臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00161號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 交通部代 表 人 乙 ○部長）住同訴訟代理人 朱正剛 律師上列當事人間因違反郵政法事件，原告不服行政院中華民國94年11月15日院臺訴字第0940092707號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告於民國（以下同）94年7月4日接獲檢舉，發現原告違反郵政法，遞送寶僑資產管理股份有限公司寄送張君之催款通知書、遠傳電信股份有限公司寄送顏君之催收信函及電信費帳單、謝君之電信費帳單、大眾電信股份有限公司寄送張君之電信費帳單（以下合稱系爭郵件），經查違反郵政法第6條第1項規定事實至為明確，被告乃依行政程序法第102條及第104條規定，函請原告陳述意見，並以94年8月31日交郵字第 0940009817 號取締違反郵政法事件處分書（下稱系爭處分），對原告處新臺幣（下同）500,000 元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服提起訴願，經行政院訴願審議委員會以院臺訴字第 0940092707 號決定書駁回在案，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈請撤銷訴願決定及原處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告有無違反郵政法第6條第1項規定之事實？㈠原告主張之理由：
⒈被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，於法不符：
⑴查行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，…應給予該處分相對人陳述意見之機會」。同法第104條並規定，行政機關依第102條給予相對人陳述意見之機會時應以書面記載「將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據」。為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文之「原因事實」自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實，包括前述查獲原告違法之時間地點、方式…等。倘相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義。被告雖於94年7月26日交郵字第0940008214號函通知原告陳述意見，但並未具體陳明原因事實。
⑵原告請求被告提供原因事實之基本資料，諸如「交通部
取締違反郵政法事件處理報告表」…等，均拒絕提供。從而，被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會至明，嚴重違反行政程序法第104條之規定。
⑶不論被告係依職權或依檢舉而認為原告違反郵政法，被
告依法均應進行蒐集違法事證及相關資料之工作。被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為…等，被告於前開事實過程中均隻字未提。被告未經合法調查程序即輕率作成原處分，實有重大瑕疵。
⒉郵政法第6條第1項雖規定：「除中華郵政公司及受其委託
者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件裁罰標的之報費收據、電信費帳單、信用卡帳單…等，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依郵政法第40條第1款處罰之可能，則本訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⑴按人民之生存權、工作權及財產權應予保障，除為防止
妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條、第23條分別定有明文。又「關於人民權利、義務者，應以法律定之」「應以法律規定之事項，不得以命令定之」，中央法規標準法第5條及第6條亦規定甚明。次按司法院大法官會議釋字第402號解釋文前段：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨」。又釋字第423號解釋文提及「中央主管機關訂定之交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第5條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之到案時間及到案與否，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準，與母法授權之目的未盡相符。又創設相對人於接到違規通知書起10日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿6個月時失其效力。」。
⑵查為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法
特賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6條第1項規定除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業、及同法第40條第1款規定「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，係上述司法院大法官會議釋字第402號解釋所提及之對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰之法律依據，其構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」。又郵政法第48條規定「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」據此交通部乃訂定「郵件處理規則」。該處理規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」。惟郵政法第6條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片做例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6條第1項郵政專營權之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。郵政法第48條雖授權交通部訂定「郵件處理規則」以定義郵件，惟參照上述司法院大法官會議釋字第402號及第423解釋意旨，非謂即可對郵件定義恣意為之，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⑶按郵政法第6條第1項裁罰依據之構成要件為「遞送信函
、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，可知應係指一對一高度個性化文書。又立法賦予郵政專營權之理由係為保障人民秘密通訊自由，因此對列示信函、明信片之後的通信性質文件之解釋，即應依循信函、明信片之性質及考量保障人民秘密通訊自由之立法理由為解釋，不可逕自擴充解釋。則依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟「郵件處理規則」第4條第2項逕自規定：
「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，參照郵政法第6條第1項規定郵政專營權之立法目的，係為保障人民秘密通訊自由，則「郵件處理規則」第4條第2項對通信性質之抽象概括的定義解釋，顯非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，已超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⑷「郵件處理規則」第4條第2項為通信性質之定義解釋，
既非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6條第1項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，通信性質之文件係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或有雙方相互傳達消息性質的書函。本件裁罰標的之催款通知書、電信費帳單等，無非係電腦印製之某月份電信費繳納憑證或催款通知等，係對早已發生法律效果之某次法律行為，則當然亦不產生任何新的法律效果。故上開函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⑸實務上關於郵政法之判決幾近於無，94年3月8日台灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決可謂最新見解。
該判決直指：「…郵政法第六條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知單，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並不牴觸該法（指郵政法），是該法所定並不能約束被上訴人須指定以中華郵政公司為限…」，從而，電話費帳單、電信費帳單…等文件，非郵政法專營權限不言可喻。此亦即世界郵政改革之方向，均係朝公開競爭、自由開放之方向進行，此觀諸日本郵政法、英國皇家郵政改革等資料，當可瞭然。
⑹綜上，郵政法第6條所謂通信性質之文件，應指私人間
一對一高度個性化文書，不包括大量印刷寄發之商業文書。原告所投遞者僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依郵政法第40條第1款處罰之可能，則本訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒊原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失可言。被告應有
證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⑴按「無責任即無行政罰」及「法無明文不處罰」，係行
政法上早已確立不移之原理原則，亦是法治國家之基本原則。又司法院大法官會議釋字第275號解釋文認為「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」，因此行政罰仍以行為人具有故意或過失為責任要件，該解釋文雖亦提及「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，惟該但書補充部分係為顧及當時行政目的之實現，所為與法治國家行政法一般原理原則有違之過渡時期解釋。因此94年1月14日立法院三讀通過之行政罰法第7條明定「行為人非出於故意或過失者，不予處罰。」準此，行政機關不得再以「推定過失」之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔，而須由行政機關本身負起證明行為人有過失之舉證責任。
⑵次按行政罰法為使行政機關有適應之時間，雖定一年後
始實施之緩衝期，惟如上述「無責任即無行政罰」本係行政法上確定不移之原理原則，亦是法治國家基本原則，該一年後始實施之緩衝期，係為使行政機關不致於因該規定乍然實行，無法運作，致行政機關因而停擺。故行政機關應於該一年之緩衝期內，逐漸改正以往錯誤之行政行為，而於一年緩衝期後，水到渠成，順利運作。非謂在緩衝期內行政機關即可無庸遵守，一年緩衝期後，再突然改變以往錯誤作法，如此即喪失立法機關給予一年緩衝期之真意。因此，行政機關不應藉言尚有一年之緩衝期，即將無過失之舉證責任交由行為人負擔。
本件原告自84年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，近十年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。因此就本訴願決定之裁罰處分，被告即應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒋郵政法第6條第1項規定顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⑴按憲法第15條規定「人民之生存權、工作權及財產權，
應予保障。」工作權係指人民有自由選擇工作的權利，是具有自由權性質的權利。工作權係人格發展權的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等。職業選擇自由權乃人民選擇一特定行業從事之自由而言，或可謂創業自由，但創業往往另外繫之於該基本權主體之主觀與客觀因素，所謂職業主觀要件係指個人一身專屬之事項，此種要件包括專業能力、教育學歷及證照等，例如擔任律師須先經考試取得律師執照；所謂職業客觀要件係指從事某一行業須符合特定之客觀經濟情況，而此些情況非行為人主觀能力所能遂行者，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（台灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣電法第8條、有線電視法第27條）及國家規定獨占之事業（郵政法第6條第1項）即屬之。
⑵按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然
得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則。本訴願決定之原裁罰處分或可謂郵政法第6條第1項、同法第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。而國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預的權限也就愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院大法官會議釋字第404號解釋文提及：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。」即為此理。綜言之，國家機關之各種干預權的行使，除符合形式合法性外，也應禁得起實質正當性的檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益又契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」即值得我國參酌。所謂三階段係指：「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大。當立法者只規定第一階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第二階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如個人的知識能力、無一定犯罪之前科紀錄等，此係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備，而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第三階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為防止惡性競爭而限制市場家數、國家規定獨占等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指「個人對該要件之成就完全沒有影響力」之要件，以此種要件作為限制進入職業市場之條件，「嚴重違反基本人權之意義」，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」，換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則的問題（參見李惠宗教授著之憲法要義）。
⑶觀諸郵政法第6條第1項規定，屬於規定國家得以獨占事
業之「職業選擇客觀許可要件」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」。而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲分述如下：
Ⅰ保障人民秘密通訊自由：在制訂本條初始，因係處於
戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，係屬可證明顯然非常嚴重的危險，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。
但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。且專營權亦無法保證中華郵政公司可確保人民秘密通訊自由，此觀諸「國產局標單竄改案」即可得知。
Ⅱ確保郵政普及化義務：參照交通部歷次答辯書均提及
郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」、「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」、「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認其真有「重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，所採取之手段亦應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則。今為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，則大可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。因此，郵政法第6條第1項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒌謹就原處分書違反政程序法暨郵政法之處，分述如次。
⑴按，「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰主旨
、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1項第2款定有明文。詳言之，「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。
」最高行政法院著有93年度判字第1624號判決供遵循。
⑵查本件被告於94年8月31日所為交郵字第09400098175號
處分書中，僅泛稱原告「有以遞送寶僑資產管理股份有限公司寄送張君之催繳通知書、遠傳電信股份有限公司寄送顏君之電信費帳單…等為營業情事」為由，認定原告違反郵政法之規定而加以處罰，並註明違法日期為94年5月至94年6月。然觀之被告上開處分書之記載，並未依前揭行政程序法之規定，明確載明處分違規之事實為何，更未載明違規之時間、地點等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則被告機關上開處分書與行政程序法之規定不符，要無疑義。本件行政處分既未依法詳載其認定原告違規之事實，則其處分違反行政程序法之規定，應屬無效，已甚顯然。
⑶再者，行政法學上，向有所謂一事不二罰之原則，亦即
在於保護人民就同一行為不受二次以上之處罰，有免受雙重危險之自由的理念，此為憲法保障人民基本權利之價值所在；關此，司法院大法官會議於釋字第503號解釋亦明白揭櫫：「納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同；必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則」，足為遵循。而行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀之最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。
⑷本件被告處罰原告係以原告違反郵政法第40條之規定，
為其依據。惟按，郵政法第40條第1款係規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：
一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」申言之，依郵政法第40條第1款之規定，該當於該條款之行為，係指被處分人有「違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該條款之處罰，係罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」，要無疑義。又，郵政法第40條「未停止者，得按次連續處罰」，則次一個行政處分標的，應在前一處分時點之後，方能確認受處分標的（投遞行為）是否「未停止」；本件系爭文書之投遞行為依處分書所載發生於00年0月至6月，然前一份處分書（94年8月17 日交郵字第0940009215號）之處分時點依處分書所載為94年6月。從而，兩案處分時點重複，顯然違反郵政法第40條，附此敘明，祈請鑒察。
⒍綜上，懇請賜判決如訴之聲明，以符法制，至感德便。
㈡被告主張之理由：
⒈按郵政法第1條：「為健全郵政發展，提供普遍、公平、
合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、同法第2條：「本法主管機關為交通部」、同法第6條第1項：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」及同法第40條：「有下列情形之一者，處新臺幣10 萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」等法條來規範郵件遞送業務，合先陳明。
⒉原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會；原
告違法之原因事實亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙原告行使答辯之權利，按：
⑴依原告登記資料記載，原告係經營各種印刷品、文宣派
送業務，而原告之網站，卻以「企業掛號文件…專業遞送服務」、「公司及個人商業文件…等宅配到府服務」、「各行各業大宗、定期商業文書，如：雜誌、郵購目錄、印刷物…等等」、「處理簡易包裝、加工各式商業文書並且寄送，一次完成」、「寄送公司活動回函，如：週年慶、會員通知商業文書、最新活動邀請函…等等」為號召，且原告於本案中，自始至終均承認其經營文書之遞送，僅抗辯系爭郵件不是具有通信性質之文件；是以原告違法之事實，客觀上足以確認。
⑵原告所謂「為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條
文之『原因事實』自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實．．倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義」云云，純屬強辯之詞，顯不足採，其理由如次:
①原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未
否認被告所查獲之信件非其所投遞，原告爭執被告未就基本事實，使其有陳述意見之機會顯與事實不符。
②本案系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告
認定屬郵政法第6條郵政專營權範圍，且郵件上均貼有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6條規定之事實明確，被告乃依行政程序法第102條及第104條規定，以94年7月26日交郵字第0940008214號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7日內陳述意見，又因本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違反事實，故未赴現場取證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之適用；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2項第1款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告所謂「被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會甚明，嚴重違反行政程序法第104條之規定」云云，顯屬不實。且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。
③被告依據行政程序法第36條「行政機關應依職權調查
證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」之規定，除依職權調查認定事實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內，對被告執行違反郵政法事件取締作業陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由，是以依舉發證物認定原告之行為已違反郵政法第6條第1項規定，依法對原告作成處分之行政程序，並無原告所主張於法不合之情事。
⑶原告復謂「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依
據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件…等等，被告於前開事實過程中均隻字未提」云云，惟查:
①原告從未否認系爭郵件非其所投遞，原告為拖延訴訟
程序，爭執「被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序」，無任何實益。
②另依據94年12月28日公布之「政府資訊公開法」第18
條規定略以「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢 (調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢 (調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。…六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。…」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法無公開之義務，併此敘明。
⒊郵件處理規則第4條第2項並未逾越母法授權範圍與立法精神:
⑴大法官會議第593號解釋指出: 「國家基於一定之公益
目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」，合先敘明。
⑵依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項規
定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」，故郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合前述大法官會議第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
⑶原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵
件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函」云云，顯不足採，理由如次：
①郵政法第6條第1項規定：「除中華郵政公司及受其委
託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4條第1項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。另倘依原告之定義，凡公家單位具有意思表示性質之行文，如正、副本受文者超過2個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，應認定為非通信性質之「文件」，則原告均可投遞，此種結論合理乎？由此可知原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃故意曲解法律，並為自己有利之解釋。
②再者郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他
相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。
③有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或
對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項之郵件，故原告主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，實為曲解法令之卸責託詞，不足採信。
⑷原告又稱催款通知書、電信費帳單等，無非係電腦印製
之催款通知、某月份繳納憑證等，係針對早已發生法律效果之某次法律行為，則當然亦不產生任何新的法律效果，職是，上開函件且當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」乙節，惟查：
①電信費帳單為債權人接受債務人清償債務之憑證，而
催款通知書則係用以通知債務人清償債務，當然具有傳達意思予特定人之性質，自屬郵件處理規則第4條第2項規定之通信性質文件。
②有關大量印製之商業文書，諸如各類通知單、帳單或
對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有附卡持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件，因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思及事實之功能，與郵件處理規則第4條第2項規定通信性質文件之構成要件相符，至於是否大量印製或文件作成之方式為何，已非所問。
⑸原告所引用之臺灣高等法院94年3月8日93年度上易字第
1106號民事判決，係法院就劉文祥對和信電訊公司主張違反「行動電話業務服務契約」第39條約定事件所作判決，其爭點在於和信電訊公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，與郵政法第6條規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以強訊郵通公司（即本件原告）為使用人，輔助其將電話費帳單送交劉文祥君，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認定郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又「電話 (信)帳單」者係電信業者 (寄件人)之文件具有對特定人 (用戶)傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵政專營權範圍應含電信帳單，故原告主張郵政專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決旨意並曲解郵政法令，殊不足採。
⑹原告主張世界郵政改革均朝公開競爭、自由開放之方向進乙節，顯為誤解：
①經查英國皇家郵政雖於2006年1月1日完全開放郵政服
務市場，惟郵政為政府保育行政之一環，性質上有別於一般之營利事業，世界少數已郵政民營化或未來將規劃郵政民營化的國家，如新加坡、馬來西亞等現階段皆仍保有郵政專營權；另有關日本國會通過郵政民營化法案，主要係對日本社會結構及經濟成長之重要改革，並有其國情背景因素；郵政業務開放民營，屬重大政策興革，須審慎研議，除須參考先進國家案例，並應衡酌本國國情，擬具相關配套措施，以保障民眾用郵權益。再者，在郵政專營權之開放政策形成後，尚須經立法之程序；在尚未修法前，被告依現行法就原告之違法行為課予行政處罰自屬合法。
②原告行為違反郵政法第6條，應依同法第40條加以處
罰，其違規事實與各國制度並無關聯，原告自不得因他國立法趨勢與我國不同，而誤認得阻卻其違法。⒋原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之禁令，仍繼續進行投遞:
⑴郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知
悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。
⑵郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行；被告依
郵政法授權所擬訂之郵件處理規則，其制定過程，並邀集台北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加在案，且草案內容業依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則。
⑶司法院大法官會議釋字第275號解釋指出：「人民違反
法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，故對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。郵政法第6條第1項明文規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，上開規定經立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，豈能諉為不知！⑷司法院釋字第275號解釋所採取之「推定過失責任」，
屬證據法則之認定過程，乃經驗法則之運用，故該解釋本質上仍認為人民違反行政法上義務應受處罰時，行為人應有可歸責之原因，於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件，僅係於證據法則之運用原理上，就證據認定之過程另加以規範，故行政罰法第7條與司法院釋字第275號解釋之本旨並未衝突，原告主張依行政罰法第7條，被告不得適用前述大法官275號解釋之過失推定原則云云，顯有誤會，原告所謂「行政機關不得再以『推定過失』之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔」云云，顯非適法。
⑸原告復稱其「自84年起，即有遞送與本件受罰標的相同
或相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言」云云，惟查違法行為終究係違法行為，除非法律修正溯及既往，否則依據行為當時之法律，認定為違法行為，不會因為時間之經過而成為合法，縱認原告自84年起即進行與本案類似之投遞行為，亦不能因為未曾遭受取締，而推定原告現在之行為係合法。況且，於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃係合法之認知，純屬推諉之詞，不足採信。
⑹末查被告於92年4月30日首次發現原告之違法行為，即
發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4月28日至本案94年8月31日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有15次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至95年3月16日止被告依郵政法之規定開具21張行政處分書予原告，原告並已繳交合計550萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分，原告所為具違法性及故意性應無疑義。
⒌郵政法第6條第1項規定並未侵害人民之工作權：
⑴憲法第107條第5款規定郵政事項由中央立法並執行之，
同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3條規定郵政為國營，第6條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⑵在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、郵
政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務，其服務人員離職者，亦同。」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9萬元以下罰金」（詳參郵政法第8、10、11、19、38條）等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若發生財務危機，信件即無人遞送，故世界各國，無論是多麼資本化之國家（如美、日等國）郵政業務仍多採專營。⑶另原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由乙
節云云，惟查：按立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6條規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。至原告所謂「郵差攔截盜信用密碼」、「國產局標單案」皆係為單一偶發事件，與本案無關。
⑷在郵政服務普及化方面，原告認為讓中華郵政公司依法
保有專營權，以所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，因此主張為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之云云。經查政府對於普及化服務所採取之政策大致有以下數項：
Ⅰ賦予專營權，以交叉補貼方式為之。
Ⅱ業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損。
Ⅲ政府編列預算補助偏遠地區之虧損。
Ⅳ政府成立專責機構督辦。
查郵政服務係利潤低、成本高、勞力密集產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與均一之產品價格，為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵政專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞及不具有通信性質之文件(如印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等)，則已完全開放業者競爭，自由經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠不經濟地區之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段依法賦予中華郵政公司擁有部分郵政專營權。
⑸原告所謂「為防禦對重大公共法益構成可證明的及顯然
非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」云云並引用所謂「三階段理論」置辯乙節：
①就比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相對
公益程度，學者間對此本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採中度或高度之審查標準，於本案中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法12條所保障，國家除不宜加以侵害外尚須積極助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗，至於原告主張僅為原告引用某一學者之意見，其採用最嚴格之審查標準非屬適切故未成通說，實不應予採納。
②在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為
退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6條中就部分郵件為限制，「不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，既立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。
③另查僅為原告引用學者之意見，本無任何法律上之拘
束力，是否與我國情相符已非無可疑，且其內容均屬不確定概念，其適用更顯困難重重，例如何謂「重大公共法益」? 何謂「顯然非常嚴重」? 益明此類學者建議或可為學術討論之用，但在實務上仍難作為認定事實適用法律之準則。再則，原告以此主張郵政法之相關規定侵害人民之工作權更屬無稽，蓋郵政法之相關規定完全未限制人民不得以運送或傳遞為業，僅係針對其運送之客體做一規範，而並非限制人民選擇職業之自由，譬如限制旅客搭飛機攜帶物品之種類，絕不等同於限制人民居住遷移之自由。
④綜上，原告援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選
擇工作之權利，顯然引喻失義，將規範其他事項之限制自行曲解引申為限制或侵害人民工作自由之權利，實無足採。
⑹此外，原告主張目前因科技之發達，故「應已無人民信
函涉及國家機密之重大公共法益」云云，更屬錯誤之假設，所謂「應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益」云云，僅係原告自己憑空之想像而已。蓋電子科技再發達，其以０和１型式儲存在於電腦中之資料，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件。另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密之保護其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。
⒍綜上所陳，本件原告違反郵政法第6條第1項規定之事實至
為明確，原告所為主張顯無理由而不足採，被告取締並核處罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為之處分，並無違誤，為此，謹請賜判決如答辯聲明，以符法治為禱！理 由
一、本件訴訟進行中，原告之代表人由余家成變更為甲○○，被告之代表人由林陵三變更為郭瑤琪，嗣再變更為乙○，茲經原告及被告現任代表人甲○○、乙○等分別檢附原告營利事業登記證、總統令影本，具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」為郵政法第6條、第40條第1款及第48條所規定。次按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」亦為被告依郵政法第48條規定之授權，以91年12月30日交郵發字第091B000166號令訂定發布「郵件處理規則」第4條所規定。
三、查被告於94 年 7 月 4 日接獲檢舉，發現原告遞送系爭郵件，違反郵政法第 6 條第 1 項規定乃依行政程序法第102條及第 104 條規定，函請原告陳述意見，並於 94 年8 月
31 日以系爭處分，對原告處 50 萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回在案，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有被告 92 年 4 月 30日交郵字第 0920033318 號函、貼有原告服務標章之系爭郵件、系爭處分書及送達證書、訴願書等各附原處分卷足稽，堪認為真實。兩造主要爭執在：原告有無違反郵政法第 6條第 1 項規定之事實？
四、經查：㈠本件原告曾於92年4月間因遞送富邦人壽保險股份有限公司
保險費繳納證明書情事，經被告以92年4月30日交郵字第0920033318號函檢附郵政法及郵件處理規則各1份，籲請原告確實遵守郵政法第 6 條及第 40 條之相關規定，有該通知函附原處分卷附件 14 足憑，可見被告為系爭處分前業已先通知原告不得違反郵政法有關規遞送信函、明信片等郵政業務，否則有行政處罰之預告。而原告經預告通知後仍續行本件遞送系爭郵件，始經人檢舉到案，經被告調查認為違規事實明確而為系爭處分之科罰。原告於本院準備程序中對於曾經遞送系爭郵件之事實並不爭執，惟爭執：①本件被告未予陳述意見之機會及未具體陳明原因事實，被告函文檢附之證物欠缺時間及地點之記載，②遞送之系爭郵件並非郵政法第6 條所稱之信函、明信片或具通信性質之文件，③本件，原告並無故意或過失，應予免罰等。
㈡以下就原告所爭執之：①本件被告未提供充足資料供陳述意
見及未具體陳明原因事實，被告函文檢附之證物欠缺時間及地點之記載，②遞送之系爭郵件並非郵政法第 6 條所稱之信函、明信片或具通信性質之文件，③本件，原告並無故意或過失，應予免罰等。分述之：
㈢有關原告爭執被告未予陳述意見及未具體陳明原因事實，被
告函文檢附之證物欠缺時間及地點之記載部分：經查系爭郵件上均貼有原告之服務標章，註記「上大郵通 0000-000000上大郵通珍惜所託」，而該等郵件均係經收件人同意提供作為證物，分別有系爭郵件附原處分卷可查。況且被告並曾依行政程序法第 102 條及第 104 條規定，於 95 年 7 月26日以交郵字第 0940008214 號函通知原告（下稱系爭通知函），其主旨欄：「貴公司有以遞送信函及具有通信性質之文件為營業情事，涉有違反郵政法第 6 條，爰依行政程序法第 102 條、第 104 條規定，通知貴公司陳述意見，．．．
」，有系爭通知函附被告答辯狀附件1 足稽，足見被告已依行政程序法之規定給予被告陳述意見之機會。原告雖指稱被告未給充足資料供陳述意見等云，然查系爭通知函說明欄㈡「事實」項載明：「本部接獲檢舉貴公司遞送寶僑資產管理股份有限公司寄送張君之催款通知書、遠傳電信股份有限公司寄送顏君之催收信函及電信費帳單、謝君之電信費帳單、大眾電信股份有限公司寄送張君之電信費帳單，涉有郵政法第6 條規定。」業已具體載明原告違規遞送郵件之事實；又系爭通知函說明欄載明：「檢送．．．貴公司遞送信函及具有通信性質、證物影本共16紙。」，審諸該等證物（附被告答辯狀附件1）， 除涉及個人資料保護之姓名及地址經被告予以塗黑處理外，並無不完整之處，而原告於準備程序既已承認有寄送之事實，所爭執之時間、地點等問題，乃涉及其所遞送郵件之內部管理事項，核屬原告足以掌控之事務，則有關系爭郵件遞送之時間及地點，焉有不知之理，上開被告檢送原告之證物資料已甚完整，難謂被告未予原告足夠之資料陳述意見，原告所陳既與查證之事實未符，自難以憑採。至「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」乃被告行政處分決定前之準備作業文件，依據行政程序法第46條第2項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之範圍，原告稱被告不欲使其有瞭解本案原因事實之機會，違反行政程序法第
104 條之規定云云，顯無可採。㈣有關原告爭執遞送之系爭郵件並非郵政法第 6 條所稱之信函、明信片或具通信性質之文件部分：
⒈按郵政法第 6 條第 1 項規定郵政專營權之範圍，所稱郵
件之適用範圍包括「信函、明信片或其他文件具有通信性質之文件」。是就該條之立法文字結構而言，其中「信函及明信片」係採列舉式立法，其中「其他有通信性質之文件」則採概括式立法，本此立法結構，該條所稱之「信函」、「明信片」自具通信之性質，而其他具備通信性質之任何文件亦屬之，仍不得由非中華郵政公司及受其委託經營者辦理。此所謂「通信性質」係指何而言？依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」更且，該條之訂定說明指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」亦即係指「寄件人」之文件具有對「特定人」傳達意思、觀念或事實之作用。是知該規則乃係就郵政法第6 條第1 項具有通信性質之文件之規定，應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，可知其對於何謂「通信性質」已有深入具體之法令說明，符合「合目的性選擇」及「合理之關聯性」之要求，尚未背離釋字第593 號解釋之意旨，難謂逾越母法授權範圍與立法精神，自可採為判斷原告所遞送之系爭郵件是否具備通信性質，是否有違反郵政法第6 條第1 項規定之標準。據上，郵件所傳遞之訊息，如係「寄件人向特定人所為之個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。原告主張依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函，而郵件處理規則第4 條第2項 之抽象概括定義解釋之規定，包括所有可能想像之文書郵件，逾越郵政法第6 條第1 項規定郵政專營權之立法目的，顯超越母法授權目的之範圍等云，窄化通信性質之屬性，純屬個人之解讀，難謂可採。
⒉據上，本件原告遞送之系爭郵件，即①寶僑資產管理股份
有限公司寄送張君之催款通知書、②遠傳電信股份有限公司寄送顏君之催收信函及電信費帳單、③謝君之電信費帳單、④大眾電信股份有限公司寄送張君之電信費帳單等，核均屬個別性之訊息通知，性質上均具備寄件人意思表示之通知，顯難與毫無法律效果之單純性廣告文件之寄送相比擬，乃均屬寄件人針對收件者所為特定且具個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，均屬通信性質之文件，原告主張其所遞送之系爭郵件，非屬一對一高度個性化文書，並非郵政法第6 條第1 項所規範之客體云云，於法無據，殊難採信。
㈤有關原告爭執本件並無故意或過失，應予免罰部分：查原告
曾於 92 年 4 月間曾因遞送與本件系爭郵件性質雷同之富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被告於 92年 4 月 30 日檢附郵政法及郵件處理規則函請原告確實遵守郵政法第 6 條及第 40 條相關規定乙節，前已述及，則原告自已知悉郵政法第 6 條第 1 項、第 40 條及郵件處理規則第 4 條第 2 項等規定，其應注意並能注意卻疏未注意，繼續遞送系爭郵件，縱非故意，仍難謂無過失責任，其主張並無故意或過失等云，亦難以採取。
㈥原告另謂郵政法第6條第1項規定「除中華郵政公司及受其委
託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，侵害人民工作權，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據等云。惟：
⒈按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維
持生計，固為憲法第 15 條所明定。然上開權利如為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，為憲法第 23 條所明定。況郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項郵政服務。因之，郵政法之制定，核與憲法第 23 條、第 107 條第 5 款、第 144 條之規定並無不合，並未侵害人民之工作權。
⒉再者，郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公
平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第 1條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第
4 條第 3 款參照），大多具有通信性質之文件，且會產生法律效果，影響人民權益至深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定及合理費率，供及人民所需之郵政服務，以致損害社會公共利益，是以郵政法第 6 條第 1 項，乃規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，資以確保郵政公共利益服務之品質，實為增進公共利益所必要。
⒊何況，民營遞送業者並非不能選擇只遞送不具通信性質之
文件、包裹等物品，而不違反郵政法第6 條第1 項之規定，亦即人民當可選擇中華郵政公司以外之人遞送非通信性質之郵件、物品等。從而可知，原告選擇「遞送不具有通信性質郵件為業」之權利，或「人民選擇不具通信性質之文件、物品之遞送者」之權利，並未被剝奪，即難謂郵政法第6 條第1 項規定有悖比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，自與憲法未生牴觸。原告上開違憲之主張，要屬從私益之立場考量，忽略郵政業務之公共利益性，容有誤解公益考量之立場，亦屬無足採憑。另原告稱郵政法第6 條修正案部分，因尚經立法機關三讀通過，本院並未能引為法律依據，自無適用餘地，本件自應以行為時之郵政法及郵件處理規則辦理相關處分，一併附此敘明。
㈦末查，原告主張縱屬違規須依郵政法第 40 條規定處罰，但
原告行為只有一個，其餘均屬行為之狀態，亦不能連續處罰云云。惟查，按郵政法第 40 條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣 10 萬元以上 50 萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：違反第 6 條第
1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。違反第 6 條第 2 項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」所稱「得按次連續處罰」，參考改制前行政法院 86 年度判字第 1477 號有關「按次連續處罰」之判決意旨：「．．．所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依．．．（法條）處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依．．．（法條）處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」可知，自第一次違法行為之處分後，令其停止而不停止，其後之每一次違法行為均得加以連續處罰，原告係於 93年 4 月 29 日接獲被告第一次違反郵政法第 6 條第 1 項之罰鍰處分，並命其停止違法遞送行為，為其所不爭執，其既繼續違反同法同條項之遞送行為，已如前述，自屬「另次」之違法行為，並非第一次違法行為之狀態繼續，被告因之依其裁量參考要點（執行違反郵政法事件取締作業要點）及本院歷次有關原告違反同法同條項之違法行為之判決，暨參酌被告 93 年 4 月 28 日交郵字第 0930004436 號函附同日郵字第 0 01 號處分書、93 年 11 月 17 日交郵字第 0930011949 號函附同日郵字第 003 號處分書、93 年12 月 2
4 日交郵字第 0930013207 號函附同日郵字第 004號處分書，以及 94 年 2 月 21 日交郵字第 0940001554號函附同日交郵字第 09400015541 號處分書，分別裁處原告 10 萬元、20 萬元、30 萬元及 40 萬元罰鍰有案等情，認其違法情節重大，因而按次累罰至最高處罰額 50 萬元，並命停止違法行為，於法自屬有據。原告前開主張仍屬無據，無法憑採。
五、綜上所述，本件原告確有違反郵政法第 6 條第 1 項情事，被告依同法第 40 條第 1 款規定裁處原告罰鍰 50 萬元，且命原告停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
第六庭審判長法 官 黃 清 光
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
書記官 蔡 逸 萱