臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01721號原 告 甲○○被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 朱武獻（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因補繳退撫基金費用事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國95年3月7日95公審決字第0061號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告現職為交通部民用航空局（下稱民航局）科員，原任職中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司）助理管理師，於民國（下同）94年8 月11日轉任現職，民航局於同年10月19日以人字第940030136 號函向被告申請補繳原告84年7 月
1 日至94年8 月10日曾任中華電信公司年資之退撫基金費用，經被告以94年11月15日台管業二字第0940524184號函通知民航局轉知原告應補繳新臺幣（下同）761,508 元（下稱原處分）。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告申請補繳退休年資基金費用事件，應作成：
「應繳基金費用總額中之百分之35由原告負擔，應繳基金費用總額中百分之65不應由其負擔」之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原處分及復審決定所依據之公務人員退休法施行細則第12
條第3 項規定違反憲法第7 條、第15條、第18條、「法律優位原則」及「法律保留原則」，應屬無效。法院應依照司法院大法官釋字第371 號解釋之意旨及司法院大法官審理案件法第5 條第2 項之規定裁定停止訴訟，聲請大法官解釋。
⑴國營事業轉任行政機關之公務員，現行公務人員退休法施
行細則第12條第3 項，既不承認該等轉任人員之現任單位（行政機關）有為轉任人員負擔百分65之退撫基金費用之義務，亦不規定或要求原服務機關（國營事業）移撥其為該公務員所提撥之退休準備金，以墊繳政府應為公務人員負擔之百分65之退撫基金費用，而硬性要求自公營事業轉任行政機關之公務人員，需於一定期間內自行負擔所有費用，形同變相否認政府有為原告提撥退休金費用之責任，不當剝奪該等公務員相應其公職服務年資所應有之退休權益，明顯侵害此等公務人員之財產權。
⑵倘現行公務人員退撫基金制度對於國營事業轉任行政機關
之公務人員之退撫權益處理方式為合憲，則係限制人民選擇職業之自由。除非任職於國營事業之公務人員願意犧牲政府歷年來為其所提撥之退休準備金，否則即不能選擇至其他行政機關工作（參照釋字第434 號劉鐵錚大法官不同意見書）。
⑶就服公職權利而言，國營事業民營化使該事業之公務員於
結算年資之時，失去擔任公職之權利，而公務人員任用法第10條第2 項及現行人事行政機關規定，等同要求各機關自行遴用公務人員時，須以現職人員為限。且人事行政機關亦不為具國家考試資格之非現職公務人員進行二度分發作業。是以，確定或即將移轉民營之國營事業公務員若不轉任行政機關，其任公職之權利將於該國營事業移轉民營時，確定被剝奪，故而，以其轉任及補提年資係屬自願為由，對轉任行政機關人員之原有退休年資（國營事業服務年資）不予保障，推卸政府為全體公務員僱主之責任，而有侵害人民服公職權利之嫌。
⑷公務人員退休法施行細則為公務人員退休法之授權規定，
惟就公務員退休金提撥比率等權利事項，公務人員退休法第8 條已有政府撥繳百分之65，公務人員繳付百分之35之規定。公務人員退休法施行細則第12條第3 項所稱「轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶」者，當為應繳付基金費用總額之百分之35。否則，公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定即為違反法律規定、「法律優位原則」及「法律保留原則」，應屬無效。
⑸軍人為公務員之一種（釋字第455 號參照），具國家考試
資格任職國營事業之人員亦為公務員，同屬公務員為政府服務之年資，「曾任軍職、教職、政務人員」於前單位之服務年資與公務員「曾服義務役軍職、替代役人員」年資均相對享有政府提撥部分，而公務人員退休法施行細則第12條第3 項，主管機關卻解釋為：國營事業轉任行政機關人員曾任國營事業之服公職年資必須由轉任人員全部負擔，若該條款意旨確如主關機關所釋，則該規定違反憲法第
7 條「平等原則」，應屬無效。⒉退萬步言，若認前揭公務人員退休法施行細則之規定與憲
法並無牴觸，原處分及復審決定仍有以下違法原因，請一併審究：
⑴原告轉任離職時，並未領取退休金（或年資結算金），則
選擇參加公務人員退撫新制時，依法自應僅繳付公務人員個人繳付百分之35部分。依公務人員退休法第8 條規定，「政府」於原告離開原服務單位（中華電信公司）時並未核發退休金（或年資結算金）予原告。又依行政院94年6月10日院臺經字第0000000000B 號函，應發予原告之退休金（或年資結算金），「政府」將撥交予行政院公營事業民營化基金，亦即「政府」將應發給原告之退休金（或年資結算金）於中華電信公司移轉民營時，又交回給「政府」，政府卻不負擔原告補提年資依規定應撥繳之百分之65部分，形成政府坐享原已提撥予原告之退休準備金之利益，而原告卻受有「失去原服務機構為其提撥退休金」之不利益。
⑵現行公務人員退休法採行「補提年資制度」基本上即已肯
定：「具公務人員考試資格」且為「政府」做事者均屬「公務人員」，應享有相同之退休金請求權。要求由「國營事業」轉任至「行政機關」者，原機構為其提撥之退休準備金繳回國庫（行政院公營事業民營化基金），於其轉任行政機關後「應自行負擔百分之百的費用，補繳任職國營事業時期之年資」，始能獲得退休年資承認，此等做法與不承認公務員任職「國營事業」年資得為公務員退休年資實無差異，明顯違反公務人員退休法第8 條規定之意旨。
本件之爭點，係公務人員補繳年資之金額，依法應繳付百分之35，抑或連政府應繳撥之百分之65亦應由公務人員繳足。與原決定理由所稱「補繳年資之規定係屬自願性質，當事人之轉任係屬自願性」無關。又所謂提供流通機會，係為由國營事業轉任行政機關之公務人員退休權益作合理轉換，並非既剝奪其在原服務機關所累積之退休權益，又要求其全數負擔轉任後參加退撫新制所需費用，假「提供流通機會」之名，行「侵害退休權益」之實，使轉任人員之退休金權益不當減損。況且中華電信公司確已於94年8月12日移轉民營，原告為維護續任公職之權利，不得已於同年8 月11日轉任行政機關，原告若不依原核定繳付補提年資之全部基金費用，即喪失原任國營事業之公務員退休年資，與復審決定認定「原告補繳年資之規定係屬自願性質」，尚有未合。
⑶原告任職原電信總局及中華電信公司係依交通事業人員任
用條例任用，並由銓敘部審定資格在案，自屬公務人員退休法第2 條及公務人員退休法施行細則第2 條所稱之「公務人員」，惟因原任職機關未加入公務人員退撫新制，故而該公司人員未依公務人員退撫新制規定按比例撥繳退撫基金費用。再者，公務人員退休法第2 條規定，係為規範退休事實發生時是否具備公務人員任用法律任用之現職人員身分，以定其得否依現行公務人員退休法支領退休金之依據，非謂未參加退撫新制提撥退撫基金費用之公務人員，轉任行政機關後參加退撫新制補提年資時，不得按公務人員退休法第8 條第3 項規定之比例，由政府負擔百分65、公務人員負擔百分之35，共同撥繳基金費用。
⑷交通行政機關及交通事業機構人員相互轉任制度由來以久
，交通行政機關人員轉任交通事業機構者，其原任交通行政機關年資均得採計為事業機構服務年資，嗣其退休時，依該事業機構退休法令規定核計退休金，轉任人員不須繳付任何費用。交通事業機構不因該轉任之公務員過去並非服務於該事業機構，或行政機關與事業機構二者適用之退休制度不同，而不核計轉任事業機構之公務員曾任行政機關之年資為退休年資；此觀諸勞動基準法第20條有關新僱主承認留用勞工之工作年資之規定，亦有相同之法理。
⒊綜上，原告於國營事業服務期間，該機構為原告提撥之退
休準備金，性質與公務人員退撫新制中「政府應負擔的百分之65部分」相同，均為「政府」為原告（公務人員）所提撥之「退休準備金」。轉任人員任職國營事業時，「政府」既為其提撥有退休準備金且未於該員轉任其他機關時發予其本人，又將之轉由其他政府單位（行政院公營事業民營化基金）運用，當公務人員轉任行政機關改加入退撫新制時，該筆退休準備金自應隨同移撥，充作公務人員退休法第8 條所定「政府」應為公務人員提撥百分之65之部分，倘不移撥，基於政府一體原則，轉任後之現職機關自應負責認列提撥，不該將政府應負擔之「退休準備金」提撥責任違法轉嫁予轉任人員負擔。準此，原告依公務人員退休法第8 條申請補提年資時所應負擔之費用，不是百分之百，而是應繳基金費用總額之百分之35。
㈡被告主張之理由：
⒈查公務人員退休法施行細則第12條規定：「（第1項） 依
本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或曾經核給退休金、資遣給與之任職年資，均不得採計。……（第3 項）公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」及銓敘部84年9 月6 日84台中特四字第1190656 號函釋規定，84年7 月1 日修正施行之公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定，所稱之『曾任其他公職或公營事業人員之年資』係指其他公職或公營事業人員於公務人員退撫新制實施後轉任公務人員，所具84年7 月1 日之後與公務人員退休法所規定相當之擔任其他公職或公營事業服務年資，方得依規定購買（按現稱補繳），依該項規定，補繳該項年資之費用，應全部由公務人員自行負擔。準此，公務人員如具有84年7 月1日公務人員退休法修正施行後，依規定得予併計之曾任公營事業人員年資，依上開規定，應全額補繳該項年資之退撫基金費用，始得併計其任職年資為公務人員退休年資，先予敘明。
⒉原告於84年7月1日至94年8月10日止轉任交通部民用航空
局前之曾任中華電信股份有限公司年資，既係依交通事業人員任用條例任用，其退休、撫卹，並不適用公務人員退休（撫卹）法之相關規定。是以，原告申請補繳該段年資應繳之基金費用，自無法適用公務人員退休法第8條第3項規定之撥繳比例辦理。被告依上開規定核算原告應全額補繳退撫基金費用本息，於法並無違誤。
⒊公務人員退休法第8 條第3 項有關政府與公務人員共同繳
納基金費用之分擔比例，屬現職公務人員參加退撫基金按月繳費時，公務人員與政府分擔比例之規定。按公務人員退撫基金，係由公務人員與服務機關按月提存，以為將來支付退休金之準備，屬於事前提存基金方式，其係採用權責基礎來認列退休金成本，由於補繳基金費用人員過去服務於公營事業機構期間並未參加公務人員退撫基金，故原服務之公營事業機構無法予以認列其退休金成本；至於調任後之服務機關，亦無義務認列其購買年資期間之退休金成本，故其要享有服務公營事業機構期間年資併計公務人員退休之權利，自應全額負擔應繳之費用。是以，上開公務人員退休法施行細則第12條第3 項乃明定，應補繳費用複利終值之總和，由基金管理機關通知服務機關轉知「公務人員一次繳入退撫基金帳戶」，即係應由補繳基金費用人員全部負擔所需之費用，否則即應明定由公務人員與服務機關共同撥繳，易言之，有關補繳未參加公務人員退撫基金前曾任公營事業人員年資費用之規定，與現職公務人員按月繳納基金費用之規定不同，公務人員退休法施行細則第12條規定係由本法第8 條之立法意旨衍生而來，其立意甚明，尚無原告所稱違反法律保留原則及公務人員退休法第8 條立法意旨之情事。公務人員退休法第17 條明定，本法施行細則由考試院定之。
⒋另查公務人員退休撫卹基金管理條例第1 條第2 項規定：
「政務官、教育人員及軍職人員之退休（職）、（伍）撫卹基金之一併納入本基金管理。」由於納入公務人員退休撫卹基金之政務人員、公立學校教育人員或軍職人員之提存標準及給付制度，均與公務人員退撫基金制度一致，且上述三類人員退撫基金之收支、管理及運用等事項均屬被告主管，故是類人員轉任公務人員時，被告自得直接將渠未曾領取之基金費用本息移撥至公務人員退撫基金帳戶內。至於公營事業因其退撫儲金制度之設計與退撫基金制度並不相同，無法直接移撥，故以同條第3 項規定其退撫權益之處理方式，即係應由補繳基金費用人員全部負擔所需之費用，此係為配合退撫新制之實施，並保障其他曾任公職或公營事業年資併計之權益，斟酌各種情況之差異所為之規定。另銓敘部為配合司法院釋字第455 解釋意旨，又為期與先擔任公務人員後服義務役人員，於回職復薪時，其退撫新制後之義務役年資之購買，係由政府與公務人員按公務人員退休法第8 條第3 項規定之退撫基金撥繳比例共同負擔，取得衡平，並便於執行，爰於同條第4 項增訂有關擔任公務人員前服義務役軍職年資併計時，所應繳付基金費用準據之規定。
⒌有關公營事業編制內人員，因考量事業經營能力、勞動基
準法等規定，而由各主管機關訂定其各自單行退休規定，且因其儲金制之設計規劃、提存標準及給付規定，均與公務人員退撫新制之設計差異甚大，爰不納入退撫新制整體規劃範圍，並繼續適用其原單行規定，故公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定其退撫權益之處理方式，係為保障公營事業年資併計之權益，且此項補繳年資之規定，依銓敘部84年9 月6 日84台中特四字第1190656 號函釋，係屬自願性質並非強制性規定，僅為提供一流通制度，給予當事人選擇參加公務人員退撫新制之機會，是以，原告之轉任既係屬自願性，其補繳年資費用自應由其自行負擔，上開規定與原告所稱憲法保障工作權、財產權及服公職權利等無違。
理 由
一、原告起訴主張: 補繳年資所需費用須由其全額負擔，侵害公營事業機構轉任行政機關人員權益，且其任職公營事業人員之年資既經銓敘審定，應依退休法第8 條第3 項及其施行細則第12條第3 項規定，由現任機關負擔65% 。公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定違反憲法第7 條、第15條、第18條、「法律優位原則」及「法律保留原則」，應屬無效，，原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 公務人員退休法第17條明定，本法施行細則由考試院定之。公務人員退休法施行細則第12條規定係由本法第
8 條之立法意旨衍生而來，並無違反法律保留原則等之情事。至於補繳年資人員過去服務於公營事業機構期間，並未參加公務人員退撫基金，故原服務之公營事業機構無法予以認列其退休金成本；至於調任後之服務機關，則對其補繳年資之服務期間亦無義務認列其退休金成本。被告依法為新制退撫給與之支給機關，有關原告補繳退撫基金年資，被告均係依公務人員退休法施行細則第12條第3 項及主管權責機關銓敘部84年9 月6 日84台中特四字第1190656 號函釋規定計算應補繳退撫基金費用。原核定處分並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按退休法第2 條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」及退休法施行細則第
2 條規定：「本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」對退休法之適用對象已有明定。次按退休法第8條規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。‧‧‧第1 項共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍百分之8 至百分之12之費率，政府撥繳百分之65五，公務人員繳付百分之35。撥繳滿35年後免再撥繳。‧‧‧」又公營事業人員轉任公務人員之前，因非屬於退休法所稱之公務人員，自不適用退休法參加公務人員退撫基金並按月繳納退撫基金費用，其轉任公務人員後，在84年7 月1 日公務人員退撫新制實施後至轉任公務人員前之公營事業人員未繳納公務人員退撫基金費用之年資，本無法併計公務人員退休年資，為使是類轉任人員曾任公營事業之年資，亦得繳納退撫基金費用以併計公務人員年資辦理退休，爰於退休法施行細則第12條第3 項明定：「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」使得是類轉任人員得以補繳基金費用本息之方式，以併計公營事業年資於公務人員退休年資，惟此項補繳年資之規定係屬自願性質並非強制性規定，僅為提供一流通制度，給予當事人選擇參加公務人員退撫新制之機會。
四、查原告原任中華電信公司助理管理師，於94年8 月11日轉任民航局，其向被告申請補繳自84年7 月1 日起至94年8 月10日止曾任中華電信公司年資之退撫基金費用，案經被告以原處分通知民航局轉知原告應補繳761,508 元，並於繳費截止期限內一次補繳完竣等事實，有民航局派令、中華電信公司離職證明書、考成證明書、銓敘部銓審函、補繳退撫基金年資繳款單等件附原處分卷可按，並為兩造所不爭，堪認為真實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 公務人員退休法第12條第3 項規定有無違反憲法工作權、財產權及服公職權利、法律優位原則、法律保留原則及平等原則? 原告於84年7 月1 日至94年8 月10日止轉任民航局前之年資，可否適用公務人員退休法第8 條第3 項規定，由政府負擔65% ，公務人員負擔35% ，補繳年資? 勞動基準法新僱主承認留用勞工工作年資之規定，公營事業轉任行政機關之公務人員須自行負擔補繳曾任公營事業年資之全部費用，有無侵害原告權利? 茲分述如下:
㈠、按憲法第7 條所定之平等原則，係保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事務之性質，就事實情況之差異及立法目的，而為不同之規範。法律就其所定事實之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定（司法院釋字第412 號解釋理由書參照）。查84年1 月28日公布之公務人員退休法第17條，授權考試院訂定施行細則。而公務人員、教育人員、政務人員及軍職人員分別於84年7 月1 日、85年2 月1 日、85年5 月1 日及86年1 月日起實施退撫新制。
公務人員退休法第8 條第3 項規定之公務人員退撫基金，係由公務人員與服務機關按月提存，以為將來支付退休金之準備，屬於事前提存基金方式，其係採用權責基礎來認列退休金成本。至於其他曾任公職或公營事業人員之年資，因未曾參加公務人員退撫基金，並未繳付基金費用，故原服務之機構無法予以認列其退休金成本，至於調任後之服務機關，亦無義務認列其購買年資期間之退休金成本。是以公務人員退休法施行細則第12條第1 項規定，公務人員、教育人員、政務人員及軍職人員等屬於同一退撫新制之範疇者，於新制施行後依法繳付退撫基金之實際月數，始得併計退休年資。復於同條第2 項規定，政務人員、教育人員及軍職人員於轉任公務人員時，應將其原繳未曾領取之基金費用移撥公務人員帳戶，始得據以併計公務人員退休。至於曾任其他依規定得予採計之其他公職或公營事業人員等年資，則規定於同條第
3 項，應於轉任公務人員時，依規定補繳基金費用後，始予以併計。此係為配合退撫新制之實施，並保障其他曾任公職或公營事業年資併計之權益，斟酌各種情況之差異所為之規定，尚未違反公務人員退休法授權之本旨，與法律保留原則、法律優位原則、平等原則及司法院釋字第455 號解釋意旨並無牴觸，尤難謂為侵害工作權、財產權及服公職等權益。
㈡、查交通事業人員任用條例為公務人員任用法律之一，故依該條例任用之人員亦均依規定辦理銓敘審定。又85年7 月1 日交通部電信總局改制，其改制前交通事業人員及該局改制後移撥中華電信公司人員，亦依規定辦理銓敘審定，原得依公務人員退休法規定辦理退休並撥繳退撫基金；惟該類人員之退休、撫卹係適用「交通部郵電事業人員退休撫卹條例」，而該條例第1 條及第2 條規定，依交通事業人員任用條例任用之郵電事業從業人員，均應依該條例之規定辦理退休、撫卹，並不適用公務人員退休（撫卹）法之相關規定在案。有銓敘部95年6 月16日部退三字第0952661152號函乙件在卷可稽。本件原告自84年7 月1 日起至94年8 月10日止，曾任中華電信公司年資，係依交通事業人員任用條例任用，其退休、撫卹，即無公務人員退休（撫卹）法之適用。是原告主張申請補繳該段年資應繳之基金費用，可適用公務人員退休法第8 條第3 項規定云云，尚非可採。
㈢、按勞工之留用與公務人員轉任性質顯有不同，勞動基準法關於留用勞工規定，與本件公營事業機構人員轉任行政機關補繳退撫基金以採計公務人員退休年資，並無關連，尚難據為有利於原告之認定。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原核定處分以原告應全額補繳退撫基金費用本息761,508 元，核無違誤。復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
第四庭審判長 法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
書記官 劉道文