臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01637號原 告 甲○○訴訟代理人 吳永發律師
黃廷維律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳晉源（局長）訴訟代理人 成介之律師
參 加 人 公務人員住宅及福利委員會代 表 人 蔡祈賢（主任委員）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因搬遷補償事件，原告不服交通部中華民國95年3月7 日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣本件原告之父高智惠原配住被告管有位於台北市○○街○○巷○ 號之眷舍，嗣由原告之母鄭孝賡（下稱鄭女）繼續居住上址，鄭女於民國（下同）92年6 月22日向被告申請辦理繳回眷舍騰空標售並請領一次補助費，全案經行政院以94年10月21日院授人住字第0940308142號函核定辦理騰空標售，惟鄭女已於94年6 月過世，被告嗣以94年10月31日路用產字第0940047527號函原告略以，一次補助費之申請事宜，經報奉公務人員住宅及福利委員會94年10月14日住福工字第0940307909號函釋復，依相關規定辦理等語。原告不服，94年11月17日再向被告提出申請發給一次補助費，經被告以94年12月13日路用產字第0940055741號函復原告礙難同意。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應作成准許原告請領補助金之處分。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
三、參加人聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)行政行為違反誠實信用原則：
１、「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。行政機關於行政行為時，不得以詐欺脅迫或其他任何不正方法為之。對於人民正當合理之信賴亦應兼及保障。
２、鄭女於92年6 月中即向被告遞交申請書，核行政程序法當時業已施行運作，被告為行政行為及作成行政決定前，應遵守行政程序法規定之程序。孰料，行政機關就確認所有權歸屬乙事，即公文往返拖延長達2 年未有進展，遠甚於依行政程序法第51條之法定2 個月處理期間，依法規鄭女仍須住居於該破損嚴重幾成危樓之房屋中，直至死亡前均無法離開該申請騰空標售之建物。惟行政機關於得知鄭女逝世後，短時間內即核定騰空標售，被告並以原告不符合法現住人之要件，拒絕其請領補助金。
３、該等行政程序延宕，實肇因於被告與其他機關間公文拖延而致，尤於93年間幾近1 年間未有任何行政作為，鄭女不堪等待已於94年6 月分過世，原告未有可歸責事由，反之行政機關就其延宕具有可歸責事由，自不能將該等不利之結果加諸於原告。
(二)行政機關為行政行為未一併注意當事人有利及不利之情形：
１、按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第9 條定有明文。行政機關為行政行為時，就有利當事人部分，應予維護主張；就不利當事人部分，亦應同予注意不使其發生。
２、鄭女於92年向申請繳回配住國有眷舍，以請領一次補助金。被告於行政作業程序中，未注意鄭女高齡年邁情事，直至其過世後，行政院方為核定。又公務人員住宅及福利委員會謂原告並非合法現住人、且鄭女係於行政院核定之日前已死亡，故原告若僅以法定繼承人地位主張請領補助金，甚非允當。若被告於鄭女遞交申請書後，即為有效率之處理，則不招致如此結果。被告行政怠惰行為，顯已違反行政程序法第9條之規定。
(三)行政機關未於法定處理期間內處理人民依法規之申請：
１、按「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。」「未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2 個月。」行政程序法第51條第1項、第2項定有明文。人民依法規遞交申請書向行政機關為申請時，除法規另有規定或被告公告者，原則上處理作業期間為2個月。
２、鄭女於92年6月22日即已提出申請，被告本應於2個月內為處理。詎被告竟拖延至94年12月始為拒絕之行政處分，自有違反行政程序法中關於處理期間之規定。
(四)原處分違反依法行政原則：
１、按「各機關學校位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊。」中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（下稱處理辦法）第7條定有明文。
２、原處分以發給補助金之對象應以合法現住人為限，拒絕原告之申請。惟查，本件申請人（即鄭女）已過世，又遍觀該處理辦法並無法定繼承人不得繼承請領補助金權利規定，被告之拒絕理由，非屬允當。
３、主管基於職權發布之命令，若涉及人民自由、權利之限制，應由法律或經法律明確授權之規定以定之。（司法院釋字第514號、第570號意旨參照）。為執行報請核定方式時各項應辦事項，主管機關訂定「國有眷舍處理作業注意事項」（下稱注意事項）以執行前述提及之處理辦法。惟依該注意事項第4.2.8.6 規定「住福會發放奉准辦理騰空標售合法現住人之一次補助費，以行政院核定公文日期為基準日。如合法現住人於上述基準日前死亡，為該眷戶有其他合法現住人時，管理機關應行文告知住福會；如合法現住人均於上述基準日後死亡者，得由民法第第1138條之法定繼承人檢具戶籍謄本．．．辦理。」該注意事項係以行政院核定日期作為可否以法定繼承人地位請領補助金之分界線，顯已涉及人民財產權之限制，應依憲法第23條法律保留規定，不得依職權自行訂定。上開有違憲之虞條文，應不予援用。
(五)被告稱本件爭執應歸普通法院管轄，無非以兩造間之「眷舍關係」屬私權爭議，而由其所衍生之補助費爭議即應依私法爭議程序解決，並提出最高法院44年台上字第802 號判例及82年台上字第1770號等判決為憑，惟查：
１、被告對於兩造間之「眷舍關係」主張應為民法使用借貸之法律關係，惟其並未說明其理由依據，僅以上開字號等之裁判作為論述之根據，然觀諸最高法院44年台上字第802 號判例意旨，係認定被上訴人「台北市煤氣有限公司」與上訴人「洪文忠」間之「任職關係獲配住宿舍」為使用借貸關係，其受裁判者皆非立於行政機關地位，自難成立公法上之法律關係；次查最高法院台上字第1770號判決意旨，其受裁判者亦均為私人身份，故被告所引用之各該裁判，其個案之情形與本件要屬不同，尚難以該等判決所持之結論，作為本件應是用私權爭議訴訟程序之依據。
２、縱認兩造間之眷舍關係性質應適用民法使用借貸之法律關係，惟本件補助費爭議仍非係直接基於「使用借貸」關係所衍生之關係，蓋本件補助費之發放，係依據於行政院核定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱處理要點）而產生，該處理辦法依其發布機關、法規目的、發布形式及規範對象等，均涉及行政機關為具體公法案件之處裡事項，而其規制之效果為行政機關單方面授予人民財產利益之處分，而人民依該處理辦法所負之義務為於特定期限內自動搬遷，此與民法使用借貸關係內容尚屬有間，故本件核為被告所為之行政處分。
３、參諸行政法院（現改制為最高行政法院）72年度判字第18號裁判意旨，對公有眷屬宿舍拆除後之各項補償費、補助費發放所產生之爭議，仍依行政訴訟程序審理並做出裁判，並未以該案件屬於公私權爭議而為駁回；本件補助費發放爭議，核與該案例所涉內容要相符合，縱公有房舍之使用係依私權之使用借貸關係定之，惟補助費之發放所衍生之爭議，仍屬公法上權利義務關係，被告徒以眷舍關係應屬私權爭議事項，否認原告起訴請求之標的為基於公法上原因所為之請求者，即難認為允洽。
(六)原告所爭執者，為被告未依合理之時程辦理鄭女之申請案件，不當延宕後，方以原告非合法現住人之要件，拒絕其請領補助金。下列事證，即足得知：
１、依處理要點第4 點：「各機關學校管理之眷舍房地，依本要點所定處理方式報請處理時，應列冊經主管機關報送執行機關層報行政院核定，並變更為非公用財產後，移交國有財產局依法處理。」又該要點第5 點規定：「各機關學校管理之眷舍房地，依前點列冊層報行政院核定前，應先辦妥下列事項：㈠完成產權登記，並領得房地所有權狀。但辦理建築物產權登記確有困難者，得免辦理登記。」被告稱原處分無違法不當，主要之理由係以「國有財產局為核發移轉證明，管理機關仍為國有財產局，故增加公文往返處理之流程。」，為徵諸上開處理要點內容所示，辦理產權登記如有困難者，即得免予登記，得逕行列冊層報行政院，儘速核定本件之標售及補助費之發放，惟被告未遵守該規定揭示之意旨，徒以公文往返虛增之時間，延宕本件房地標售核定之辦理作業，致令鄭女死亡後，方行核定騰空標售，其依此所為之原處分，即難謂無違法不當。
２、被告應依上開處理要點辦理系爭眷舍標售核定作業，被告爭執之產權登記事項未辦理完成，尚與其騰空標售核定作業無絕對之影響，除前開所舉處理要點第5點第1項但書規定，已明示無庸待辦理登記完成後，始進行報請處理事宜，且以該要點第4 點規定，經被告將系爭眷舍列冊經主管機關報送執行機關層報行政院核定，並變更為非公用財產後，仍必須移交國有財產局依法處理，則系爭眷舍原已登記於國有財產局名下，即無須再辦理登記於被告機關後，又行移轉登記於國有財產局辦理標售，徒增無意義之作業流程，被告僅須依前述要點逕洽相關機關辦理補助費發放事宜即可，此見94年3月16日國有財產局發函予被告之台財產北處字第0940009455號函載明：「．．．該眷舍房地目前既為本局經管之國有房地，即本處核發產權移轉證明書已無實益。是以，有關本案國有房地涉有合法現住人申領一次補助費事宜，惠請貴局檢具相關證明文件依前述要點規定逕洽公務人員住宅及福利委員會辦理。」該函文做成於鄭女死亡之3 個月前，惟被告仍未依法規意旨及國有財產局徵詢所得之意見，儘速辦理系爭眷舍騰空標售作業及補助金之發放。
二、被告主張之理由：
(一)程序部分：
１、本件補助費之請求乃源於兩造之眷舍關係，應屬私法爭議，歸普通民事法院管轄：
⑴、按「．．．我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法
律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。．．．」司法院釋字第448號闡釋甚明。
⑵、再按「訴願法第1 條及行政訴訟法第1條第1項所謂處分，係
指中央或地方官署所為公法行為中廣義的行政處分而言。若人民對於官署之私法行為有何爭執，則屬關於私權之爭執，屬於民事訴訟範圍，應由普通民事法院受理審判，不得依行政爭訟方法，以求救濟。業經本院著有判例（45年判字第18號判例）又確定人民之私權即私法上法律關係之存否，應由民事法院依民事訴訟程序行之，行政官署，除依法律之特別授權外，無確定人民私權事項之權限。」行政法院51年判字第85號判例著有明文。
⑶、查因任職關係獲准配住宿舍，其性質為民法上之使用借貸，
最高法院44年臺上字第802號判例、82年度臺上字第1770號判決、82年度臺上字第2814號判決、86年度臺上字第964號判決、88年度臺上字第482號判決、91年臺上字第1926號判例及91年度臺上字第2130號判決迭著有明文。原告乃因職務宿舍關係所衍生之補助費爭議，自屬私法爭議，應由民事法院依民事訴訟程序行之，鈞院應依行政訴訟法第200條第1款裁定駁回原告之訴。
２、被告94年12月13日路用產字第0940055741號函並非行政處分：
⑴、按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行
政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．」、第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、第77條第8 款：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．．8 、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍之事項提起訴願者」。
⑵、行政法院52年度判字第269號判例：「提起訴願，以有官署
違法或不當之行政處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。．．．」。行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。
⑶、原告配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被告94年12
月13日路用產字第0940055741號函覆說明，僅依原告就居住事實認定標準為單純的事實敘述或理由說明，不屬行政救濟範圍。原告對之提起訴願及本件訴訟，自非法之所許。
(二)「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及作業原則」與「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」皆為現行有效之規範，自得為本件適用之依據：
按依司法院釋字第557 號解釋意旨，行政院對國有眷舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院先後訂頒「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及作業原則」（下稱認定標準及作業原則）與處理要點，自屬有權行為，此均屬眷舍主管機關或其上級機關依其行政職權制訂之行政規則，位階相同，得互為補充，自應整體予以適用（最高行政法院94年度判字第1584號判決意旨參照）。
(三)原告確實未符合請領眷舍一次補助費之規定：
１、按處理要點第7 點規定：「各機關學校位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊。」另行政院住福會訂頒之注意事項4.2.8.6 規定：「住福會發放奉准辦理騰空標售合法現住人之一次補助費，以行政院核定公文日期文基準日。如合法現住人於上述基準日前死亡，惟該眷戶有其他合法現住人時，管理機關應行文告知住福會；如合法現住人均於上述基準日後死亡，得由民法第1138條所定之法定繼承人檢具被繼承人死亡時之戶籍謄本、繼承人現在之戶籍謄本及繼承系統表等文件向管理機關辦理。」
２、查原告之母鄭女（原配住人高智惠之配偶）於92年6月22日以申請書申請自願繳回所住之台北市○○街○○巷○號國有眷舍並請領一次補助費，被告於92年7月7日函報交通部辦理該眷舍房地騰空標售，惟鄭女於94年6月過世，行政院於94年10月21日院授人住字第0940308142號函核定辦理騰空案件，然依前開注意事項之規定，原告之母死亡時點係在行政院核定日期之前，原告又非合法現住人，被告駁回原告之申請，於法並無不合。
(四)原處分並無行政程序之瑕疵：
１、原告指陳鄭女於92年6 月中即向被告遞交申請書，惟因公文往返拖延長達2 年未有任何進展，直至鄭女死亡前系爭眷舍無法核定騰空標售，遂認原處分違法不當。查被告於原告提出申請後，旋於92年7月7日函報交通部辦理騰空標售，因本案眷舍房地係本局承購之國有特種房地之一，國有財產局未核發移轉證明，管理機關仍為國有財產局，故增加公文往返處理之流程，被告經常多次聯繫國有財產局北區辦事處追蹤本案，並無原告所述時間上之延滯與耽擱。次查，原告認被告未於法定處理期間內處理人民依法規之申請，違反行政程序法第51條之規定，經行政院人事行政局92年11月18日局授住字第0920309985號函就發給一次補助費之發給時機，是否受行政程序法第51條規定，行政機關對於人民申請案須訂定處理期間之限制疑義，函請法務部函示，經法務部92年12月5日法律字第0920049554號函示略以，行政程序法第51條第1項規定之「法規」係指法律、法律具體授權之法規命令，「處理要點」及「注意事項」似非屬行政程序法第51條規定之法規，且縱屬該條之「法規」，前述申請人申請後，被告即於15天內予以陳報處理，亦無違反前開規定。
２、被告考量鄭女年事已高，為儘快處理房地權屬事宜，以免影響其權益，除追蹤辦理如前所述外，另94年5 月19日赴該眷舍訪查時，鄭女行動自如，親自接待並親筆於訪查記錄上簽名，原告指陳被告對行政程序法第9 條，未一併注意有利及不利當事人之情形，與事實不符。
(五)原處分無違反依法行政原則：
１、原處分以「注意事項」4.2.8.6 規定，發給一次補助金之對象應以合法現住人為限，並以行政院核定公文日期為基準日，被告駁回原告之請求，於法有據。
２、原告主張「注意事項」之規定係以行政院核定日期作為可否以法定繼承人地位請領補助金之界線，顯已涉及人民財產權之限制，該規定有違憲之虞。按「行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：．．．2、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159條第1、2 項訂有明文。前開「處理要點」及「注意事項」皆屬行政院所頒訂之行政規則無疑。原告以「以行政院核定公文日期為基準日」之規定，涉及人民自由、權利之限制，應由法律或經法律明確授權之規定以定之。然究竟應以何者時點作為認定「合法現住人」之標準，此項規定僅屬行政機關就國有眷舍處理時之技術性、細節性規範，以利於行政機關辦理相關事務，並無涉及人民之權利義務事項。退步言，縱使該項規定容有爭議，惟該法規是否違憲，應由原告循規定程序向大法官申請釋憲，否則不得逕自認定該規定應不予適用。
三、參加人主張之理由：
(一)按95年8月28日修正前之處理要點第7點規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊．．．送執行機關請領。」
(二)所稱「合法現住人」，依同要點第3點規定：「（第1項）本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。（第2項）前項第2款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。（第3項）現住人不合第1項規定者，各機關學校應通知其於3 個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。收回之眷舍房地，各機關學校如經檢討無保留公用必要，應層報行政院核定處理方式後，點交國有財產局依法處理。（第4項）合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」
(三)對於請領眷舍房地一次補助費及合法現住人之要件均已有明定。關於國有眷舍房地之使用人是否符合上開規定所稱合法現住人，其認定權責機關乃各機關學校。處理要點「一次補助費」之要件有二，即申請人須為合法現住人，且於行政院核定騰空標售之日起3 個月內自行遷出。查本案眷舍原配住者係原告之父高智惠，而高智惠業於70年4 月亡故，其配偶鄭女亦於94年6 月亡故，且原告已成年，顯與上揭處理要點第3點第2項規定之遺眷要件不符，原告非屬眷舍合法現住人，其理甚明。
(四)行政院人事行政局93年9 月24日局授住字第0930308426號函檢送修正之注意事項4.2.8.6 規定略以，「住福會發放奉准辦理騰空標售合法現住人之一次補助費，以行政院核定公文日期為基準日。如合法現住人於上述基準日前死亡，惟該眷戶有其他合法現住人時，管理機關應行文告知住福會；如合法現住人均於上述基準日後死亡，得由民法第1138條所定之法定繼承人檢具被繼承人死亡時之戶籍謄本、繼承人現在之戶籍謄本及繼承系統表等證明文件向管理機關辦理。」
(五)按政府提供宿舍借予公務人員使用，係公務人員之一種「福利」而非「權利」，眷屬宿舍之合法現住人，於管理機關陳報行政院辦理騰空標售時，應僅具有續住宿舍之「資格」，而非「權利」，須俟行政院核定騰空標售後，基於信賴保護原則，始有一次補助費之發給，如有合法現住人死亡情事，方得由法定繼承人依法辦理申領，惟如合法現住人在行政院核定騰空標售前死亡，則為「續住資格」之喪失，此項資格有其專屬性，非可視為「權利」，其法定繼承人不得主張繼承。
(六)本件現住人鄭女於94年6 月間死亡，而本件房地係於94年10月間奉行政院核定騰空標售，又鄭女死亡後已無處理要點第
3 點所稱之合法現住人（即其遺眷：原配住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女），該眷舍原配住人之已成年子女擬繼承鄭女請領一次補助費乙節，實乏辦理依據。被告綜合參酌上開資料，認定原告不符處理要點第3 點所稱之合法現住人，以94年12月13日路用產字第0940055741號函否准其請領補助費，並無不合。
理 由
甲、程序方面：
壹、本件係屬公法爭議：本件一次補助費之發放依據，係行政院核定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」，該處理辦法規定於行政院核定騰空標售後，若人民依該處理辦法所定期限內自動搬遷，執行機關授予人民一次補助費，原告基於該處理要點請求「騰空標售並發給一次補助費」，為依法聲請之案件，已超出單純使用借貸範圍，被告亦基於該處理要點認定原告非合法現住人而否准（拒絕造具審查合格具領清冊），其聲請與民法使用借貸之內容尚屬有間，難謂私法爭議，被告否准該一次補助費之請求，自屬行政處分，本院非無審判權。
貳、交通部公路總局為適格之被告：按95年8月28日修正前之處理要點第7點規定：「各機關學校位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊。」，可知一次補助費由行政院核定騰空標售後，雖由執行機關（住福會）發給，但仍須由各機關學校（被告）先行審查，並造具審查合格具領清冊方得請領。而同處理要點第3點規定：「（第1項）本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。‧‧財產局依法處理。（第4項）『合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理』。」，可知國有眷舍房地之使用人是否符合上開規定所稱「合法現住人」，其認定權責機關乃於被告。從而本件被告審定結果，認原告並非合法現住人，否准原告之請領資格，致原告無法自住福會領得一次補助費，原告因而以交通部公路總局為被告提起行政訴訟，其被告難謂不適格。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張鄭女生前申請騰空標售，行政機關公文往返拖延長達2年，直至鄭女死亡，即迅速核定騰空標售，再以原告不符合法現住人之要件，拒絕一次補助金之請領，顯逾行政程序法2個月處理期間，並違反誠實信用原則。又處理辦法並未規定一次補助金不得繼承，「國有眷舍處理作業注意事項」第4.2.8.6規定以「行政院核定日期」作為法定繼承人可否請領補助金之分界線，違反法律保留原則，原處分以原告並非合法現住人，並認原告不得以法定繼承人身分請領一次補助金之法定繼承人，否准原告之請領資格，顯有違誤等語。
二、被告則以原告之母（鄭女）死亡時點係在行政院核定日期之前，原告又非合法現住人，原告確實未符合請領眷舍一次補助費之規定。且「處理要點」及「注意事項」非屬行政程序法第51條規定之法規，縱屬該條之「法規」，被告於接獲鄭女申請後，旋於15天內之92年7月7日函報交通部辦理騰空標售，僅因管理機關仍為國有財產局，故增加公文往返處理之流程，被告並無處理延滯可言。又注意事項4.2.8.6規定係就國有眷舍處理時之技術性、細節性規範，無涉及人民之權利義務事項，並未違反法律保留原則等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出交還眷舍請領一次補助費之申請書、行政院94年10月21日院授人住字第0940308142號函（核定辦理騰空標售），被告94年10月31日路用產字第0940047527號函、住福會94年10月14日住福工字第0940307909號函為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告是否符合請領眷舍一次補助費之規定？
二、原處分是否已逾行政程序法2個月處理期間？是否違反誠實信用、信賴保護原則？
三、「注意事項」第4.2.8.6 規定以「行政院核定日期」作為法定繼承人可否請領補助金之分界線，是否違反法律保留原則？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）95年8月28日修正前之處理要點第7點規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊．．．送執行機關請領。」
（二）處理要點第3點規定：「（第1項）本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。（第2項）前項第2款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。（第3項）現住人不合第1項規定者，各機關學校應通知其於3個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。收回之眷舍房地，各機關學校如經檢討無保留公用必要，應層報行政院核定處理方式後，點交國有財產局依法處理。（第4項）合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」
（三）注意事項4.2.8.6規定：「住福會發放奉准辦理騰空標售合法現住人之一次補助費，以行政院核定公文日期文基準日。如合法現住人於上述基準日前死亡，惟該眷戶有其他合法現住人時，管理機關應行文告知住福會；如合法現住人均於上述基準日後死亡，得由民法第1138條所定之法定繼承人檢具被繼承人死亡時之戶籍謄本、繼承人現在之戶籍謄本及繼承系統表等文件向管理機關辦理。」
二、原告並不符合請領眷舍一次補助費之規定：本件原告之母鄭女於92年6月22日向被告申請辦理繳回眷舍騰空標售並請領一次補助費，經行政院以94年10月21日院授人住字第0940308142號函核定辦理騰空標售，惟鄭女已於94年6 月死亡，原告既已成年而非合法現住人，並不符合處理要點第7 點所謂「該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出」發給一次補助費之法定要件，被告因而認定原告不符合一次補助費請領資格，尚無違誤。
三、原處分並未逾行政程序法2個月處理期間，亦未違反誠實信用、信賴保護原則：
（一）按「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。」「未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2 個月。」行政程序法第51條第1 項、第2 項固有明文，惟該期間只是訓示規定，若申請事務之本質繁雜難解，有公文往返之必要，該申請事件既非延滯不動，縱使超過處理期限，其是否違反前揭規定，仍應視具體案件定之。何況違背前揭期間規定，並不生行政處分當然違法之結果，人民若認承辦人員延誤處理期間有故意過失，致損害人民權益，亦可依法提起國家賠償，非謂一旦違反期間規定，必生行政處分違反或損害賠償之結果。
（二）本件被告於原告提出申請後，旋於92年7 月7 日函報交通部辦理騰空標售，因本案眷舍房地係被告承購之國有特種房地之一，國有財產局未核發移轉證明，管理機關仍為國有財產局，得否騰空標售及標售得款是否應撥充「中央公務人員購置住宅貸款基金」問題，多次與住福會、交通部、國有財產局公文往返，有各往返公文在卷可憑，則依目前社會狀況、公務員素質而言，本件處理流程尚無延誤之處，難謂違反行政程序法第51條第1 項、第2 項及誠信原則。原告雖主張「94年3 月16日國有財產局發函予被告之台財產北處字第0940009455號函已要求被告逕洽住福會辦理，且該函文做成於鄭女死亡之3 個月前，惟被告仍未儘速辦理系爭眷舍騰空標售作業及補助金之發放，顯可歸責」云云，惟94年3 月18日至起94年4 月22日止，被告、住福會、國有財局仍就房地處理收入是否撥充「中央公務人員購置住宅貸款基金」為公文往返，直至94年5 月3 日住福會才函復被告「仍應檢具相關証明文件洽國有財產局北區辦事處確定該房地權屬」，亦有各該往返公文可憑，可知於鄭女94年6 月死亡前，被告均積極辦理騰空標售事宜中，且94年5 月19日被告赴該眷舍訪查時，鄭女並親筆於訪查記錄上簽名，亦看不出鄭女有何生命垂危情事，有訪查筆錄可憑，難認被告有何可歸責情事，原告主張尚不足採。
（三）又縱可認被告確有延誤處理期間情事，但原告並非合法現住人，確不符合請領眷舍一次補助費之規定，該法定要件不會改變，不可能因為延誤處理期間而產生「原告已成為合法現住人」之結果。故原告僅能依法提起國家賠償之請求，無法主張原處分因延誤處理期間而當然違法。
（四）按政府提供宿舍借予公務人員使用，係公務人員之一種「福利」而非權利，眷屬宿舍之合法現住人，於行政院核定騰空標售之前，僅具有續住宿舍之「資格」，而非「期待權」，須俟行政院核定騰空標售後，合法現住人死亡，基於對亡者家屬之照顧，始將一次補助費發給（不具合法現住人身分之）繼承人。本件合法現住人鄭女於行政院核定騰空標售前死亡，係為「續住資格」之喪失，此項資格有其專屬性，並非「期待權」，其法定繼承人之原告不得主張繼承此項一次補助費之請求權，原處分否准原告之請領資格，自未違反信賴保護原則。
四、「注意事項」第4.2.8.6 規定以「行政院核定日期」作為法定繼承人可否請領補助金之分界線，並未違反法律保留原則：
（一）按一次補助費之發給，限於「合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出」，若合法現住人於核定騰空標售後死亡，該合法現住人即無「自行政院核定3 個月內自行遷出」之可言，即使已死亡之合法現住人都不符合請領一次補助費之要件，其繼承人更無任何權利可繼承。「注意事項」縱使規定「此種情形一次補助費不可繼承」，亦未侵害人民權利，何況「注意事項」第4.2.8.6 規定此情形可將一次補助費發給不具有合法現住人資格之繼承人，已屬對繼承人放寬解釋，自無違反法律保留原則可言。
（二）本件鄭女死亡於核定騰空標售之前，不可能履行「自行政院核定之日起3 個月內自行遷出」之要件，原處分依「注意事項」第4.2.8.6 規定，以原告並非合法現住人，亦不符合非該條規定「可由法定繼承人請領」之要件，因而否原告之請領資格，尚無違誤。
五、從而，原處分並無違誤，訴願決定諭知不受理，理由雖有不同，結論並無二致，原告猶執陳詞，訴請撤銷，並請求被告應作成准許原告請領補助金之處分，均無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 28 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 28 日
書記官 簡信滇