臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01740號原 告 甲○○
乙○○○被 告 臺北市古亭地政事務所代 表 人 丙○○主任）住同上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺北市政府中華民國95年3月23日府訴字第09426758700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告之被繼承人葉中川於民國（下同）51年1月16日與中國國民黨中央委員會，就臺北縣○○鄉○○段溝子口小段1-1、1-3、2、2-1、4、4-1、4-3、5號及同段馬明潭小段108-1、182-1 號等10筆土地（重測後○○○區○○段○ ○段150、168 、173 、174 、177 號等5 筆)( 以 下稱系爭土地）簽訂杜賣證書，並於52年7 月22日送登記機關臺北縣新店地政事務所辦理登記，經該所以收件新地字第1932、1933 號受理有案，惟未完成登記；嗣雙方復於53年11月19日重新申請辦理，經臺北縣新店地政事務所以收件新地字第3417、3418號受理登記，並登記完竣。原告不服，提起訴願，經遭不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認被告就臺北市○○區○○○○段150、168、173、174
、177 號等5筆土地（重測前之舊地號為臺北市○○區○○段溝子口小段1-1、1-3、2、2-1、4、4-1、4-3、5及同段馬明潭小段108-1、182-1號等10筆土地），53年11月19日收件新地字第3417、3418號等准予所有權移轉登記行政處分無效。
⒉被告應將第1項所示之移轉登記予以塗銷。
⒊被告第1項所示之移轉登記無法塗銷時應依第1項土地市價賠償原告。
⒋訴願決定及原處分均撤銷。
⒌訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈系爭土地為原告之被繼承人葉中川之父葉金塗於日治時代
昭和年間買賣經登記取所有權，葉金塗於35年亡故，而被繼承葉中川經繼承為所有權人，嗣葉中川於91年8月20 日辭世，原告等人繼承葉中川遺產為所有權人。
⒉系爭土地登記之地目為「田」、「林」、「火田」等之農
業用地，取得產權前後土地地目及用途均為農業耕作之用，惟國民黨自大陸撤退來台，因以黨國另有用途為由以不具權利能力及人格之「中國國民黨中央委員會」強行佔用系爭土地，佔用後又假賤價租地為由強迫訂立租約以掩飾非法佔用行為，事實上該地租根本不足以支付系爭土地所應繳納的田賦及地價稅，甚且租地後一再積欠地租長達4年之久，已構成終止租約收回土地之要件，有經被繼承人葉中川之存證信函可稽，足證其非法強行佔用之事實，最後「中國國民黨中央委員會」於53年1月16日以脅迫方式要求葉中川立下杜賣證書，及非法要求交付移轉文件，並以違法之過戶手段達到其佔有之最後目的，而由於本件被告依法不應准許辦理移轉登記竟違法准予辦理登記，其行為已構成犯罪而使行政處分為自始當然無效，此行政處分是否無效之爭議原告有即受確認判決之法律上利益，自有提起確認訴訟必要。
⒊訴願決定略以原告不服臺北縣新店地政事務所52年7月22
日收件新地字第1932號土地所有權移轉登記聲請書，係原告之被繼承人葉中川與中國國民黨中央委員會於52年7月22日遞送登記機關臺北縣新店地政事務所辦理登記之聲請書，經查該次聲請並未完成登記，且該聲請書並非機關之行政處分，原告自不得對之提起訴願乙節，顯對土地登記之行政處分有所誤解，按本件訴願請求固引用最初聲請之聲請書文號，惟訴願書事實欄三內已說明該新地字第1932號聲請書係受理文號，而於53年11月23日完成所有權移轉登記，又於理由三已說明被告52年7月22日收件新地字第1932號聲請書與53年11月23日收件新地字第3417號之聲請書，前後聲請登記兩次分別距原因發生日期17個月及34個月之久，被告已違反當時土地登記規則第79條，同時該機關應依第50條通知補正或依第51、52、53條規定收回聲請並於登記聲請書內加蓋「土地登記案件駁回」，詎被告多次違背法令，該聲請案件所為之行政處分顯有重大瑕疵。按臺北縣新店地政事務所以收件新地字第1932、1933號受理後再以收件新地字第3417、3418號受理登記，並登記完竣，該登記聲請書中新地字第1932、1933號聲請案號，新店地政事務所既然受理且未依第50條通知補正或依第51、52、53條規定收回聲請並於登記聲請書內加蓋「土地登記案件駁回」，則該新地字第1932號聲請書當然為行政處分之一部分，而訴願機關既應依職權調查且在未向人民行使闡明權並通知補正前，自不應罔顧事實，草率駁回，故本件訴願決定不受理顯為違法，應予撤銷。
⒋「中國國民黨中央委員會」既非法人亦非自然人，當然不
具備法律上人格及權利能力，而被告竟違背法令准予登記為所有權人，被告同時違反當時土地登記規則第34條應提出申請人身份證明之規定，該行政處分當然違反強制及禁止規定而有重大明顯之瑕疵為自始無效。
⒌移轉當時土地法第30條規定：「私有農地所有權之移轉，
其承受人以能自耕者為限，違反規定者其所為之移轉無效」。又47年有效施行之平均地權條例第3條第3款規定：「農業用地只農作、森林養殖、畜牧及農業經營不可分離之農舍」，系爭土地地目及用途均為農業耕作之用，而「中國國民黨中央委員會」非法人及自然人既無權利能力又非自耕農依上開法律規定當然不得登記為系爭土地之所有權人，否則所為之移轉無效，況查當時土地登記規則第87條規定：「申請農地所有權登記，除法令另有規定外，應提出承受人自耕能力證明」，本件承受人除不具備權利能力外，於移轉登記時未提出自耕能力證明，依土地法第30條規定其所有權移轉無效，被告所為准予移轉之行政處分已違反公共秩序且有重大明顯瑕疵而依行政程序法第111條規定當然自始無效。
⒍系爭土地承受人即不具權利能力之「中國國民黨中央委員
會」於違法登記為所有權人後，所有權名義變更為「社團法人中國國民黨」，並於地籍圖重測後，於94年9月26日將該土地出售予元利建設股份有限公司（下稱元利建設公司），以達其脫產之目的，故被告應將移轉登記予以塗銷以恢復原狀，若無法恢復原狀時，依據行政訴訟法第7條於同一程序中合併請求損害賠償。
㈡被告主張之理由：
⒈按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之
行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一，應為不受理之決定：‧‧‧八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」。改制前行政法院48年度判字第70號判例：「提起訴願，係對官署之處分不服而請求救濟之程序，必以有行政處分之存在，為其前提。被告官署之通知，並非對原告之請求有所准駁，在法律上無何種效果因之發生，積極或消極之行政處分，均不存在，原告自不得對該項通知，提起訴願。」、改制前行政法院52年度判字第269號判例：「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果者而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。‧‧‧」、改制前行政法院56年度判字第218號判例：「人民提起訴願，須以官署之處分致損害其權利或利益為前提。所謂損害其權利或利益，係指原處分所生具體的效果，致損害其確實的權利或利益而言。‧‧‧」。土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對之效力。」、土地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記」。內政部35年台內地350836號函規定：「中國國民黨‧‧‧委員會撥款購置之土地，‧‧‧.應准更正為該委員會名義。」。內政部62年7月23日台（62）內地字第529795號函規定：「‧‧‧依法登記之土地權利人，‧‧‧倘有無效或得撤銷之原因，‧‧‧應由權利關係人循司法程序訴請為塗銷登記，俟獲有勝訴判決，再持憑該項判決辦理塗銷登記，並為新登記。」、內政部74年12月2日台（74）內地字第365559號函規定：「按已登記之土地權利，除有土地登記規則‧‧‧『塗銷登記』規定情事外，非有法律上原因，經法院判決塗銷確定者，登記機關不得為塗銷登記‧‧‧」。
⒉原告所稱52年7月22日收件新地字第1932、1933號登記案
，並未完成登記，嗣申請雙方又於53年11月19日以收件新地字第3417、3418號重新收件申請辦理，並於53年11月24日完成登記在案。本案標的自登記完畢迄今，已逾40年。
⒊53年11月19日收件新地字第3417號登記申請案，該申請書
、委託書、杜賣證書等文件，均經買賣雙方共同簽章，並有木柵鄉鄉長張榮森等5人之見證，已符合35年10月2日地政署公佈之土地登記規則第26條第1項及第65條第1項之規定，再者出賣人葉中川並附有印鑑證明，顯係雙方均出於自由意願，葉中川出賣本案土地之真意，應無疑義。
⒋本件買受人為中國國民黨中央委員會乙節，依照內政部35
年台內地字第350836號函示：「中國國民黨臺灣省委員會撥款購置之土地，應准依利害關係人‧‧‧更正為該委員會名義。」，是以中國國民黨中央委員會為登記名義人應為當時法令所允許。該中國國民黨中央委員會嗣於83年間以收件文山字第12546號登記申請案，申請更名為社團法人中國國民黨在案（證物四）。
⒌系爭土地於53年間簽訂杜賣證書時，其地目均為「建」，
並非原告所稱「農業用地」，自無修正前土地法第30 條「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。‧‧‧違反前項規定者，其所有權之移轉無效」規定之適用。另本案登記名義人於94年間○○○區○○段○○段○○○號土地等筆出賣與元利建設公司或信託與安泰商業銀行股份有限公司，經調原案亦均依據法令檢附相關證明文件，並依法審核無誤後完成登記在案。
⒍按「依本法所為之登記，有絕對效力。」、「依本規則登
記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記」、分為土地法第43條及土地登記規則第7條規定，另「依法登記之土地權利人，‧‧‧倘有無效或得撤銷之原因，‧‧‧應由權利關係人循司法程序訴請為塗銷登記，俟獲有勝訴判決，再持憑該項判決辦理塗銷登記，並為新登記。」、「又按已登記之土地權利，除有‧‧‧塗銷登記規定情事外，非有法律上原因，經法院判決塗銷確定者，登記機關不得為塗銷登記。」分為內政部62年7月23日台（62）內地字第529795號函及74年12月2日台（74）內地字第365559號函規定有案。是原告如有對前開登記案件有得撤銷之理由，於未有第三人因信賴登記而為新登記前，應循司法程序訴請為塗銷登記，俟獲勝訴判決，再憑該項判決辦理塗銷登記。
理 由
一、按原告之起訴不合程式或不備其他要件，又無從補正者，行政法院應以裁定駁回之。行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。復按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第6條第2項、第4條第1項分別定有明文。次按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107 條第3 項定有明文。
二、本件原告之父葉中川於51年1 月16日與中國國民黨中央委員會，就系爭土地簽訂杜賣證書，先以臺北縣新店地政事務所52年7 月22日收件新地字第1932、1933號案申請所有權移轉登記，惟未完成登記，嗣雙方復於53年11月間以該所收件新地字第3417、3418號重新申請辦理，並於53年11月24日登記完竣之事實，有杜賣證書、土地登記簿在原處分卷為證 (系爭土地嗣經地籍重測後，劃歸被告轄下)。 嗣原告以中國國民黨中央委員會無權利能力，系爭土地為農地，申請移轉登記時，中國國民黨中央委員會未提出無自耕能力證明，主張該移轉登記應屬無效，於94年11月4 日提起訴願，經遭不受理駁回，原告仍不服，循序提起本件訴訟。經查：
(一)、原告請求系爭土地所有權移轉登記行政處分 (精確講係指
准移轉登記之行政處分)無 效部分，原告於提起本件確認訴訟前，並未向被告請求確認系爭土地所有權移轉登記處分無效未被允許或經請求後於30日內不為確答，是其遽行提起本件確認訴訟，揆諸首揭規定，自不合法，應予駁回。
(二)、原告訴願書雖載不服臺北縣新店地政事務所52年7 月22日
新地字第1932號土地所有權移轉登記案，然其真意係不服系爭土地移轉為中國國民黨中央委員會所有之登記。又按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起於30日內為之，訴願法第14條第1 項定有明文。縱原告對被告系爭土地移轉登記不服，惟系爭土地於53年11月24日業已完成登記，自登記完畢迄今已逾40年，原告之被繼承人為移轉登記處分人，自知移轉登記情事，原告為繼承人，應繼受此項知情事由。再原告雖於訴願書上自陳係於94年10月13日知悉，惟原告並未舉證以實其說，其空言主張核不足採。即令其以利害關係人地位提起訴願，該登記自訴願法89年7 月1 日修正施行後至原告提起訴願已逾3 年 (訴願法第14條第2 項)。 是原告提起訴願顯已逾法定不變期間，自為法所不許，訴願應不受理。訴願決定未闡明原告提起訴願之真意，逕以原告之被繼承人葉中川與中國國民黨中央委員會於52年7 月22日遞送登記機關臺北縣新店地政事務所辦理登記之聲請書，該次聲請並未完成登記，該聲請書並非機關之行政處分，原告自不得對之提起行政救濟，不受理駁回原告之訴願，理由固未洽，然駁回結論相同，訴願決定亦應維持。原告未經合法訴願程序，提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分 (移轉登記)， 起訴不備其他要件，起訴不合法，應予駁回。
(三)、如上所述，原告提起本件確認系爭土地所有權移轉登記
行政處分無效之訴訟既不合法，則其以此為前提，請求被告應將系爭土地移轉登記塗銷，即失所附麗，該部分之訴，顯無理由，應一併駁回。
(四)、再 「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠
償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7 條所明定。而因公法上所生之損害賠償請求權，於依國家賠償法特別規定提起救濟，應向普通法院提起民事訴訟，此觀國家賠償法第12條甚明，是國家損害賠償請求權欲於行政訴訟中救濟請求，應按行政訴訟法第7 條規定，合併其他行政訴訟始可提起。上開規定須於提起行政訴訟之同一程序為之，係因其請求之損害賠償或財產上之給付訴訟，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，使行政法院就合併之訴訟為裁判時，基於訴訟資料之共通，得以省費，並避免二訴訟裁判之衝突。本件原告請求系爭土地移轉登記無法塗銷時被告應依系爭土地市價賠償原告部分，雖與其依行政訴訟法第6條所合併提起之行政處分無效確認訴訟間，有一定之因果關係，使本院就此部分得合併而為裁判，惟此乃以該被合併提起之行政訴訟合法為要件。原告對於被告所提起之行政處分無效確認訴訟既屬不合法，原告合併請求被告應依系爭土地市價賠償部分即屬不合法，且該損害賠償部分屬於國家賠償 (土地法第68條之損害賠償亦屬國家賠償性質)， 本院並無審判權，此部分請求不合法應予以駁回。
三、從而，原告請求確認系爭土地所有權移轉登記行政處分無效、損害賠償、撤銷訴願決定及原處分部分不合法，請求塗銷系爭土地之所有權移轉登記部分顯無理由，均應駁回。又原告請求損害賠償部分，僅聲明依系爭土地市價賠償，聲明並不確定，然此部分既起訴不合法，應予駁回，即無庸命補正，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴一部不合法、一部顯無理由，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第9 款、第107 條第3 項、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
書記官 張能旭