臺北高等行政法院判決
95年度訴字第1606號原 告 台灣雀巢股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 宋晏仁（局長）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年4月7日府訴字第 09578135800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於媽媽寶寶雜誌民國（以下同）94年 5月號刊登「全新雀巢金裝護敏嬰兒／成長米粉」產品廣告，內容宣稱：「…低敏感…特別針對敏感的寶寶而調配；它獨特的低敏感性配方…更添加DHA…」等文詞，經行政院衛生署以94年5月30日衛署食字第0940020954號函及94年8月25日衛署食字第0940030529號函移請被告查處。 嗣經被告審認前開廣告整體訊息涉及易使消費者誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，爰依同法第32條第1項規定，以94年10月28日北市衛藥食字第09438274600號行政處分書， 處原告新臺幣（以下同） 3萬元罰鍰，並命違規廣告立即停止刊登。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
叁、兩造爭點：
系爭廣告內容有無誇大不實？有無易引人誤解之情形？國家是否應予最大之保障？
一、原告陳述：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，陳述如下：
㈠、被告以原處分依食品衛生管理法第19條第 1項規定處原告罰鍰，無非以系爭廣告的詞句之整體表現涉及誇大易生誤解為由。惟查：
１、觀諸憲法第11條、第15條及食品衛生管理法第 1條規定可知，言論自由權及工作權、財產權等均為憲法所保障人民之基本權，國家應予最大之保障，而就食品衛生管理法各條文規定所為之解釋，僅在有侵害食品衛生之安全品質與損及國家健康之情形，始得在符合比例原則要求之前提下，對人民之言論自由權、工作權及財產權等加以有限之限制。
２、廣告內容絕無誇大不實：關於系爭廣告當中，提及「特別針對敏感的寶寶而調配」一詞，乃係嬰幼兒（寶寶）體質相較於較長的兒童或成人，均較為脆弱敏感，是以，既然「每一位寶寶都是敏感的」就是事實，則系爭廣告中「敏感的寶寶」一詞，實無不妥。按所謂誇大不實，乃言過其實非為真實的陳述。至於系爭廣告提及「低敏感」乙詞，乃副食品之添加，對於寶寶而言，是一種飲食型態的轉變，所以，無法避免部分對於味覺較為敏感的寶寶，接受異於奶水的刺激時，初期產生排斥的感受。所以，越是溫和的轉換，越能避免味覺上敏感的寶寶，發生拒絕進食的現象。基於此等道理，原告經過酵素水解技術將米水解為較小分子（故易於消化與吸收），增加口感，釋放出穀類天然甜味，進而幫助寶寶儘速適應飲食的變化，讓副食品添加之過程，「溫和而不刺激」，避免味覺敏感的寶寶口感上的不適應，使其因為副食品的添加，獲得均衡營養。綜此，原告以「低敏感」形容系爭米粉的產品特色，亦無涉及療效與誇大。系爭廣告強調原告食品研發旨在提供「溫和呵護」，實屬事實陳述。
３、系爭廣告並無易引人誤解之情形：依據食品衛生管理法第 1條之規定，食品衛生管理法之立法目的為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，是有關食品衛生管理法所規定各條文之解釋，應立於此一立法規範目的而為解釋之準繩。食品衛生管理法第19條第 1項對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，規定不得有不實、誇張或易生誤解之情形，同法第32條第 1項規定對於食品所為廣告若有易生誤解之情形，科以罰鍰。而食品衛生管理法第19條第 1項所稱食品廣告有易生誤解之情形，配合同法第 1條規定「管理食品衛生安全及品質，維護國民健康」之立法意旨觀之，自須食品廣告之內容易使消費者對於食品安全及品質產生誤解，進而損害國民健康始足當之。系爭廣告內容係依據各種國際規範的副食品建議原則，都一致推薦米粉是寶寶最佳的第一口副食品， 例如：AAP（美國兒科醫學會）建議「米粉應該是寶寶第一種副食品，麥粉及混合穀類則應該最後，因為後者容易引起寶寶發生過敏反應。CODEX指出「米粉是屬於天然無麩質的食物。」 營養學教科書（PERSPECTIVES IN NUTRITION）於第679頁更直接指出「米粉是最佳開始的食物，因其不易引起過敏。」從上立法目的觀之，系爭廣告未嘗有引人誤解，且有傷害寶寶健康之虞。
㈡、綜上，系爭廣告內容尚與食品衛生管理法第19條第 1項無涉，原處分以系爭廣告內容之整體表現涉及誇大易生誤解，依食品衛生管理法第19條第 1項規定處原告罰鍰，認事用法均有違誤，應予撤銷。
二、被告陳述：
㈠、按食品衛生管理法第 9條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第19條第 1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第32條第 1項規定：「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰…。
」臺北市政府94年2月24日府衛企字第00000000000公告：修正「臺北市政府90年 8月23日府秘二字第9010798100號公告：主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。…公告事項…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之…㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項。…」
㈡、原告於媽媽寶寶雜誌94年 5月號刊登系爭產品廣告，內容涉有易使消費者誤解情形，此有行政院衛生署94年 5月30日衛署食字第0940020954號函及所附違規廣告、94年 8月25日衛署食字第0940030529號函等附卷可稽，是其違規事實洵堪認定。
㈢、至原告主張廣告內容絕無誇大不實：關於系爭廣告當中，提及「特別針對敏感的寶寶而調配」一詞，乃係嬰幼兒（寶寶）體質相較於較長兒童或成人，均較為脆弱敏感…，系爭廣告中「敏感的寶寶」一詞，實無不妥…。系爭廣告並無易引人誤解之情形：…系爭廣告內容係依據各種國際規範的副食品建議原則…云云。按食品衛生管理法第19條第 1項規定，對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。且上開規定係禁止規定，即食品廣告之行為人負有不得對食品為不實、誇張或易生誤解之標示、宣傳或廣告之義務，如有違反，即應予處罰。查本案經行政院衛生署以94年 5月30日衛署食字第0940020954號函示略以：「…說明…二、案內品名『護敏』及廣告內容『特別針對敏感的寶寶而調配』、『獨特的低敏感性配方』及圖樣中提到之『低敏感』均涉及易生誤解…。
三、廣告文字中提及『更添加DHA』，經查DHA成分並未准許添加於食品…」，並移請被告查處；復經被告就原告提出之說明以94年7月12日北市衛藥食字第09435119100號函請該署釋示，經該署以94年 8月25日衛署食字第0940030529號函釋略以：「主旨：有關貴局函詢『雀巢護敏嬰兒及成長奶粉』廣告是否涉及違反食品相關法規乙案，復如說明…說明…二、商標或公司名稱無論經相關主管機關註冊、登記有案、使用於食品上如涉及不實、誇張、易生誤解、醫藥效能或健康食品保健功效，亦認屬違規。三、案內產品廣告涉及易生誤解，違反食品衛生管理法…」。原告於雜誌上刊登系爭產品之廣告內容，依前揭食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表規定及上開衛生署釋示，其整體所傳達之訊息，易使消費者誤認為其產品具有所述功效，即有涉及易生誤解之情形。此外，原告主張憲法第11條、第15條及食品衛生管理法第 1條規定可知言論自由權…均為憲法所保障人民之基本權，係原告對相關法令有所誤解。依行政院衛生署公告食品衛生管理法第 1條明述：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特定本法…。」 消費者保護法第3條第4款規定： 「確保商品或服務之廣告，符合法令規定。」同法第22條亦規定：「企業經營者應確保廣告內容之真實性，其對消費者所負之義務不得低於廣告之內容。」系爭產品廣告內容涉及誇大易生誤解，已違反食品衛生管理法及消費者保護法之規定。原告就此主張，尚難採為對其有利之認定。本案違規事實明確，被告依違反食品衛生管理法第19條第1項規定爰依同法第32條第1項規定處以原告 3萬元罰鍰，並命違規廣告應立即停止刊登，並無不合，原處分應予維持。
㈣、綜上論結，本件訴訟為無理由，爰請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按食品衛生管理法第 9條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第19條第 1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第32條第 1項規定：「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表：「…
壹、不得宣稱之詞句敘述：一、詞句涉及醫療效能：㈠宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：…改善過敏體質。…㈢宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：例句：…改善喉嚨發炎。…消腫止痛。…二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：㈠涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。…㈡未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。…」臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年 8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。…公告事項：修正後本府90年 8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之…㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項。…』」
三、本件原告於媽媽寶寶雜誌94年 5月號刊登「全新雀巢金裝護敏嬰兒／成長米粉」產品廣告，內容宣稱：「…低敏感…特別針對敏感的寶寶而調配；它獨特的低敏感性配方…更添加DHA…」等文詞，經行政院衛生署以94年5月30日衛署食字第0940020954號函及94年 8月25日衛署食字第0940030529號函移請被告查處。嗣經被告審認前開廣告整體訊息涉及易使消費者誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第 1項規定，爰依同法第32條第 1項規定，以94年10月28日北市衛藥食字第09438274600號行政處分書，處原告3萬元罰鍰，並命違規廣告立即停止刊登，此有行政院衛生署94年 5月30日衛署食字第0940020954號函及所附違規廣告、94年 8月25日衛署食字第0940030529號函、94年10月28日北市衛藥食字第09438274600號行政處分書等影本附於原處分卷可稽。 原告不服，循序提起訴願及行政訴訟。
四、原告於本件行政訴訟中訴稱，觀諸憲法第11條、第15條及食品衛生管理法第 1條規定可知，言論自由權及工作權、財產權等均為憲法所保障人民之基本權，國家應予最大之保障，而就食品衛生管理法各條文規定所為之解釋，僅在有侵害食品衛生之安全品質與損及國家健康之情形，始得在符合比例原則要求之前提下，對人民之言論自由權、工作權及財產權等加以有限之限制。系爭廣告當中，提及「特別針對敏感的寶寶而調配」一詞，乃係嬰幼兒（寶寶）體質相較於較長兒童或成人，均較為脆弱敏感，則系爭廣告中「敏感的寶寶」一詞，實無不妥。至於系爭廣告提及「低敏感」乙詞，乃副食品之添加，對於寶寶而言是一種飲食型態的轉變，原告經過酵素水解技術將米水解為較小分子（故易於消化與吸收），增加口感，釋放出穀類天然甜味，進而幫助寶寶儘速適應飲食的變化，讓副食品添加之過程，「溫和而不刺激」，避免味覺敏感的寶寶口感上的不適應，使其因為副食品的添加，獲得均衡營養。綜此，原告以「低敏感」形容系爭米粉的產品特色，亦無涉及療效與誇大。系爭廣告強調原告食品研發旨在提供「溫和呵護」，實屬事實陳述。系爭廣告內容係依據各種國際規範的副食品建議原則，都一致推薦米粉是寶寶最佳的第一口副食品，是系爭廣告未嘗有引人誤解，且有傷害寶寶健康之虞云云。惟查：
㈠、食品衛生管理法第19條第 1項規定，對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。且上開規定係禁止規定，即食品廣告之行為人負有不得對食品為不實、誇張或易生誤解之標示、宣傳或廣告之義務，如有違反，即應予處罰。查本案經行政院衛生署以94年 5月30日衛署食字第0940020954號函示略以：「…說明…二、案內品名『護敏』及廣告內容『特別針對敏感的寶寶而調配』、『獨特的低敏感性配方』及圖樣中提到之『低敏感』均涉及易生誤解…。三、廣告文字中提及『更添加DHA』，經查DHA成分並未准許添加於食品…」，並移請被告查處；復經被告就原告提出之說明以94年 7月12日北市衛藥食字第09435119100號函請該署釋示，經該署以94年8月25日衛署食字第0940030529號函釋略以：「主旨：有關貴局函詢『雀巢護敏嬰兒及成長奶粉』廣告是否涉及違反食品相關法規乙案，復如說明…說明…二、商標或公司名稱無論經相關主管機關註冊、登記有案、使用於食品上如涉及不實、誇張、易生誤解、醫藥效能或健康食品保健功效，亦認屬違規。三、案內產品廣告涉及易生誤解，違反食品衛生管理法…。」是原告於雜誌上刊登系爭產品之廣告內容，依前揭食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表規定及上開衛生署釋示，其整體所傳達之訊息，易使消費者誤認為其產品具有所述功效，即有涉及易生誤解之情形。
㈡、按行政院衛生署公告食品衛生管理法第 1條明定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特定本法…。」消費者保護法第3條第4款規定：「確保商品或服務之廣告，符合法令規定。」同法第22條亦規定：「企業經營者應確保廣告內容之真實性，其對消費者所負之義務不得低於廣告之內容。」系爭產品廣告內容涉及誇大易生誤解，已違反食品衛生管理法及消費者保護法之規定，被告爰依食品衛生管理法第19條第1項、第32條第1項規定處以原告 3萬元罰鍰，並命違規廣告應立即停止刊登，並無不合。原告主張依憲法第11條、第15條及食品衛生管理法第 1條規定，言論自由權及工作權、財產權等均為憲法所保障人民之基本權，亦即國家應予系爭產品廣告最大之保障，顯係原告對相關法令有所誤解，尚難採為對其有利之認定。
五、綜上所述，原告之陳詞均不可採，而被告所為處原告 3萬元罰鍰，並命違規廣告立即停止刊登之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第六庭審判長法 官 吳慧娟
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
書記官 林苑珍