，嗣蕭經上訴，臺灣高等法院94年6月29日93年度上易字第1069號判決雖亦認定蕭經無權占有，但以公益維護等理由駁回原告於原審之訴，而告確定。
二、原告自知悉前開土地遭無權占有時起，於提起上開請求拆屋還地民事訴訟暨獲第一審勝訴判決前後（自92年11月6 日起至94年2 月16日止），已多次向被告陳情，請求於上開污水處理廠未自原告土地上遷建完成前，暫時停止核發「秀岡山莊開發計畫」範圍內之相關土地及建物之建築、使用等執照或許可，以免日後糾紛擴大，並造成原告無可彌補之財產損失。因原告並無法直接自被告取得其是否有新核發建照等相關資料，直至立法委員杜文卿國會辦公室以94年5 月4 日卿北庚字第0940058 號函，向被告要求提供92年11月6 日後就秀岡地區開發新核發建照或相關執照之資料，並經被告以94年5 月10日水臺建字第09450023350 號函回覆，原告始於同年5 月11日獲杜立委國會辦公室傳真該函，而得知被告嗣後仍有核發93北水建009 號及93北水建014 號兩建照。原告對上開兩項核發建造執照處分不服，於前述知悉時（94年5 月11日）次日起算30日內即94年6 月9 日依法向經濟部具文提起訴願，並於94年8 月8 日再提補充理由書，嗣為經濟部以94年11月10日經訴字第09406108310 號函知原告延展2 個月決定，惟延宕6 個月尚未做成訴願決定。原告依行政訴訟法第4 條第1 項規定，於95年5 月19日提起行政訴訟，請求撤銷系爭建造執照。
三、本案性質上乃屬學理上所稱「建築法上鄰人訴訟」，系爭核發建照處分即係「第三人效力處分」，原告居於法律上利害關係之第三人地位，自有訴願、訴訟權能，即具當事人適格（訴願人、原告適格）：
㈠本件訴願決定略以，依下水道法第14條及其施行細則第15條
規定，並無規定建造執照起造人需取得專用下水道相關設施土地所有權人之同意書，始得核發建造執照，則原告雖為秀岡山莊第4 號污水處理廠座落基地之所有權人，亦難謂系爭建造執照對原告即有直接損害權利或利益，即不具法律上利害關係，應非訴願法第18條所定「利害關係人」。從而，原告之當事人適格要件，難謂無欠缺。又參加人主張，除同前開訴願決定意旨外，並謂原告對訴外人蕭經提起拆屋還地訴訟，經臺灣高等法院以違反公益為由判決原告之訴確定，原告對本件處分顯然欠缺法律上之利害關係云云。
㈡惟查，關於原告是否具撤銷訴訟之訴訟權能（或原告適格）
，於訴訟上，只要原告主張「自己」之權利或法律上利益因違法處分受損害，而依原告所訴事實，具有此種可能性者，即應認原告具有訴訟權能或原告適格，學理上稱「可能性說」。就訴願權能或原告適格而言，甚且有改制前行政法院69年判字第234 號判例明示：「按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1 條規定，即得提起訴願、再訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願。」據此因而有認為原告只須做此主張，即得認有訴願人適格，學理上稱「主張說」。準上以論，原告於訴願及本案起訴時已具體主張系爭建照核發時，僅要求起造人取得原告所有土地上建物（即第4 號污水處理廠）管領人之「（污水）納管同意書」，而未同時要求起造人取得土地所有權人即原告之同意使用證明文件，已然侵害原告所有權等財產權益，揆諸前述，原告自有訴願、訴訟權能或（及）當事人適格。
㈢依學理上「保護規範說」，並參照司法院釋字第469 號解釋
理由：「法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑問；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象所致產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人權益．．．受損害者，亦應許其依法請求救濟。」，足見公法法規之規範目的是否兼具有保護個人利益，或公權利之存否，其判斷並不以法律明確規定為限，是本件訴願決定以下水道法第14條及其施行細則第15條未規定起造人須取得專用下水道相關設施土地所有權人同意書為由，進而論斷原告無法律上利害關係，顯屬違法率斷。
㈣其實，若依上開（新）保護規範說及司法院釋字第469 號解
釋意旨，就「法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等」綜合判斷，下水道法第14條第1 項規定意旨，豈非正是在使所有權社會化（公益維護）同時兼顧私有土地所有權人之權益（見該條項但書）。此外，建築法第26條第2 項規定：「建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。」同法第69條前段規定：「建築物在施工中，鄰接其他建築物施行挖土工程時，對該鄰接建築物應視需要作防護其傾斜或倒壞之措施。」，均足以表示建築法之「整體結構」亦兼有保護鄰人（個人）之利益。是從上開規定，足以推認原告對於本案系爭核發建造執照處分具有法律上利害關係。
㈤更何況，系爭核發建造處分要求起造人須取得原告所有系爭
土地上建物（第4 號汙水廠）管領人「納管同意」，未同時要求起造人取得坐落基地所有權人即原告之同意，已然侵害原告平等權，更足認本件訴願決定及參加人主張原告無法律上利害關係，而不具訴願、訴訟權能或當事人適格云云，不足採認。至於參加人又辯稱原告對訴外人蕭經訴請拆屋還地訴訟既遭臺灣高等法院駁回確定乙節，根本與本案訴願、訴訟權能或適格之存否無關。
四、被告依法既為本案下水道（建設、管理）機構，對於轄區內建物污水排放具有管理權，是於其審查建照申請時，基於法體系正義及平等原則，自應同時要求起造人取具下水道設施機構同意書及相關建物與土地使用權利證明，始為適法。依建築法第2 條第2 項規定，被告為轄區內主管建築機關；且其為臺北縣政府依下水道法第7 條、第8 條第1 項及第9條規定公告指定之轄區（臺北水○○○區○○○○道機構，○○○區○○○○道系統之建設及管理事項，並作專用下水道系統內部建築物納管總量管制。又下水道法第14條第1 項規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最小之處所及方法為之，並支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」依此規定，解釋上若下水道建設工程需用到他人土地，土地管領人雖不得拒絕而應容忍，但其前提必須是應擇損害最小之處所及方法為之，且應支付償金，並就此獲得土地管領人同意。換言之，若就處所及方法之選擇與支付之償金，未經土地管領人同意或另外取得法院確定判決，土地管領人即無容忍之義務。與前述相同意旨，於民事土地所有人間之相鄰關係，亦可見之，誠如最高法院93年臺上2453號判決認為，「需用地人如欲通過他人所有之土地安設管線，衡之民法第786 條第1 項規定：『土地所有人，非通過他人之土地，不能安設電線、水管、煤氣管或其他筒管，雖能安設而需費過鉅者，得通過他人土地之上下而安設之。但應選擇其損害最小之處所及方法為之，並應支付償金。』之旨，需用地人即應先與該他人洽商償金數額，於自行協議或取得法院確定判決前，被上訴人拒絕容忍上訴人安設管線，當屬權利之正當行使，核無不法侵害需用地人權利之可言。」
五、本案系爭座落於原告所有土地上之專用下水道（設施－污水處理廠及管線）係由私人所興建（現為訴外人蕭經所有），專供社區內建物污水之排放處理，被告基於前揭主管建築及下水道管理機關之權限，於核發（轄區內）本案建照時，固有權要求起造人需取得系爭污水處理廠管領人之「納管同意書」（參聯岡開發事業股份有限公司92年2 月10日所出具之納管同意書影本），惟卻疏未同時要求提供污水處理廠建物及管線所在土地所有人（或管領人）即原告之同意書，揆諸前開下水道法、民法規定之意旨，以及平等原則，於法即難謂相合。說明如下：
㈠依下水道法第14條第1 項規定，下水道若係由下水道機構興
建，而因工程需要，在私人土地上（下）施設管渠或其他設備，於擇其損害最少處所及方法，且支付償金，並就此取得土地管領人同意之前提下，土地管領人方有容忍其施設之義務。下水道機構興建下水道之情形尚且如此，則下水道由私人興建時，就土地管領人容忍義務之成立而言，本於相同意旨，又何嘗不是？又既然被告（下水道機構○○○區○○○道不論係自己興建或私人興建者，均有管理權，則對取得土地管領人同意或於土地管領人具有容忍義務時，才得於其土地上使用或施設下水道乙事，法價值判斷上應無差別才是。㈡況且，若核發建照需取得下水道設施管領人同意，卻不需取
得下水道設施所在土地管領人同意，就憲法第15條保障人民財產權以及憲法第7 條平等權之維護而言，即有違背，且直接牴觸行政程序法第6 條之規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」㈢參照前開下水道法及民法規定之意旨，以及行政程序法第6
條之規定，被告核發本案建照時，應一併責令起造人取得系爭下水道設施（污水處理廠及管線）所在土地所有權人即原告同意，始為適法。
六、就被告主張核發系爭建造執照，無須檢附專用下水道相關設施及其土地所有權人之同意書乙節，說明如下：
㈠關於應設置專用下水道地區─秀岡山莊社區內建物，請領建
造執照或使用執照時，是否需同時取得污水排放設施及其基地所有權人之同意？業經中央主管機關即內政部營建署於94年1 月25日以營署工程字第0940004762號函釋，略依下水道法施行細則第15條規定意旨，採肯定見解在案。嗣內政部營建署於94年5 月3 日再以營署工程字第0942907197號函，再次予以肯認。且核該函釋之性質，應屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所定之「解釋性行政規則」，依同法第161 條之規定，自有拘束下級機關之效力。又被告亦曾發函表示將依前揭內政部營建署5 月3 日函釋辦理。準此，被告管轄層級雖非內政部直接下屬，惟在建管作用上，依建築法第2 條第2 項規定意旨，被告仍應受內政部合法性及合目的性之監督，是上開內政部營建署下達之「解釋性行政規則」，對被告即有拘束效力。且依司法院釋字第287 號解釋意旨，前揭函釋應溯及自下水道法生效之日起有其適用。故被告以系爭建造執照係於內政部營建署函釋前核發置辯，顯不足採。
㈡營建署固為內政部之下級機關，惟掌理全國營建行政事務，
包含關於市區道路、自來水、下水道、市區公園建設之督導事項（內政部營建署組織條例第2 條第11款規定參照）。職是，關於統一規範建造執照核發之標準、程序暨所需文件之「解釋性行政規則」，內政部營建署有權為之，被告或其他權責單位即應予尊重。
㈢嗣內政部雖於94年8 月11日及同年9 月8 日另為函釋，惟其見解前後不一，分別析明如下：
⒈內政部94年8 月11日台內營字第0940085103號函旨在申明「
．．．起造人取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意乙節，屬該二造間之私權範疇，若有爭議，宜循法律途徑解決。」⒉內政部94年9 月8 日台內營字第0940009193號函則謂：「至
起造人是否仍應取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意文件乙節，查下水道法施行細則第15條並無明文要求」。惟如此解釋已牴觸前揭法律規定意旨以及平等原則，應不足為據。且如此解釋法令，無異鼓勵起造人於未取得土地所有權人之同意文件之際即占用他人土地，若下水道機構仍核發建照，顯有悖於公序良俗，已該當行政程序法第111 條第5 款規定處分無效之事由。
七、參加人稱原告至遲於93年11月15日即已知悉原處分存在云云，惟此不實在：
㈠參加人辯稱其取得被告93年4 月30日核發系爭建造執照後，
動工興建至94年5 月竣工，為秀岡山莊居民及原告所共見共聞；且從原告93年11月15日陳情函第4 點所載，亦可證原告至遲於該日已知悉原處分存在，卻於94年6 月9 日始提起訴願，已逾訴願期間，起訴不合法云云。
㈡惟查：
⒈原告實際上係於94年5 月11日始確知有原處分存在，此前已說明。
⒉至於參加人所引原告93年11月15日陳情函第4 點所載並未具
體表示哪一建造執照核發，反足以證明原告根本不知有無本案系爭建造執照之存在，按除此建照外，尚有其他建照如93年北水建字第14號等。何況，參加人所引上開陳情函所載係「惟貴局期間仍核准『康橋中學』等興建案」，此與參加人「康橋國民中小學」，形式上並不相符。故參加人自不得據此93年11月15日陳情函，而論斷原告至遲於當時即已知悉本案原處分存在。
八、參加人以其已取得使用執照並使用建物為由，主張撤銷原處分有害公益，應予駁回原告之訴乙節，於法容有誤會：
㈠按誠如學者吳庚所言：「法律上所稱公益也者，並非抽象的
屬於統治團體或其中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各成員利益之總和，而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想整合之狀態。」，「在以民主法治為基礎之現代國家，憲法及法律之內涵本身，即屬一種公益之顯示，故忠實執行憲法及法律，乃實現公益之主要手段。」）簡言之，如今法治觀念，公益並非必然大於私益，更非「數量優勢論」。㈡若系爭建造執照處分違法，鈞院依法予以撤銷正足以維護公
益。何況，若參加人主張系爭建物已取得使用執照屬實，則系爭建造執照縱經撤銷，於使用執照未被撤銷前，在法律上不必然即不得使用該當建物，遑論事實上之使用。況且，縱因此於法律上及事實上不能使用該建物，參加人校內上有其他合法校舍可資使用，是並無證據證明參加人所主張「將流離失所」，更不必然影響學生受教權益。
㈢況查，若參加人主張已於96年2 月間取得使用執照屬實，則
因臺灣臺北地方法院94年4 月6 日作成94年度裁全字第2012號裁定，禁止座落原告所有土地上系爭建物（第4 號污水處理廠）所有人蕭經以「任何方式（包括以出具同意書之方式）有償或無償同意第三人利用或使用該建物內之污水處理設施」。據此，參加人依法已無法使用以本案系爭建造執照而興建完成，甚且已取得使用執照之校舍，否則參加人將違法排放污水。是若不予撤銷建造執照，乃至被告若不依職權撤銷使用執照，反將違法並嚴重損害前開所述之公益。
九、綜上，專用下水道相關設施（含建物）及其用地分屬不同所有，原處分僅要求取得權人所有，則專用下水道排水區域內興建建築物之污水排放，其起造人自應取得該專用下水道相關設施（含建物）及其土地所有權人之同意始得為之。原處分僅要求取得污水處理廠排放同意而未併同取得土地使用同意，核有違法，並造成原告土地用益權益受到損害，應予撤銷。
乙、被告主張之理由：
一、原告訴稱污水處理廠用地臺北縣新店市○○段0000-0000 地號及0000-0000 地號土地為其所有之土地云云，然其土地取得係於91年12月13日時才擁有，而依該地段之土地登記謄本及建物登記謄本，該2 筆土地之地上建物即污水處理廠分別於85年6 月12日及88年10月5 日建築完成，亦即表示原告並非在下水道法第14條所述「埋設管渠或其他設備」時擁有土地，而是在專用下水道公共設施已完成使用後，始取得土地所有權屬。
二、依下水道法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」是○○○區○○○○道之地方主管機關為臺北縣政府。另依同法施行細則第15條規定略以：「下水道完成地區申請建築時，應先檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准」。而有關下水道機構之指定則分別明定於下水道法第7 條、第8 條第1 項及第9 條。是以臺北縣政府依下水道法第7 條、第8 條第1 項、第9 條規定於91年6 月7 日公告指定被告為水○○○區○○○道機構，○○○區○○○○道系統之建設及管理事項，並作專用下水道系統內部建築物納管總量管制。亦即於本該源區內係由被告負責執行下水道法施行細則第15條之規定。另有關秀岡山莊第4 號、第5 號污水處理廠，原分別領有臺北縣政府工務局核發88店雜使字第017 號及85店雜使字第027 號雜項使用執照，係為依法申請興建之合法建築物。且秀岡山莊第4 號污水廠之專用下水道設置計畫書圖為85年11月16日由臺北縣政府85北府環三字第406436函核准，臺北縣政府並於92年8月18日北府環三字第0920043022號函准予秀岡山莊第4 號污水處理廠排放。是以該專用下水道（即污水廠及污水集散管線）業經主管機關核准興建設置使用，為合法設施亦無疑義，並供作秀岡山莊社區所有住戶之廢污水排放處理使用。本件參加人於建造執照申請案中依法檢附新建工程污水納管計畫書圖（包含用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料）送被告審查，並由環工技師簽證確認，被告於92年11月17日核准該校污水納管計畫書圖，並無違失。
三、原告訴稱其自悉系爭土地遭無權佔有時起，於提起上開請求拆屋還地訴訟暨獲勝訴判決前後（自92年11月6 日起至94年
2 月16日止），已多次向被告陳情，請求暫時停止核發秀岡山莊開發計畫範圍內之相關土地及建物之建築、使用等執照或許可云云。惟被告於接獲陳情後於92年11月24日水台污字第09250063830 號函回復原告：「經洽臺北縣政府查詢有關
4 號污水處理廠．．．非為本局核發之雜項執照及雜項使用執照，非為本局權責，有關污水處理廠之申請及興建資料請洽臺北縣政府辦理。本案污水處理廠之設置影響相關污水排放規定部分，在還未有明確判決之前，將依原審查排放規定辦理。」為再確認其適法性，被告另於93年6 月2 日邀集主管機關臺北縣政府及臺北縣政府環境保護局等單位召開「研商人民陳情本局禁止核發臺北縣新店市秀岡山莊相關建築執照，有關涉及該社區之第4 、第5 污水處理廠現正訴訟中，是否可再核發建築執照」議題，其會議結論：「在私權糾紛，法院未判決前，有關審查程序仍依既有流程辦理。」被告亦於93年6 月7 日水台建字第09350023330 號函復原告。是被告並無不顧原告請求之情事，被告所為亦為考量公益之合法合理行為。又被告於作成核發93北水建字第009 號建照之處分前，內政部營建署尚無相關之函釋，被告所為之處分，係為合法之行為。
四、原告依內政部營建署94年1 月25日營署工程字0000000000號函釋下水道法施行細則第15條規定：「．．．若專用下水道相關設施（含建物）及其用地分屬不同所有權人所有，則專用下水道排水區域內興建建築物之污水排放，其起造人自應取得專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意始得為之。」並認定被告於92年11月17日核准參加人第2 期新建工程污水納管計畫書圖違法，損害其權益，實為時間順序之誤導。內政部營建署94年1 月25日始對於下水道法施行細則第15條規定意旨釋示，而在下水道中央主管機關內政部未對於下水道法施行細則第15條規定作法律之額外解釋前，被告皆依法規要求建物設置人檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料送審，並依其檢附資料審核無誤後，核准納管計畫書圖。被告92年11月17日核准之污水納管計畫書圖係依法執行處分，並無不當。
五、參照內政部於94年8 月11日以台內營字第0940085103號函及94年9 月8 日台內營字第0940009193號函示說明：「有關專用下水道排水區域內興建建築物之污水排放，其起造人取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意乙節，屬該二造間之私權範疇，．．．至起造人是否仍應取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意文件乙節，查下水道法施行細則第15條並無明文要求。」
六、按中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」下水道法第3 條規定：「本法所稱主管機關：
在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」依此，內政部營建署為內政部之下級機關，且非下水道法所稱之中央主管機關，其94年1 月25日及94年
5 月3 日所為之函釋雖屬解釋性行政規則，然既非法定之中央主管機關，其作為之函釋顯為不適格。再者，營建署所為之函釋又與內政部94年8 月11日函、94年9 月8 日函及下水道法施行細則第15條規定顯有差異，故其適法性有待商榷。
七、系爭建造執照係於93年4 月30日核發，而依下水道法第14條規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有權人．．．不得拒絕。」又下水道法施行細則第15條僅規範下水道完成地區申請建築時，應先於檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准，並無規定建造執照起造人須取得專用下水道相關設施土地所有權人之同意書，始得核發建造執照。故參加人於建造執照申請案中依下水道法施行細則第15條規定，檢附新建工程污水納管計畫書圖（包含用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料）送被告審查，並由環工技師簽證確認，被告經審核結果符合相關規定，而依法准予建造執照，並無違失。
丙、參加人主張之理由：
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1 條第1 項前段、第18條定有明文。所謂損害其權利或利益，係指行政處分所發生之法律效果直接損害其權利或利益者而言。又所謂利害關係，乃指法律上利害關係而言，並不包括事實上利害關係在內，改制前行政法院75年判字第362 號判例及最高行政法院91年判字第664 號判決意旨可資參照。原告雖為秀岡山莊第4 號污水處理廠坐落基地的所有權人，然系爭建造執照並未直接損害原告之權利或利益，且原告對訴外人蕭經提起拆屋還地的訴訟，經臺灣高等法院以原告行使拆屋還地權利，嚴重違反公共利益為由，禁止原告行使，判決駁回原告之訴確定。原告對原處分顯然欠缺法律上之利害關係，原告不具有提起訴願及撤銷訴訟的當事人適格，請鈞院以判決駁回之。
二、原告提起訴願已逾30日訴願期間：㈠按「訴願之提起，應自行政處分到達或公告期滿之日起30日
內為之。」、「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」訴願法第14條第1 項及第2 項前段分別定有明文。
參加人因增設國中部，向被告申請建造執照，經被告審查，於93年4 月30日依法核准同意發給系爭建造執照。參加人取得建造執照後，即開始著手動工興建校舍，並於94年5 月間竣工完成，此為秀岡山莊居民及原告所共見共聞，原告早已知悉原處分之存在。且原告所提93年11月15日陳情函，其第
4 點明確載明「．．．惟貴局期間仍核准康橋中學等興建案，此舉於前述污水處理廠拆除後，勢必造成該校師生及業者莫大困擾及損害」，顯見原告最遲於93年11月15日前即知悉原處分之存在，然原告卻遲至94年6 月9 日始提起訴願，已逾越30日之訴願期間，原告提起訴願及行政訴訟顯不合法。
㈡參加人是全國惟一以「康橋」為名，經合法立案的學校，原
告陳情函中所稱之「康橋中學」，指的當然是參加人，今原告為求勝訴，辯稱「康橋中學」與「康橋國民中小學」形式上並不相符，原告於93年11月15日當時並不知道原處分存在云云，其說法顯然與一般常理有違。
三、依法律不溯及既往原則，內政部營建署94年1 月25日營署工程字第0940004762號函對本件原處分不生效力：㈠按法律不溯及既往原則，曾有田大法官於司法院釋字第605
號協同意見書中，認為「法律不溯及既往原則，係法律主治（rule of law ）的本質意涵，乃指人民按行為時法律所創設之秩序規範決定其舉措，因為在法治國家，不能期待人民於現在行為時遵守未來制訂之法令，此為法治國家基本原則之一。依此原則，法律僅能於制訂後向未來生效，不得溯及既往對已完結之事實發生規範效力，原則上亦不容許國家經由立法對於既已完結之事實，重新給予法律評價。人民行為時所信賴之法秩序，如事後因立法者之政策考量予以調整，原則上不得追溯變動先前法秩序下所保障之權益，否則即與「信賴保護原則」－法治國之另一原則相牴觸。故法律不溯及既往原則乃法治國原則底下，基於法律安定性及信賴保護之要求，而為憲法上拘束立法、行政及司法機關之基本原則，毋待憲法明文。」因之，法律不溯及既往原則具有憲法層次的效力，國家立法、行政及司法機關之作為，均不得牴觸法律不溯及既往原則，否則將違反信賴保護原則。
㈡被告係於93年4 月30日依法核准同意發給93北水建字第9 號
建造執照，內政部營建署遲至94年1 月25日才以營署工程字第0940004762號函對下水道法施行細則第15條做出解釋，依法律不溯及既往原則及信賴保護原則，該函釋只能對將來生效，不能溯及既往對已完結之事實發生效力，故而該函示對原處分不生效力，原告據該函釋內容為主張，顯然無據。
㈢上開函釋是內政部營建署對下水道法施行細則第15條所為之
解釋，屬於行政程序法159 條第2 項第2 款所稱之解釋性行政規則，不得違反母法之規定或增加母法所無之限制。依下水道法施行細則第15條規定：「下水道完成地區申請建築時，應先檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准；用戶排水設備完工後，須經下水道機構檢驗合格，始得聯接於下水道。」並未規定專用下水道設施及用地分屬不同人時，專用下水道排水區域內興建建築物之污水排放，其起造人應取得土地所有人的同意，內政部營建署所為之函釋，不僅牴觸下水道法施行細則第15條之規定，也增加了法律所沒有規定的限制，自屬無效，鈞院當然不受該函釋之拘束，應依法自為判斷。
四、撤銷本件原處分於公益有重大損害，依行政訴訟法第198 條第1 項規定，鈞院應駁回原告之訴：
㈠退萬步言之，縱認原處分確有違法（參加人否認之），然行
政訴訟法第198 條第1 項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」而系爭校舍經參加人耗資將近上億元，已於94年5 月間竣工完成，並於96年2 月間取得使用執照，現正由參加人學校之全體師生使用中，倘鈞院判決原告勝訴，已竣工完成之校舍將成為違建而遭拆除，參加人學校之全體師生將因無校舍可用而流離失所，嚴重影響上千名學生受教權益，撤銷原處分顯然與公共利益相違背，請鈞院依上開規定，駁回原告之訴。
㈡系爭校舍係因參加人增設國中部，原有校舍不敷使用，才向
被告聲請建造執照，完工取得使用執照後，現正由參加人學校之全體師生使用中。倘鈞院判決原告勝訴，系爭校舍將成為違建而遭拆除，原有校舍無法容納龐大學生數量，將會造成學生無校舍可以上課，嚴重影響學生受憲法第21條保障之受教權益，撤銷原處分當然與公共利益相違背。
㈢參加人係於92年6 月10日取得聯岡開發事業股份有限公司出
具之納管同意書，同意參加人新建工程建物之生活污水接入，而原告提出之臺北地方法院假處分裁定，係在94年4 月間，假處分裁定係在合法取得排放污水權利之後，參加人已取得之合法排放污水權利自不受影響，臺北縣政府環保局每個月還至參加人處作水質檢測，參加人迄今仍合法排放污水，何來違法？原告訴請撤銷原處分，當然與公益相違背。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由劉萬里變更為謝政道，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1 條第1 項前段及第18條固分別定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項亦定有明文。惟所謂「損害其權利或利益」係指行政處分所發生之法律效果直接損害其權利或利益者而言。又按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，並不包括事實上之利害關係在內，此有改制前行政法院75年判字第362 號判例及最高行政法院91年判字第664 號判決意旨可資參照。再以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟為原告不適格，訴訟無理由，應以判決駁回之，合先指明。另原告不符訴願法第18條之規定而提起訴願者，訴願管轄機關應為不受理之決定，同法第77條第3 款亦定有明文。
二、查本件參加人前於92年7 月29日檢具建造執照申請書及其相關文件，向被告申請於臺北縣新店市○○段○○○○○ ○號上，興建該校教學大樓及宿舍。經被告審查，於93年4 月30日以水臺建字第09250043330 號函核准同意發給93北水建字第9號建造執照。原告對被告核發予參加人上揭建造執照之原處分不服，提起訴願，因訴願機關遲未作成訴願決定，故直接提起本件撤銷訴訟，嗣於訴訟期間，訴願機關以訴願不受理駁回原告之訴願。原告起訴主張系爭建造執照之基地位於大臺北華城社區之「秀岡山莊開發計畫」範圍內，屬專用下水道設立地區，其污水納入秀岡山莊第4 號污水處理廠處理，而該污水處理廠係坐落於原告所有之土地上，且該污水處理廠之設置並未獲得原告同意，為無權占有，業經臺灣臺北地方法院93年度訴字第3043號判決，命第4 號污水處理廠所有權人蕭經拆除該污水處理廠，並返還土地予原告；而被告所核准興建之建築物，其排放之污水勢將經過原告所有之土地，對原告之所有權有所侵害，故原告為具利害關係之第三人，自得提起本件訴訟。又依據下水道法施行細則第15條及內政部營建署94年1 月25日營署工程字第0940004762號函釋「．．．。若專用下水道相關設施（含建物）及其用地分屬不同所有權人所有，則專用下水道排水區域內興建建築物之污水排放，其起造人自應取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意始得為之」，系爭建造執照之起造人在未取得原告（本案擬興建建物之專用下水道相關設施之土地所有權）之土地使用同意書，被告核發系爭建造執照，顯為違法。至於前揭內政部營建署函釋，核其性質為行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱「解釋性行政規則」，對被告自有拘束效力，依司法院釋字第287 號意旨，前揭函釋應溯及自下水道法生效之日起有其適用云云，請求撤銷原處分及訴願決定云云。
三、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之（第1 項）。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3 年者，不得提起（第2 項）。」訴願法第14條第1 、2 項定有明文。本件參加人抗辯原告就本件原處分提起訴願，已逾越30日訴願期間，並以原告所提93年11月15日陳情函，其第4 點明確載明「．．．惟貴局期間仍核准康橋中學等興建案，此舉於前述污水處理廠拆除後，勢必造成該校師生及業者莫大困擾及損害」等語為證，顯見原告最遲於93年11月15日前即知悉原處分之存在云云，然此經原告否認，且稽之原告於上揭陳情函並未具體表示其確已知悉被告核發系爭建造執照情事，復由原告於該陳情函主旨猶表明「禁止核發坐落臺北縣新店市之『秀岡山莊』內相關建築之建築執照，以維民眾權益。請查照。」等語，故尚難依此即認原告於93年11月15日陳情函時即已知悉本案原處分存在，故原告主張其無法直接自被告取得其是否有新核發建照等相關資料，直至立法委員杜文卿國會辦公室以94年5 月4 日卿北庚字第0940058 號函，向被告要求提供92年11月6 日後就秀岡地區開發新核發建照或相關執照之資料，並經被告以94年5 月10日水臺建字第09450023350 號函回覆，原告始於同年5 月11日獲杜立委國會辦公室傳真該函，而得知被告嗣後仍有核發系爭建照等語，尚無不合。因此，原告以其係於94年5 月11日知悉原處分，並於次日起算30日內即94年6 月9 日依法提起訴願，自難認已逾知悉原處分30日始提起，故原告以其係利害關係人，就原處分表明不服，提起訴願，該訴願期間應自其知悉原處分時起算尚未逾越30日，則本件訴願期間並未逾期，合先敘明。
四、茲原告主張其係原處分之利害關係人，而得提起本件訴願及撤銷訴訟，被告抗辯本件系爭建造執照係於93年4 月30日核發，當時法律並無明文規定建造執照起造人須檢附專用下水道相關設施及其土地所有權人之同意書始得為之。因此，被告依據當時法規審查參加人之申請案，核發系爭建造執照並無違誤等語。從而，本院應先審究者乃原告對於原處分究有無法律上之利害關係，而有本件訴訟權能，得否提起本件撤銷訴訟。
五、查被告93年4 月30日水臺字第09250043330 號函核准發給參加人之93北水建字第9 號建造執照，係核准參加人於臺北縣新店市○○段○○○○○ ○號上，興建該校教學大樓及宿舍，該建造執照之起造人為參加人，有上揭函件及建造執照附卷可參，可見，本件原告並非原處分之相對人，亦非該建造執照所載建物坐落基地之所有權人。茲依下水道法第3 條規定：
「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」是○○○區○○○○道之地方主管機關為臺北縣政府。又按下水道法施行細則第15條規定「下水道完成地區申請建築時，應先檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准；用戶排水設備完工後，須經下水道機構檢驗合格，始得聯接於下水道。」而有關下水道機構之指定則分別明定於下水道法第7 條、第8 條第1 項及第9 條。是以臺北縣政府依下水道法第7 條、第8 條第1 項、第9 條規定於91年6 月7日公告指定被告為水○○○區○○○道機構，○○○區○○○○道系統之建設及管理事項，並作專用下水道系統內部建築物納管總量管制。亦即於本源區內係由被告負責執行下水道法施行細則第15條之規定。另有關秀岡山莊第4 號、第5號污水處理廠，原分別領有臺北縣政府工務局核發88店雜使字第017 號及85店雜使字第027 號雜項使用執照，係為依法申請興建之合法建築物，且秀岡山莊第4 號污水廠之專用下水道設置計畫書圖為85年11月16日由臺北縣政府85北府環三字第406436函核准，臺北縣政府並於92年8 月18日北府環三字第0920043022號函准予秀岡山莊第4 號污水處理廠排放。此經被告述明在卷，復有相關資料附卷可按。是以該專用下水道（即污水廠及污水集散管線）業經主管機關核准興建設置使用，為合法設施亦無疑義，並供作秀岡山莊社區所有住戶之廢污水排放處理使用。本件參加人於建造執照申請案中依法檢附新建工程污水納管計畫書圖（包含用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料）送被告審查，並由環工技師簽證確認，被告於92年11月17日核准該校污水納管計畫書圖，核無不合。
六、按改制前行政法院75年判字第362 號判例已揭示所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，而晚近對於有無法律上之利害關係之認定，明顯採用保護規範理論。司法院釋字第469 號解釋理由書指出：「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」，即保護一般公眾之法律，有無保障特定人之意旨，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。查本件參加人基地雖位於大臺北華城社區之「秀岡山莊開發計畫」範圍內，屬專用下水道（按下水道法第
2 條第4 款所稱「專用下水道」係指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道）設立地區，其污水納入秀岡山莊第4 號污水處理廠處理。原告固主張該污水廠無權占有其土地，然該無權占有其土地之侵害，乃屬原告與該無權占有人之私權爭執，所造成之損害為其土地所有權能受到限制，該損害在其土地遭無權占用時即已發生，如無權占用之狀況未再有面積之增加、地表上下之延伸，其損害不致另有擴大。縱有新建建物之污水同時排入該污水處理，只是增加污水處理運轉污水之容量而已，不致對於原告所有系爭土地增加損害。況原告原以訴外人蕭經無權占用其所有土地設置上揭污水廠，請求蕭經拆屋還地之訴訟，雖第1 審經臺灣臺北地方法院以93年度訴字第3043號判決命蕭經拆除系爭污水處理廠並返還土地予原告在案，惟經訴外人蕭經上訴後，業經臺灣高等法院93年度上易字第1069號民事判決以原告為權利濫用為由，判決原告敗訴確定在案，此為原告所不爭，復有該判決書附卷可參，則原告就上揭污水廠既無請求拆除權利確定，益見原處分據以核發建造執照，更與該污水廠占用原告土地無涉。至原告主張該污水之排放可能造成之損害云云，乃屬民事糾葛，核與公法上之爭議有別。又依下水道法第14條規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有權人．．．不得拒絕。」另下水道法施行細則第15條僅規範下水道完成地區申請建築時，應先檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准，並無規定建造執照起造人須取得專用下水道相關設施土地所有權人之同意書，始得核發建造執照。則原告雖為秀岡山莊第4 號污水處理廠坐落基地之所有權人，然系爭建造執照之核發與否，難認對於原告有直接損害權利或利益可言，其非原處分之「利害關係人」。
七、至原告所舉內政部營建署94年1 月25日營署工程字第0940004762號函釋，係於被告核發參加人上揭建造執造後所為，且該函釋意旨認已興建完成專用下水道地區之建築物污水均應依規定排洩於該專用下水道處理。若專用下水道相關設施（含建物）及其用地分屬不同所有權人所有，則專用下水道排水區域內興建建築物之污水排放，其起造人自應取得該專用下水道相關設施（含建物）及其土地所有權人之同意始得為之等語，經核與下水道法及其施行細則之規定不符，尚難認有何法律依據可言。況嗣內政部94年8 月11日台內營字第0940085103號函釋略以「下水道法施行細則第5 條規定，依本法第8 條規定應設置專用下水道地區或場所，於設置專用下水道前，應檢附專用下水道規劃及設計圖說等資料，申請該管主管機關核准，始得施工；完工後，須經下水道主管機關查驗合格，始得使用。依前開規定，新開發社區若採分期開發，專用下水道之污水處理廠已設置完成地區，起造人則需依下水道法施行細則第15規定，檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准；用戶排水設備完工後，經下水道機構檢驗合格，始得聯接於下水道，並依前稱施行細則第5 條規定，發給興建建築物使用執照。至本部營建署94年1 月25日營署工程字第0940004762號函釋意旨，有關專用下水道相關設施．．．，其起造人取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意乙節，屬該二造間之私權範疇，若有爭議，宜循法律途徑解決。」等語，及內政部94年9 月8 日台內營字第0940009193號函釋意旨略以「．．．至起造人是否仍應取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意文件乙節，查下水道法施行細則第15條並無明文要求．．．」等語，亦難認被告就系爭建造執照之核發，有何法律依據須經原告同意始可為之。
八、綜上所述，本件原告並非原處分之利害關係人，自不得對原處分提起訴願，訴願決定以原告並非利害關係人，不予受理，即無不合。原告復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，顯非適格之當事人，自非法之所許，應予駁回。
九、本件原告既非原處分之利害關係人，自非適格當事人。至兩造其餘之主張及陳述，對於本件判決結果之認定無涉，即毋庸再予以審究，併此敘明。
中 華 民 國 96 年 8 月 16 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 16 日
書記官 楊子鋒