臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01870號原 告 甲○○訴訟代理人 林志豪 律師複 代理人 徐明水 律師被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
戊○○
送達上列當事人間因退撫基金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國95年3 月28日95公審決字第0073號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任職中國造船股份有限公司（下稱中船公司），嗣於民國（下同）94年1 月27日經商調至經濟部水利署北區水資源局擔任副工程司職務，離職時職等職稱為10等9 級工程師。原告於94年3 月18日經由經濟部水利署北區水資源局以水北人字第09412000480 號函向被告申請補繳原告曾任職中船公司84年7 月1 日至94年1 月26日年資（原任職期間為78年
2 月至94年1 月26日，惟因公務人員退休法有關退撫新制於係84年7 月1 日實施，故申請補繳部分為84年7 月1 日至94年1 月26日）之退撫基金費用，然因尚待補件，被告遂分別以94年3 月23日臺管業二字第0940479731號函、94年5 月26日臺管業二字第0940490803號函命其補正及同意展期辦理，暫不退件，嗣經補正後，經濟部水利署北區水資源局復以94年8 月1 日水北人字第09450061030 號函向被告申請補繳上開年資之退撫基金費用，經被告以94年11月17日臺管業二字第09 40523975 號函覆以：原告任職中船公司服務年資，依經濟部94年10月27日經人字第09400586790 號函釋規定，認定中船公司副總經理及以下從業人員不具公務員身分，依規定無法受理原告補繳年資申請等語在案（下稱原處分）。原告不服，主張公務員身分應依照公務人員任用法、考試法等相關法律認定，且其係依法參加國家高等考試取得公務員資格，依人事行政局及考試院公函分發至指定機關服務取得公務員身分，又依機關商調函及人事派令調至現職服務，公務員身分不曾中斷，不應憑空消失云云，提起復審，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告就經濟部水利署北區水資源局94年3 月18日水北人字
第09412000480 號函應作成准許原告補繳其任中船公司84年7 月1 日至94年1 月26日公營事業年資退撫基金費用之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈查被告及保訓會所為處分及復審決定駁回原告申請補繳84
年7 月1 日至94年1 月26日於中船公司服務年資之退撫基金之理由，無非係認「依據公務人員退休法施行細則第12條規定及銓敘部94年11月7 日部退三字第0942534141號函釋可知，現職公務人員申請補繳84年7 月1 日退撫新制實施後之其他公職或公營事業人員年資之退撫基金者，須該曾任其他公職或公營事業人員之年資為得併計為公務人員退休年為限，且未併計核給退除給與，始得為之，倘曾任其他公職或公營事業人員並不具公務員身分，不得採計為公務人員任職年資，自亦無法補繳退撫基金併計為公務人員退休年資。查原告84年7 月1 日至94年1 月26日於中船公司之服務年資，依該公司管理辦法第9 條規定及經濟部94年10月27日經人字第09400586790 號函之解釋，原告並不具公務員身分，依前揭規定，無法據以補繳退撫基金」云云，惟究其立論基礎，明顯可見其認事用法有違誤之處。
⒉原告係經公務人員高考及格，並經行政院人事行政局分發至中船公司任用服務，該服務期間應具公務人員身分：
⑴按「人民有應考試、服公職之權」於憲法第18條定有明
文，其意旨在於保障人民依法通過考試，從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給及退休等權利。復按「公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度，並按省區分別規定名額，分區舉行考試。非經考試及格者，不得任用」及「左列資格，應經考試院依法考選銓定之：一、公務人員任用資格。…」於憲法第85條及第86條第1 款定有明文。故而以公開競爭之考試方式取得資格，乃為擔任公務人員主要之管道，為實現前揭憲法之規定，國家乃實施考試用人之制度，並定有公務人員考試法及相關法規。
⑵按「公務人員之任用，依本法以考試定其資格。」「公
務人員之考試，以公開競爭方式行之，其考試成績之計算，不得因身分而有特別規定。其他法律與本法規定不同時，適用本法。前項考試，應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人數，依序分發任用。」「公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。」於公務人員考試法第1 條、第2 條第1 項、第2 項前段及第20條第
1 項前段定有明文。再按「各機關初任各職等人員，除法律別有規定外，應由分發機關就公務人員各等級考試正額錄取，經訓練期滿成績及格人員分發任用。」「公務人員各等級考試正額錄取，經訓練期滿成績及格者，應由分發機關分發各有關機關任用；其未依規定期間到職者，不再分發。前項分發機關為銓敘部。但行政院所屬各級機關之分發機關為行政院人事行政局；其分發辦法，由考試院會同行政院定之。」於公務人員任用法第10條第1 項段及第12條定有明文。另按「本辦法所稱分發，係指前條考試錄取人員，經分發機關或申請舉辦考試機關分配至用人機關佔缺實施實務訓練，訓練期滿成績及格，即以原實施實務訓練職缺分發任用。」「考選部於舉辦各種公務人員考試前，應洽請分發機關函請有關之用人機關（含公營事業機構、公立學校），預估年度需求人數，擬定年度需求計畫，以為舉辦考試、決定正額錄取人數、分配訓練及分發任用之依據。」「考試錄取人員之分配訓練及考試及格人員之分發任用程序，依公務人員考試法第2 條、第20條及其施行細則第3條、第18條規定辦理。」及「考試錄取人員經分配訓練期滿成績及格者，由保訓會報請考試院發給考試及格證書，並由原實務訓練機關依規定派代，完成分發程序。」於考試及格人員分發辦法第3 條、第4 條、第5 條及第13條定有明文。可知，現行公務人員考試相關法規，係採取所謂「考用合一」原則，各種公務人員考試皆屬「任用考試」而非「儲備資格」之考試，故各種公務人員考試筆試及格者，於接受時間長短不一之實務訓練期滿成績合格，取得公務員資格後，由考試分發機關依法分發各有關機關任用為公務人員，其中接受分發用人機關，除一般行政機關外，公營事業機構及公立學校，亦包含在內。另依中船公司管理辦法第9 條規定：「中船公司副總經理及以下從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分。」該辦法未有任何法律之授權，逕對經由國家考試分發至公營事業機構服務人員之身分為規定，已逾越法律保留原則之份際，而與中央法規標準法第5 條第2、4 款規定「關於人民之權利、義務及其他重要事項應以法律定之」相牴觸。又該辦法訂定之目的乃在對於所屬人員之管理，此觀中船公司管理辦法第1 條規定：「中國造船股份有限公司之管理，依本辦法之規定」自明，故其性質應屬行政程序法第159 條所稱之行政規則，屬於公司內部人事管理制度之一般性規定，非直接對外發生法規範效力之抽象規定，對訂定機關及其下級機關以外之機關自不生效力。且中船公司管理辦法對從業人員採用聘僱制度，有其歷史背景，主要係因中船公司當年為臺灣十大建設之一，為延攬人才而從寬訂定，致該公司具公務員身分者與不具公務員身分者混雜，故中船公司人事管理要點施行注意事項第22條第2 項特別規定管理、工程類六等以上人員（職員）為勞動基準法第84條所指公務員兼具勞工身分人員，而勞動基準法第84條前段即規定「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。」是原告任職中船公司期間，開始即以六等工程員（佔實缺）進用，自具有公務員身分，而有相關法令之適用。
⑶查中船公司雖係依公司法所成立之股份有限公司，但其
股份中99.4% 為國家所有，屬於國營事業機構，並為公營事業機構之一種，而於94年3 月28日行政院人事行政局以院授人力字第0940061360號函放寬目前公營事業機構申請分發考試及格人員作法前，依行政院63年1 月30日臺（63）院人政貳字第02671 號函及63年11月11日臺
（63）院人政貳字第24772 號函規定，公營事業機構應實施考試用人，所須進用人員應向人事行政局申請分發考試及格人員，而公營事業機構用人既須以公務人員考試及格而經人事行政局分發者，則分發至公營事業機構服務之考試及格人員亦應具備公務人員身分，始符合憲法及公務人員考試法規規定，保障人民應考試以從事於公務權利之意旨。原告係應77年公務人員高考輪機科考試及格，78年2 月10日起經行政院人事行政局分配至中船公司實施實務訓練，78年8 月9 日實務訓練期滿後，即由原實務訓練機關中船公司於78年8 月10日起以6 等工程員進用，則原告既係參加公務人員高等考試及格，不僅已具備公務人員任用「資格」，於受行政院人事行政局分發至中船公司時，即應係依法以公務人員「身分」從事公職。
⑷被告雖主張中船係依公司法設立，依司法院釋字第305
號解釋之意旨，中船公司應為私法人，原告與中船公司間應屬私法契約關係云云，惟查：
①按司法院釋字第305 號解釋意旨固謂：「…公營事業
依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係…」然公營事業採公司組織者，其性質究係私法人抑係公法人，並非如該號解釋僅以公司法為民事私法角度即可斷定，行政法學者管歐教授即認為「公營事業就其依據公司法所為之公司組織，原為私法人，惟其董監事有由政府指派而非由股東會就股東中選任之；其人員須適用公務員服務法之規定（參照公務員服務法第23條），其組織、營業預算須呈請主管機關核轉立法機關審定；各項收支，由審計機關辦理事後審計（參照國營事業管理法第10條、第12條、第16條）以及有關事業計劃及方針等事項，須經主管機關核定，均係以公法之規定，為其依據，因之，公營事業之為法人組織者，無論是否依據公司法或其事業組織之特別法，要以認為公法人為宜。」查中船公司雖屬依據公司法組織設立，惟資本額中99.4%皆為國家所有，而依照國營事業管理法第2 條之規定，屬於國營事業之中船公司負有發展國家資本，促進經濟建設、便利人民生活為目的之任務，其盈餘之分配、產品之銷售、收支之審核、人員之任用、晉升皆與一般民營私法人機構有別，固不宜僅以其設立依據為公司法，逕將視為私法人，並進而認定其與所屬人員均應為私法契約關係。
②次按司法院釋字第305 號解釋意旨亦謂：「…至於依
公司法第27條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等，在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係…」可知依公司法組織成立之公營事業與其相關人員之關係，並非斷然皆以私法關係視之，而排除因任用人員所依據法令不同，而有屬公法關係之可能。又依據國營事業管理法第31條規定，國營事業用人，除特殊技術及重要管理人員外，應以公開考試方法行之，同法第33條則規定，本法第31、32兩條所稱國營事業人員考試、甄審及考績辦法，由行政院會同考試院另定之。另外，於94年3 月28日行政院人事行政局發布院授人力字第0940061360號函以前，依照該局63年1 月30日臺（63 ） 院人政貳字第02671號函及63年11月11日臺（63）人政貳字第24772 號函規定，各公營事業機構（包括中船公司）應實施考試用人，所須進用人員應向該局申請分發考試及格人員。查原告係應77年公務人員高等暨普通考試輪機科考試及格，78年2 月10日起經行政院人事行政局分發至中船公司服務，並非經中船公司所僱用或約聘，彼此間任用關係之內容及效力，並非由各自意思表示合致而訂立，原告就彼此間任用關係並無自由決定之權利，兩者間亦無私法上居於平等當事人地位可言，而是公法上具有上下服從之特別權力關係，尚且參諸國營事業管理法第36條及第37條規定有關任職期間，不得從事同類企業競爭及有關利益之迴避，均與公務人員同，而原告雖非經銓敘部銓敘後任命，依最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同）50年判字第73號判例之意旨，原告縱非公務人員任用法所定之公務員，惟仍屬公務員服務法及公務員保險法所規定適用對象，固難謂原告與中船公司間非屬公法關係。另按最高法院92年度臺上字第52號判決，對於依考試院舉辦之特種考試及格進入國家所獨資公營銀行之人員，即認該人員與該公營銀行之職務關係屬於公法關係，亦可資參酌。
⑸次查，我國對於公務員或公務人員之定義分散規定於各
種法規中，是否具備公務員身分之認定往往使人無法適從，此種法制化之缺陷及不足實不應由人民負擔。依公務人員任用法第33條規定，公營事業人員之任用應以法律定之，然實際上至今未見公營事業人員之任用有何法制化之體現。又中船公司管理辦法第9 條雖規定，中船公司之副總經理及以下從業人員採聘僱制，不具公務員身分，然該辦法係經濟部66年自行制定送行政院核備延用至今之內部規則，未經任何法律授權逕予規定公務人員資格、身分之有無，顯然已對原告等通過公務人員考試分發至該公司等人員服公職權利產生重大不利之影響，該規定涉及人民權利而未以法律定之已有未洽，而且其內容已限制人民之自由權利，顯與憲法第18條及第23條規定之法律保留原則有違，自應屬無效。是故，被告等以該無效之規定逕認定原告於中船公司服務期間不具公務人員身分，難謂適法。且依實務上之認知，中船公司管理辦法第9 條應屬概略性之規定，其詳細施行則有「中國造船股份有限公司人事管理要點施行注意事項」及「中國造船股份有限公司工作人員工作規則」作補強，依中船公司工作人員工作規則第2 條規定：「本規則所稱，聘用、約聘人員（管理、工程類6 等以上）為勞動基準法第84條所指公務員兼具勞工身分人員，所稱雇用、約雇人員（管理、工程類5 等以下及技術、服務兩類）係指依勞動契約受僱於本公司從事工作報酬之人員。上述工作人員均為本規則所稱工作人員」、第4 條規定：「本公司新進人員，除公務員兼具勞工身分者，其資格應依有關法令規定辦理外，其餘工作人員，以公開方式甄選進用，有關進用之程序，由本公司另定之。」、第22條第1 項規定：「本公司聘僱從業員除工程、管理類6 等以上人員就左列人員進用，其餘人員以公開甄選進用方式辦理。一、高等考試及格人員。…」及第2項規定：「本公司從業員採聘僱制度，身分界定如下：
一、管理、工程類6 等以上人員（職員），其身分包括：（一）聘用人員，相當經濟部所屬事業派用人員。（二）約聘（含專案契約）人員相當經濟部所屬事業約聘人員。以上人員為勞動基準法第84條所指公務員兼具勞工身分人員。二、管理、工程類5 等以下及技術、服務兩類人員（工員），其身分包括：（一）雇用人員，相當經濟部所屬事業雇用人員。（二）約雇（含專案契約）人員，相當經濟部所屬事業約雇人員。以上人員為勞動基準法之純勞工。」可知中船公司之工作人員中，依其進用程序、工作屬性之不同，有不同之任用資格及屬性規定，工作人員之身分，有屬一般勞工，亦有屬公務員者，其身分並非全然為不具公務員身分之純勞工。本件原告於78年8 月9 日公務人員考試實務訓練期滿後，於78年8 月10日起由原實務訓練機關即中船公司佔實缺以6 等工程員進用，依上述中船公司工作人員工作規則等規定，原告係屬公務員兼勞工身分由中船公司所進用，故原告於中船公司服務期間具備公務人員之身分，實屬當然。另對照經濟部所屬事業機構人事管理準則第7條第1 項第2 款規定：「各機構人員之進用方式如左：
…二、副總經理由本部遴選派用，其餘人員得由各機構視事實需要依規定派用、聘用、雇用或約僱。」及第8條規定：「各機構派用或聘用新進人員，應申請分發考試及格或遴選適當合格之人員擔任。」再對照行政院74年11月15日（74）臺人政壹字第36664 號就勞動基準法第84條暨其施行細則第50條疑義之解釋權責暨「公務員兼具勞工身分者」之認定標準函釋之見解，認為勞動基準法施行細則第50條所稱任用、派用、聘用、遴用之人員包括依經濟部所屬事業機構人事管理準則派用或聘用者，則原告由屬於經濟部所屬事業機構之中船公司申請分發派用，自應屬勞動基準法第84條暨其施行細則第50條規定所指「公務員兼具勞工身分者」，而具有公務員身分。
⑹再查，原告於中船公司服務期間係投保公務人員保險，
而非投保一般勞工身分所投保之勞保，原告投保之依據係循88年5 月29日修正前公務人員保險法第2 條第1 項：「本法所稱公務人員，為法定機關編制內之有給人員」及89年7 月12日修正前公務人員保險法施行細則第8條規定：「依本法第2 條及第6 條之規定，凡法定機關編制內之有給公務人員及有給公職人員，應一律參加本保險為被保險人。所稱有給公務人員，包括法定編制內之聘僱人員在內。」準此，原告應係在中船公司服務期間以公務人員身分投保公務人員保險無誤，若原告係純勞工之身分，又如何依公務人員保險法投保公務人員保險。另外，今擔任經濟部水利署副工程司係由經濟部水利署甄審通過後，以「商調」方式由原機關「調任」現職，若原告於中船公司服務期間不具公務員身分，怎可以非公務人員身分「商調」方式派代現職。此外，原告經被告認定無法依俸給法等規定，將中船公司任職年資採計提敘俸級時，曾藉由經濟部水利署北區水資源局以94年7 月1 日水北人字第09412001470 號函向中船公司申請辦理年資結算並核發資遣費，然中船公司卻以94年
7 月8 日船人字第0940002312號函認定原告自中船公司離職係屬機關間「商調」，乃以不符合經濟部所屬事業人員退休、撫恤及資遣辦法規定，拒絕原告之申請。原告戮力從公16年，卻因不同機關對同一件事情有不同之見解，致使原告權益盡失，有欠公允。
⑺又依司法院釋字第605 號解釋明白指出憲法第18條規定
人民有服公職之權利，在取得公務人員任用法上之公務人員資格之前提下，人民依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利應受保障。原告為服公職而參加公務人員高等考試及格，取得公務人員任用法上之公務人員資格後，即被派用至公營事業機構，並無選擇之機會，應同樣受憲法保障。再者，同為經濟部所屬之公營事業機構，如中油公司、臺電公司、自來水公司等均採行退撫基金年資補繳，獨中船公司未比照辦理，實已違反平等原則。
⒊縱認原告於中船公司服務期間不具公務人員或公務員身分
（假設語氣），然公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定對於曾任其他公職或公營事業人員，並未以具有公務員身分為限，被告逕依銓敘部94年11月7 日部退三字第09400586790 號函為依據，將曾任公營事業機構人員資格限縮在具有公務員身分者，明顯增加退休法及退休法施行細則定所無之限制，有違法律保留原則，應屬無效，被告自不得依無效之函令否准原告補繳退撫基金之申請：
⑴按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之
基本原則，亦為一切行政行為必須遵守之首要原則，而依法行政原則向來區分為法律優越及法律保留二項次原則，前者係指行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，後者則係指無法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為，即行政行為不僅不能以消極不牴觸法律行為即已足，尚須有法律之明文依據始可。準此，行政機關頒布法規命令自應有法律之授權以及不得超出法律授權之範圍，此觀司法院釋字第474 號解釋理由書「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第23條、中央法規標準法第5 條、第6 條均有明定。
若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。」之意旨，以及行程序法第150 條及第158 第1 項規定即可知。
⑵查被告係以銓敘部94年11月7 日部退三字第0940058679
0 號函為依據，否准原告補繳退撫基金之申請，然依公務人員退休法施行細則第12條第3 項可知，該條項就公務人員曾任公營事業人員之年資，並未以具備公營事業公務人員身分之年資為限，然被告卻以銓敘部94年11月
7 日部退三字第09400586790 號函，限制於須具備公務員身分者始可，已實質影響公營事業機構人員轉任公務人員時依法得補繳退撫基金之權益，並已逾越母法關於公營事業人員之文義可能範圍，增加母法所未規範之資格限制，涉及憲法所保障公務人員退撫基金補繳請求權利之限制，違反憲法第23條之法律保留原則，應屬無效。
⑶綜上，既然銓敘部94年11月7 日部退三字第0940058679
0號函係屬無效之規定，被告自不得加以援引適用。⒋綜上所述，原處分及復審決定未盡調查證據職責，所為認定與事實不符。
（二）被告主張之理由：⒈依公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定：「公務人
員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」準此，公務人員如具有84年7 月1 日退撫新制實施後依規定得予併計之曾任公營事業人員年資，始得依上開規定，來函被告申請補繳，倘曾任公營事業年資，並不具公務員身分者，以該段年資不得採認併計為公務人員退休年資，自毋庸辦理補繳，合先敘明。
⒉有關原告申請補繳退撫基金費用以併計其曾任中船公司工
程員及工程師等不具公務員身分年資為公務人員退休年資案，經被告箋請公務人員退撫主管機關銓敘部於94年11月
7 日以部退三字第0942534141號書函釋復略以，查勞動基準法第84條規定：「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定。」是以，上開公務人員退休法施行細則規定所稱公營事業人員係指公營事業機構具公務員身分之編制內正式職員而言，如不具公務員身分之純勞工，則係勞動基準法適用對象，因屬勞工身分，自不得採計公務人員退休。至於中船公司副總經理以下從業人員之身分屬性，依中船公司管理辦法第9 條規定：「中船公司之副總經理及以下之從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分。」復以經濟部94年10月27日經人字第0940058679
0 號函，亦認定中船公司副總經理及以下從業人員不具公務員身分。準此，本案原告自78年2 月至94年1 月任中船公司工程員及工程師年資，並未具公務員身分，故依前開規定，自不得申請補繳公務人員退撫基金以併計其曾任中船公司年資為公務人員年資在案。是以，被告引據銓敘部上開函釋規定否准原告補繳申請之處分，於法並無違誤。⒊另原告引據中船公司工作人員工作規則第2 條、第4 條、
第22條第1 及2 項規定，認為中船公司之工作人員中，依其進用程序、工作屬性之不同，有不同之任用資格及屬性規定，工作人員之身分，有屬一般勞工，亦有屬公務員者，其身分並非全然為不具公務員身分之純勞工。原告既係依法參加國家高等考試取得公務員資格，並經行政院人事行政局分發至中船公司（按為公營事業機構）任用服務，即係依法以公務人員身分從事公職，依上述規定，該服務期間應屬公務員兼勞工身分人員，而非銓敘部上開函所稱純勞工之身分，自得補繳退撫基金費用採計為公務人員退休年資一節，案經函請銓敘部於95年6 月29日以部退三字第0952669031號書函釋復略以，原告系爭年資之屬性，該部係應依相關規定及其目的事業主管機關之認定結果，作為判斷依據，與其至該公司任職依據並無關涉。至於該公司人事法令上之歧異，亦應由該公司及其目的事業主管機關本其權責處理。是以，該部上開函釋純係依中船公司管理辦法第9 條等相關規定及其目的事業主管機關（經濟部）之認定結果，作為原告身分屬性（即未具公務員身分）之判斷依據；至於原告主張該公司管理辦法第9 條規定顯與憲法第18、23條規定之法律保留原則有違部分，與被告權責無涉。
⒋又為進一步釐清原告任職中船公司期間相關權益事項，被
告爰再函請該公司於95年7 月4 日以船人字第0950002571號函查復略以，有關原告進用法令，係依據該公司人事管理要點施行注意事項第22條第1 項第1 款規定辦理。另凡國家高、普考試及格分發政府單位工作，僅作為進入該單位就業門檻，尚須取得銓敘官職等，始具備公務人員身分，受公務人員任用、俸給、考績、退休等相關法令規範，並適用公務人員保障法給予保障。該公司係經濟部所屬生產事業單位，國家高等考試及格分發到職人員，均未銓敘官職等，其薪資、職稱等一切權利義務均依經濟部及公司規定辦理，原告自無例外在案。
⒌有關原告於行政訴訟準備程序時提及，銓敘部部退三字第
0942534141號函闡釋公務人員退休法施行細則第12條第3項所稱之公營事業人員係指公營事業機構具公務員身分之編制內正式職員，致其曾任中船公司年資無法併訂為公務人員退休年資一節，案經被告於96年3 月13日以臺管業二字第0960604664號書函請銓敘部提供相關法令依據，業於同年月15日以部退三字第0962758941號書函釋復略以，查71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條規定，曾任有給專任之公務人員具有合法證件者、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資、或曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休（職）金，經原服務機關核實出具證明書者，得合併計算為退休公務人員年資。復查該部65年1 月6 日65臺謨特三字第40358 號函規定，公務人員退休法施行細則規定，退休年資之併計，係以曾任有給專任之公務人員、雇員、軍中文職或軍職准尉以上者為準，對於工人年資均不併計。綜合上開規定，公務人員退撫新制施行前之年資，合於併計公務人員退休者，限於各政府機關、公立學校、軍事單位編制內人員之年資。至於公營事業機構年資，除必須為公營事業機構編制內職員外，該年資且必須得依其單行退休規則（勞動基準法）除外採計為退休年資，又未曾領取退離給與者，始得申請併計公務人員退休。換言之，曾任公營事業人員之年資，必須以具有公務員身分（或屬公務員兼具勞工身分者）為前提要件，其次尚須符合編制內職員且未領取退離給與等條件者，始得併訂為公務人員退休年資。又據84年7 月1 日修正施行之公務人員退休法第8 條及同法施行細則第12條第1 、3 項規定，公營事業人員於轉任公務人員而擬補繳退撫基金費用者，自仍以具有公務員身分（非勞工）為要件。再查勞動基準法第84條規定：「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定。」是以，各公營事業機構中不具公務員身分人員，因屬勞工身分，並無公務員退休法令之適用，其所具勞工身分之年資，白不得採訂為公務人員退休年資，自亦不得補繳退撫基金費用。綜上，該部0000000000號書函之依據為勞動基準法、公務人員退休法及其施行細則等規定，且於65年即有相關函釋在案。準此，曾任公營事業人員年資除須符合編制內職員且未領取退離給與等條件外，尚須以具有公務員身分為前提要件，始能採訂為公務人員退休年資之規定，並未因84年7 月1 日公務人員退撫新制之實施而有所改變。是以，被告以原告任職中船公司期間未具公務員身分否准其補繳84年7 月1 日以後至轉調行政機關前之退撫基金費用，於法並無違誤。
⒍至於中船公司管理辦法第9 條規定副總經理及以下從業人
員不具公務員身分之立法意旨，以及是否有違憲法第18、第23條有關法律保留原則之規定部分，案經被告以96年3月]3日臺管業二字第0960604660號書函請該公司之目的事業主管機關（經濟部）釋疑，該部業於同年月15日以經人字第09600040180 號書函說明二釋復以：⑴經洽中船公司說明略以，依66年8 月6 日該公司第2 屆董事、監察人第
5 次聯席會議紀錄載以，中船公司改制為國營時，特由行政院訂頒該公司管理辦法，訂明副總經理及以下從業人員，不具公務員身分，藉以維持現有專技人員繼續工作，不令散失。據此，上開中船公司管理辦法第9 條規定之立法原意，應為排除公務人員有關法令規定限制，使得進用之專業技術人力得以留任。該公司係生產事業單位，自負盈虧責任，其高考資格人員進用後，並未銓敘官職等，其一切權利義務，均須依該公司規定辦理，與該公司其他自行招考僱用（未具高考資格人員）人員一體遵行，自無例外，並未違反本項憲法之規定。⑵又查行政院人事行政局95年6 月20日局考字第0950014290號函略以，行政院74年11月15日臺74人政壹字第36664 號函規定，係將勞動基準法第84條及其施行細則第50條有關「公務員兼具勞工身分」人員所適用之人事法令予以列舉闡明。其中中船公司管理辦法非屬上開院函規定所列之公務員人事法令，爰中船公司副總經理以下從業人員並非依公務員人事法令任用之公務人員。且上開中船公司管理辦法各項規定（如該公司之副總經理及以下從業人員採用聘雇制度，不具公務員身分等），依經濟部同書函說明三之（二）中所述，均於該公司內部網站公布，同仁可隨時上網查閱知悉在案。是以，依法務部90年8 月6 日90法律字第026353號函釋規定，不論原告「不知」法規之原因為何，均屬原告「主觀上」之事由，原告自不得以其不知法規之理由而請求併計公務人員退休年資補繳退撫基金費用。
⒎又原告於準備程序時另提及，有關中船公司以商調不符經
濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣辦法規定為由，拒絕辦理年資給算一節，經濟部亦以上開書函說明三之（一）說明以，依該部95年7 月31日經人字第09500577370 號函釋，中船公司副總經理以下人員，不具公務員身分之規定，非屬勞動基準法第84條及其施行細則第50條所稱之「公務員兼具勞工身分」人員，而係屬純勞工身分。原告於78年2 月10日高考進用，94年1 月27日商調經濟部水利署北區資源局，原告服務該公司期間之年資因不符合經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法有關勞動基準法退休或資遣要件，故不得結算退休或資遣給與。原告如願意回該公司工作，該公司將同意並可併計原該公司及經濟部水利署服務年資。另有關被告94年11月17日臺管業二字第0940523975號書函否准之處分除依據原告94年8 月1 日重新提出之補繳年資申請書辦理外，尚有94年3 月18日原告第一次提出之申請書（按該申請書所附證件不全，被告函請服務機關補正，該機關迄至94年8 月1 日始補齊相關資料並重新檢送申請書，且2 份申請書所載擬補繳之年資及期間均相同）。再查原告因曾任中船公司年資未具公務員身分致無法辦理提敘俸級提起行政訴訟部分，業經鈞院以95年度訴字第312 號判決原告之訴駁回在案，其中鈞院針對原告曾任中船公司期間之身分屬性，亦於該判決書判決理由中載以，依司法院釋字第305 號解釋及中船公司章程第1 條、中船公司管理辦法第9 條等規定可知，中船公司係依公司法設立之私法人，該公司與所屬副總經理及以下從業人員均屬私法聘僱契約，不具公務員身分。而原告於78年2月至94年1 月在中船公司係擔任工程師職務，且未有官等，亦為原告所不爭，則依前揭說明，原告與中船公司問係屬私法契約關係，其任職中船公司期間，不具備公務員身分，足堪認定在案。
⒏綜上所述，被告原處分，於法並無不合。
理 由
一、原告主張：原告係經公務人員高考及格，並經行政院人事行政局分發至中船公司任用服務，該服務期間應具公務人員身分。中船公司管理辦法第9 條規定：「中船公司副總經理及以下從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分。」未經任何法律之授權，逕對經由國家考試分發至公營事業機構服務人員之身分為規定，已逾越法律保留原則之份際，而與中央法規標準法第5 條第2 、4 款規定「關於人民之權利、義務及其他重要事項應以法律定之」相牴觸。又該辦法訂定之目的乃在對於所屬人員之管理，其性質應屬行政程序法第159 條所稱之行政規則，屬於公司內部人事管理制度之一般性規定，非直接對外發生法規範效力之抽象規定，對訂定機關及其下級機關以外之機關自不生效力。查中船公司雖係依公司法所成立之股份有限公司，但其股份中99.4% 為國家所有，屬於國營事業機構，並為公營事業機構之一種，所須進用人員應向人事行政局申請分發考試及格人員，而公營事業機構用人既須以公務人員考試及格而經人事行政局分發者，則分發至公營事業機構服務之考試及格人員亦應具備公務人員身分。本件原告於78年8 月9 日公務人員考試實務訓練期滿後，於78年8 月10日起由原實務訓練機關即中船公司佔實缺以6等工程員進用，依中船公司工作人員工作規則等規定，原告係屬公務員兼勞工身分由中船公司所進用，故原告於中船公司服務期間具備公務人員之身分，且屬勞動基準法第84條暨其施行細則第50條規定所指「公務員兼具勞工身分者」。原告於中船公司服務期間係投保公務人員保險，而非投保一般勞工身分所投保之勞保，若原告係純勞工之身分，又如何依公務人員保險法投保公務人員保險。另外，今擔任經濟部水利署副工程司係由經濟部水利署甄審通過後，以「商調」方式由原機關「調任」現職，若原告於中船公司服務期間不具公務員身分，怎可以非公務人員身分「商調」方式派代現職。再者，同為經濟部所屬之公營事業機構，如中油公司、臺電公司、自來水公司等均採行退撫基金年資補繳，獨中船公司未比照辦理，實已違反平等原則。縱認原告於中船公司服務期間不具公務人員或公務員身分（假設語氣），然公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定對於曾任其他公職或公營事業人員，並未以具有公務員身分為限，被告逕依銓敘部94年11月7 日部退三字第09400586790 號函為依據，將曾任公營事業機構人員資格限縮在具有公務員身分者，明顯增加退休法及退休法施行細則定所無之限制，有違法律保留原則，應屬無效，被告自不得依無效之函令否准原告補繳退撫基金之申請。為此，原告依據行政訴訟法第5 條第2 項規定提起本件課予義務訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告則以：依公務人員退休法施行細則規定所稱公營事業人員係指公營事業機構具公務員身分之編制內正式職員而言，如不具公務員身分之純勞工，則係勞動基準法適用對象，因屬勞工身分，自不得採計公務人員退休。至於中船公司副總經理以下從業人員之身分屬性，依中船公司管理辦法第9 條規定：「中船公司之副總經理及以下之從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分。」復以經濟部94年10月27日經人字第09400586790 號函，亦認定中船公司副總經理及以下從業人員不具公務員身分。準此，本案原告自78年2 月至94年1 月任中船公司工程員及工程師年資，並未具公務員身分，故依前開規定，自不得申請補繳公務人員退撫基金以併計其曾任中船公司年資為公務人員年資在案。是以，被告引據銓敘部上開函釋規定否准原告補繳申請之處分，於法並無違誤。有關原告進用法令，係依據該公司人事管理要點施行注意事項第22條第1 項第1 款規定辦理。另凡國家高、普考試及格分發政府單位工作，僅作為進入該單位就業門檻，尚須取得銓敘官職等，始具備公務人員身分，受公務人員任用、俸給、考績、退休等相關法令規範，並適用公務人員保障法給予保障。該公司係經濟部所屬生產事業單位，國家高等考試及格分發到職人員，均未銓敘官職等，其薪資、職稱等一切權利義務均依經濟部及公司規定辦理，原告自無例外在案。查71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條規定，曾任有給專任之公務人員具有合法證件者、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資、或曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休（職）金，經原服務機關核實出具證明書者，得合併計算為退休公務人員年資。又依公務人員退休法施行細則規定，退休年資之併計，係以曾任有給專任之公務人員、雇員、軍中文職或軍職准尉以上者為準，對於工人年資均不併計。至於公營事業機構年資，除必須為公營事業機構編制內職員外，該年資且必須得依其單行退休規則（勞動基準法）除外採計為退休年資，又未曾領取退離給與者，始得申請併計公務人員退休。又據84年7 月1 日修正施行之公務人員退休法第8 條及同法施行細則第12條第1 、3 項規定，公營事業人員於轉任公務人員而擬補繳退撫基金費用者，自仍以具有公務員身分（非勞工）為要件。再查勞動基準法第84條規定：「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定。」是以，各公營事業機構中不具公務員身分人員，因屬勞工身分，並無公務員退休法令之適用，其所具勞工身分之年資，白不得採訂為公務人員退休年資，自亦不得補繳退撫基金費用。準此，曾任公營事業人員年資除須符合編制內職員且未領取退離給與等條件外，尚須以具有公務員身分為前提要件，始能採訂為公務人員退休年資之規定，並未因84年7 月1 日公務人員退撫新制之實施而有所改變。是以，被告以原告任職中船公司期間未具公務員身分否准其補繳84年7 月1 日以後至轉調行政機關前之退撫基金費用，於法並無違誤等語，資為抗辯。
三、按「依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或曾經核給退休金、資遣給與之任職年資，均不得採計。
」「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」公務人員退休法施行細則第12條第1 項、第3 項分別定有明文。
四、上開事實概要欄所述之事實，除「原告任職中船公司期間是否具有公務員身分」外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、中船公司從業員離職證明書、經濟部水利署94年1 月19日經水人字第09450022160 號令、銓敘部94年5 月17日部敘一字第0942486377號函、94年11月7 日部退三字第0942534141號函、95年6 月29日部退三字第0952669031號函、經濟部94年10月27日經人字第09400586790 號函、中船公司事業基本資訊表、行政院94年3 月28日院授人力字第0940061360號函、行政院人事行政局78年公文函、74年11月15日74臺人政壹字第36664 號函、公教人員保險被保險人年資紀錄表、經濟部水利署北區水資源局94年7 月1 日水北人字第09412001
470 號函、中船公司94年7 月8 日船人字第0940002312號函、被告96年3 月13日臺管業二字第0960604664號函、銓敘部96年3 月15日部退三字第0962758941號函、被告96年3 月13日臺管業二字第0960604660號函、經濟部96年3 月15日經人字第09600040180 號函等件分別附原處分卷、復審卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：原告任職中船公司期間是否具有公務員身分？得否申請補繳84年7 月1 日至94年1 月26日間之退撫基金費用以併計該期間之年資？茲分述如下：
（一）按公務人員退休法第1 條規定：「公務人員之退休依本法行之。」同法第2 條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」同法第16條之1 規定：「（第1 項）公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。…（第3 項）公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，其退休金依左列規定併計給與：…（第4 項）公務人員在本法修正施行前後均有任職年資，合計滿十五年以上者，其退休金應選擇同一給付方式請領。…」依上開規定可知，公務人員退休年資之計算，應以其具有經銓敘列有官職等之公務員身分為前提，又此處公務員身分之認定，應依公務人員任用法律為之。又公務人員任用法第33條規定：「教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之。」勞動基準法第84條規定：「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定。」意指公營事業人員亦可能具有公務員之身分，但仍應視其所適用之相關法律為斷，不當然有上開公務人員退休法及公務人員任用法之適用，此觀諸司法院釋字第270 號解釋：「公營事業人員之任用，依公務人員任用法第三十三條，應另以法律定之。在此項法律制定前，依公務人員退休法第二條及該法施行細則第二條規定，公營事業人員無從依公務人員退休法辦理退休。行政院於中華民國七十年一月二十三日核定修正發布之『經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣辦法』第十七條第二項有關訂定分等限齡退休標準之規定，在公營事業人員任用及退休法律制定前，乃為促進經濟部所屬國營事業人事新陳代謝及企業化經營而設，不生牴觸憲法問題，惟公營事業人員之任用及退休，關係此等人員之權利義務，仍應從速以法律定之。」亦可獲得印證。
（二）次按「法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」為大法官釋字第480 號解釋理由書所闡釋明確。由於公務人員退休法規定內容仍有未盡之處，同法第17條即規定：「本法施行細則由考試院定之。」因此，考試院依據上開規定，就公務人員退休之總則、辦理退休之程序、退休金之發給、撫慰金之發給、退休金及撫慰金之停發及續發等事項，訂定公務人員退休法施行細則，即屬就上開解釋意旨所稱之技術性、細節性之行政規則。雖該施行細則第12條第3 項規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」固規定公營事業人員之年資，可於轉任公務人員時併計其任職年資，但參酌首開說明，上開年資併計應以其任職公營事業時，仍具有經銓敘列有官職等之公務員身分為限，否則即逾越其母法授權之目的及範圍。因此，原告主張公務人員退休法施行細則第12條第3 項規定對於曾任其他公職或公營事業人員，並未以具有公務員身分為限云云，即有所誤解，自非可採。再者，公營事業人員之任用，依公務人員任用法第33條，固應另以法律定之；但在公營事業人員任用及退休法律制定前，行政機關為促進經濟部所屬國營事業人事新陳代謝及企業化經營，非不可核定修正發布行政命令規範之，此觀上開司法院釋字第270 號解釋自明。此外，同院釋字第614 號解釋雖指出「曾任公營事業人員轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，仍應以法律或法律明確授權之命令定之為宜。」但同時謂：「公務人員曾任公營事業人員者，其服務於公營事業之期間，得否併入公務人員年資，以為退休金計算之基礎，憲法雖未規定，立法機關仍非不得本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，以法律定之。在此類法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第二十三條規定之法律保留原則有違。」亦不排除在立法機關制訂如何併計之法律前，行政機關可依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循。
（三）另按，司法院釋字第305 號解釋：「公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決。行政法院六十年度裁字第二三二號判例，認為此種公司無被告當事人能力，其實質意義為此種事件不屬行政法院之權限，與憲法尚無牴觸。至於依公司法第二十七條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等，在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係。」申言之，公營事業之組織形態不一。如決策上認某種公營事業應採公司組織之形態，則係基於該種公營事業，適於以企業理念經營之判斷，自應本於企業自主之精神及企業所有與企業經營分離之原則為之。而在法律上，公營事業依公司法規定設立公司者，雖可簡稱為公營公司，但其性質仍為私法人，具有獨立之人格，自為權利義務之主體，享受權利，負擔義務。因之，公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任聘任或僱用），雙方成立私法上之契約關係。經查，經濟部事業機構人員之管理原係依經濟部所屬事業機構人事管理準則及其實施要點之規定辦理，但因中船公司（另有中鋼公司）屬性特殊，其主管機關經濟部審酌立法院尚未就公營事業人員之任用及退休為立法，乃於66年6 月29日訂定「中國造船股份有限公司管理辦法」另為規範，從此中船公司即脫離經濟部原有通案之管理制度。依其章程第1 條規定：「本公司依照中華民國公司法股份有限公司之規定組織之…」中船公司既係依公司法規定設立之私法人，則經濟部所定訂之中國造船股份有限公司管理辦法第9 條規定：「中船公司之副總經理及以下之從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分。」即未逸脫上開司法院釋字第305 號之解釋意旨；且在立法院制訂公營事業人員之任用及退休法律前，經濟部頒布此行政規則為合理之規範，參酌上開同院釋字第270 號、第614 號解釋意旨，亦無違反憲法第23條規定之法律保留原則。原告訴稱「中船公司管理辦法第9 條規定未有任何法律之授權，逕對經由國家考試分發至公營事業機構服務人員之身分為規定，已逾越法律保留原則之份際，而與中央法規標準法第5 條第2 、4 款規定『關於人民之權利、義務及其他重要事項應以法律定之』相牴觸。」云云，即非可取。
（四）本件原告雖自78年2 月10日起至94年1 月26日止任職中船公司，然其在中船公司任職期間係擔任工程師職務（離職時職等職稱為10等9 級工程師），屬副總經理及以下之從業人員，均未銓敘官職等，為原告所不爭執，復有該公司94年1 月27日（94）船人證字第940101 002號從業員離職證明書影本附卷可稽。而中船公司副總經理及以下之從業人員，並非經銓敘列有官職等之公務員，亦如前述，則被告依首揭公務人員退休法及同法施行細則之規定，以原處分否准原告併計年資及補繳84年7 月1 日至94年1 月26日公營事業年資退撫基金費用之申請，即無不合。
（五）雖原告主張其係高考及格經人事行政局分發至年高考及格經分發至中船公司，並參加公務人員保險，應具有公務員身分云云。惟按，現行法制對「公務員」尚無單一之定義，個別法律對於公務員之界定，亦未必一致（參照刑法第10條第2 項、公務員服務法第24條、公教人員保險法第2條及公務人員任用法施行細則第2 條第1 項規定）。而公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任、聘任或僱用）之途徑，雙方成立私法上之契約關係，縱令公營公司人員之任免考核事項，法令定為應由政府機關參與決定，此種內部行為亦係政府機關與公營公司間之另一種監督關係，並不影響公營公司與其人員間契約關係之存在（前揭司法院釋字第305 號解釋理由書可資參照）。另依中船公司工作人員工作規則第22條規定：
「本公司聘僱從業員除工程、管理類六等以上人員就左列人員進用，其餘人員以公開甄選進用方式辦理。一、高等考試及格人員。…」（參見本院卷第79頁）是以，原告縱為依法考試及格並經人事行政局分發至中船公司任職，亦屬中船公司聘僱從業人員之進用方式之一，仍無改於原告與中船公司間為為私法上契約關係，而不具公務員身分。原告執此主張其依法以公務員身分從事公職云云，亦無足取。
（六）復按，公務人員任用法第22條規定：「各機關不得任用其他機關人員。如業務需要時，得指名商調之。…」雖條文中所稱之他機關是否限於行政機關，而其人員是否應限於有公務員身分者，其文義上並未併予敘明。但參考公務人員任用法施行細則第21條規定：「本法第二十二條所稱如業務需要時，得指名商調之，指各機關職務出缺，如因業務需要，需任用其他機關人員時，應經該機關依公務人員陞遷法規規定辦理後，詳細敘明擬調人員之職稱、姓名及擬任之職務，函商原服務機關同意，始得調用。」則應以具有公務員身分者為限。準此，銓敘部95年3 月10日部法二字第0952605911號書函略以：「…查各機關得否參照公務人員任用法第22條規定，指名商調公營事業機構人員，前經本部91年2 月18日部法二字第0912110972號書函規定略以，上開機關擬任用其他不同人事制度現職人員時，亦得參照辦理在案。茲以公營事業機構人員，如依其所屬組織法規或管理規章不具公務員身分者，因已不適用公務員有關法令之規定，不得參照公務人員任用法第22條規定辦理指名商調。」自得作為行政機關辦理相關案件時參考。惟依上開解釋函令之意旨，公營事業機構人員如依其所屬組織法規或管理規章不具公務員身分者，即不得辦理指名商調。本件原告任職於中船公司期間，因不具公務員身分，既如前述，則其能否依公務人員任用法第22條規定辦理本件之指名商調，不無疑義；縱能商調，亦係基於其任職中船公司前所取得之公務員任用資格而已，與任職中船公司之職務無涉。從而，其主張「今擔任經濟部水利署副工程司係由經濟部水利署甄審通過後，以『商調』方式由原機關『調任』現職，若原告於中船公司服務期間不具公務員身分，怎可以非公務人員身分『商調』方式派代現職。」云云，自不能作為本件有利原告併計公務人員年資之認定。
（七）末按，行政法上之「平等原則」，並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言，如果事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許。原告訴稱「同為經濟部所屬之公營事業機構，如中油公司、臺電公司、自來水公司等均採行退撫基金年資補繳，獨中船公司未比照辦理，實已違反平等原則。」一節，既未經原告提出具體證據加以證明，本無可信；縱經證明屬實，惟其各該公司之組織屬性、是否採自行甄選用人或考試用人、是否納入民營化皆有不同，故就其人事制度的安排與設計，並非不可為合理之各別處理。準此，原告主張本件否准補繳退撫基金費用之申請，已違反平等原則云云，洵無可取。
六、綜上所述，原告所陳各節，均不足採。被告以原告任職中船公司之工程師，不具公務員身分，否准其補繳任職中船公司84年7 月1 日至94年1 月26日公營事業年資退撫基金費用之申請，於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 27 日
第 一 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 96 年 3 月 27 日
書記官 林佳蘋