臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00182號原 告 甲○○訴訟代理人 盧慶南律師被 告 內政部營建署陽明山國家公園管理處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 黃旭田律師複 代理 人 洪韶瑩律師訴訟代理人 邱琇偵律師上列當事人間因國家公園法事件，原告不服內政部中華民國94年12月8 日台內訴字第0940006488號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件緣起民國（下同）78年間訴外人簡火燈於台北市○○區○○段一小段第333 號地號土地上興建農舍（門牌號碼為台北市○○區○○路3 段370 巷56號，其後起造人變更為簡火燈之父簡阿同），其為上開建物之建築線指定時，明示坐落台北市○○區○○段一小段第346 號地號屬陽明山國家公園一般管制區之土地（下稱系爭土地）為既有道路，將之規劃為通達該建物之道路使用，經被告據以核定建築線後核發建造執照在案。嗣原告於90年8 月16日經臺灣士林地方法院不動產拍賣程序得標買受系爭土地，並於93年10月
14 日 向被告申請核發農業用地證明，經被告以93年10月18日營陽企字第0930006865號函發給農業用地證明書（下稱系爭農地證明書）。嗣原告於94年7 月12日以系爭土地屬陽明山國家公園一般管制區土地，且領有農業用地證明書為由，依國家公園法第14條第1 項第4 款規定向被告申請開墾作為農業使用，經被告以系爭土地係供道路使用為由，於94年 8月3日 以營陽企字第0940004073號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、應命被告就系爭土地作成許可為農業使用之行政處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、系爭土地係原告於90年 7月26日經台灣士林地方法院民事執行處89年度執字第4476號清償債務強制執行事件拍賣程序買受，而台灣士林地方法院於系爭土地之拍賣公告占有使用情形欄記載「346 地號上有花棚、花寮為債務人家族所有，拍定後依現狀點交」，其後原告將原有花棚，花寮整理作為菜圃使用，足證系爭土地並非通道。而被告亦核發93年10月18日營陽企字第0930006865號農業用地證明書，原告自得開墾作為農業使用。
２、又訴外人簡火燈興建台北市○○區○○路3 段370 巷56號建物，其建築線指示雖將系爭土地以既成道路規劃為道路用地，但與被告80年5 月4 日所核准之設計圖〔即指現況圖（圖號A1-1/1）、地籍圖（圖號A1-1/2）〕不符，該圖並未將系爭地作為道路用地。甚且士林區農會於79年5 月
19 日 士農推字第69號農業生產證明記載簡阿同於台北市○○區○○段○○段第155 、346 地號土地裁種柑桔、竹筍、蘭花等物，足證系爭土地係裁種農作物，簡火燈將之卻規劃為既成道路，顯與事實不符。
（二）被告主張之理由：
１、按「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」「國家公園主管機關為內政部。」「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：一、一般管制區。…」「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：…四、土地之開墾或變更使用。」分別為國家公園法第 2條、第3條、第12條第1項第1款及第14條第1項第4 款所明定；次按「…申請整建之建築基地，應有道路或產業道路通達，其寬度至少為2.5 公尺…」內政部78年11月13日台
（七八）內營字第751147號函發佈之「陽明山國家公園一般管制區土地使用管制要點」第4點復定有明文。
２、本件依被告79年1 月16日79營陽企字第5261號函核准之建築線指示（定）案中，訴外人簡火燈於○○區○○段○○段第333 地號建築基地（該地號之後分割為第333 地號、第333 –1 地號、第333 –2 地號3 筆）之建築線指示申請書所附現況計畫圖及地籍套繪圖內容可知，系爭土地與臺北市○○段○○段第332 地號土地均係做為道路使用，原告所述，顯然係對上開建築線之指示，有所誤解。
３、按建築線指示（定）之申請係因民眾欲興建屋舍時，倘屋舍坐落於都市，則需依都市計畫法及土地分區使用規則等相關規範，指示確定之興建位置，並經主管機關同意；而民眾於取得建築線指示（定）後，才得再申請建築執照，以符合建管程序；而使用執照之核發則係依建築法相關規定，於建築物完成後核發。是建築線指示（定）與建築執照、使用執照之申請係屬於前後不同之申請案，而於建照申請時，應檢附該建築線指示（定）許可證明文件，建築執照則僅就申請興建屋舍之基地內為審查，三種程序之審查重點完全不同。而本○○○區○○段○○段第333 地號上建物（即門牌台北市○○區○○路三段370 巷56號）建築房屋建築線指示（定）既然已標明第346 地號為既成道路規劃為道路用地，以符合「陽明山國家公園一般管制區土地使用管制要點」第4點 ：「…申請整件之建築基地，應有道路或產業道路通達，其寬度至少為2.5 公尺…」之規定，則其後起造人陸續申請之建築執照、使用執照，皆以此事實為前提及基礎，繼續由主管機關進行不同項目內容之審查。因此，為因應不同之審查目的及內容，建築執照、使用執照卷內所附圖示自可能與建築線指示（定）申請書圖不同，然均無法推翻建築線指示（定）申請書圖中第346 地號土地因屬既成道路劃歸為道路用地之事實。因此，原告所稱：「…被告核發之…建造執照卷內…房屋建築線指示申請書圖雖就第346 地號以既成道路規劃為道路用地，但與被告核准之設計圖不符…」云云，則係因不瞭解不同之審查程序本各有其不同之審查方向及目的，而產生之誤解。況且，上開房屋係坐落於第333 地號上，使用執照之核發僅需就房屋坐落之基地內為審查，而和與之相通達之既成道路346 地號土地無關，因此，346 地號土地自不需在使用執照審查卷中受審查，亦無加以記載標示之必要，因此，原告所稱：「…使用執照卷宗…發照章所核准之設計圖並無就系爭土地…第346 地號土地作為道路用地…」云云，顯有誤會。
４、法院拍賣公告僅為土地地上物之描述，並不能創造權利，原告主張法院拍賣公告上載明使用佔用情形：「346 地號上有花棚、花寮為債務人家族所有，拍定後依現狀點交。」以推論系爭土地並非通用道路云云，實不可採。實則法院拍賣公告上之使用佔用情形，主要係針對有地上物之情形，載明其佔用及權源之歸屬，以明確拍賣物之點交內容，然而，該記載對於系爭土地利用之相關法令限制並無拘束力，是有關系爭土地之利用，仍應依國家公園相關法令辦理。況且，系爭土地原既屬於既成道路，原告為拍定人，基於繼受取得之法理，自應承繼該土地上合法之權利義務關係，而無從以拍賣公告上關於地上物情形之記載，取得本來不存在之土地使用權限，自不待言。
５、至於被告79年度建字第8 號建造執照卷宗內雖附有士林區農會對簡阿同出具之農業生產證明，然而，79年間各地農會開立此類證明文件，通常係為使農民於興建農舍時，能符合建造執照之取得要件，故農會通常不派員至現場勘查，而僅憑申請人口頭陳述即可發予此類證明文件，取得甚為容易。因此，該證明文件上載情形是否與事實相符，自有進一步查證之必要。況參照農會法第2 、4 條規定觀之，農會之性質屬於法人，其任務為協助指導農民為農業推廣、產銷事業之經營、會員金融事業之辦理及農村醫療文化福利救濟等事項之處理等等，並非辦理土地利用之主管機關，亦未獲授權得行使辦理土地利用相關事務之公權力，因此，其所開立之證明文件，對於特定土地合法之土地利用類型並無任何確認或證明之效力，原告亦無從執此主張系爭土地非屬既成道路。
６、又系爭農業用地證明書中之「備註」欄已載明：「三、本證明書僅供辦理申請免稅證明之用，其土地利用仍應依國家公園法及國家公園計畫之規定辦理。」，而依前所述，系爭土地係供道路使用，是原告自不得以領有農業用地證明書，改變系爭土地之利用，故被告駁回原告開墾系爭土地作為農業使用之申請，並無不合。
理 由
一、本件於訴訟進行中被告代表人由蔡佰祿變更為乙○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：系爭土地係原告經台灣士林地方法院民事執行處強制執行拍賣程序（89年度執字第4476號）買受，而系爭土地之拍賣公告占有使用情形欄記載「346 地號上有花棚、花寮為債務人家族所有，拍定後依現狀點交」，其後被告亦核發系爭農業用地證明書，原告自得開墾作為農業使用。
且士林區農會於79年5 月19日士農推字第69號農業生產證明記載簡阿同於台北市○○區○○段一小段第155 、346 地號土地裁種柑桔、竹筍、蘭花等物，足證系爭土地係裁種農作物，並非通道。至於訴外人簡火燈所為建築線指示，雖將系爭土地以既成道路規劃為道路用地，惟與被告80年5 月4 日所核准之現況圖（圖號A1-1/1）、地籍圖（圖號A1-1/2）〕不符，為此，依行政訴訟法第5 條第2 項規定，提起本件訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
三、被告則以：本件系爭土地係做為道路使用，而被告核發之系爭農地證明書「備註」欄已載明：「三、本證明書僅供辦理申請免稅證明之用，其土地利用仍應依國家公園法及國家公園計畫之規定辦理。」是原告不得以領有農業用地證明書，主張改變系爭土地之利用。至於建築線指示於建造執照、使用執照三者審查重點不同，不得以建築執照、使用執照卷內附圖推翻台北市○○區○○路三段370 巷56號建物建築之初原起造人簡火燈所提之建築線指示（定）申請書圖中系爭土地屬既成道路劃歸為道路用地之事實。又法院拍賣公告僅為土地地上物之描述，載明其佔用及權源之歸屬，以明確拍賣物之點交內容，並不能創造系爭土地（既成道路）本不存在之土地使用權限。而農會出具之農業生產證明上載事項不一定與真實相符，更不具有對於特定土地確認或證明其合法之土地利用類型之效力，原告亦無從執此主張系爭土地非屬既成道路等語，資為抗辯。
四、按「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」「國家公園主管機關為內政部。」「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：一、一般管制區。…」「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：…四、土地之開墾或變更使用。」分別為國家公園法第2條 、第3 條、第12條第1 項第1 款及第14條第1 項第4 款所明定；次按「…申請整建之建築基地，應有道路或產業道路通達，其寬度至少為2.5 公尺…」內政部78年11月13日台（七八）內營字第751147號函發佈之「陽明山國家公園一般管制區土地使用管制要點」第4 點復定有明文，而上開管制要點乃主管機關內政部為確保陽明山國家公園一般管制區內之土地合理使用，兼顧自然資源之保育，依國家公園法第14條第1 項及陽明山國家公園保護利用管理規則第6 條第3 款之規定本於職權所訂定，係為執行國家公園法第14條第1 項第4 款之規定所必要，並未增加國家公園法所無之限制，被告自得援用，合先說明。
五、經查，本件如事實概要欄所述之事實，除系爭土地是否為既成道路供通路使用外，為兩造所不爭執，且有台灣士林地方法院民事執行處拍賣公告（89年度執字第4476號）、不動產權利移轉證書、土地登記謄本、土地所有權狀、被告79年 1月16日79營陽企字第5261號函附卷，79年度建字第8 號建造執照、78年11月2 日建築線指示（定）申請書圖附被告80年度使字第2 號使用執照卷可稽，堪信為真實。從而，系爭土地前於78年間既經台北市○○區○○路3 段370 巷56號農舍起造人簡火燈（簡阿同）明示為既有道路，規劃供道路使用，並經被告據實核定建築線進而核發建造執照在案，則系爭土地確為既成道路供通路使用一事，即足認定。
六、至原告雖執：⑴台灣士林地方法院89年度執字第4476號拍賣公告就系爭土地占有使用情形欄記載「346 地號上有花棚、花寮為債務人家族所有，拍定後依現狀點交」；⑵士林區農會79年5 月19日士農推字第69號農業生產證明記載簡阿同於台北市○○區○○段一小段第155 、346 地號土地裁種柑桔、竹筍、蘭花等物；⑶被告核發系爭農業用地證明書予原告；⑷被告80年5 月4 日所核准設計圖並未將系爭地作為道路用地等項，主張系爭土地非供道路使用云云，惟查：
（一）台灣士林地方法院89年度執字第4476號拍賣公告固於系爭土地占有使用情形欄記載「346 地號上有花棚、花寮為債務人家族所有，拍定後依現狀點交」等語；士林區農會79年5 月19日士農推字第69號農業生產證明亦記載「茲證明農友簡阿同…於○○區○○段○○段第155 、346 地號土地裁種柑桔、竹筍、蘭花面積共…」等語，惟上開公告乃執行法院就拍賣標的物（系爭土地）拍賣當時占有使用情形之記錄，上開農業生產證明則係訴外人簡阿同為符農舍興建資格由該地區農會所出具之農民身份證明，二者因出具之目的不同（前者重地上物之所有權歸屬，後者重簡阿同農業生產事實），所載內容顯有差異，且均未具體明確完整地表彰系爭土地使用情狀，自無法證明系爭土地全數裁種農作物未供道路使用。況前揭公告及農業生產證明製作期日均在被告79年1 月16日被告核定建築線之後，是系爭土地縱於79年5 月有種植柑桔、竹筍、蘭花、90年間其上存有花棚、花寮之事，亦僅涉訴外人簡阿同是否有未經許可違章開墾或變更既成道路使用之事，系爭土地為既成道路之利用型態並不因之而生變動之效果，原告就此之主張洵無足採。
（二）另查，訴外人簡阿同為於台北市○○區○○段一小段第33
3 號地號土地上興建農舍，固曾向被告提出現況圖（圖號A1-1/1、地籍圖（圖號A1-1/2）、圖例、原有房屋平立面、面積表（圖號A1-1/7）等圖（附被告79年度建字第8 號建造執照卷參照），惟此現況圖、地籍圖，乃針對即將改建之農舍舊有建築基地坐落位置現狀，及改建後新建物之建築基地坐落位置所為之表達，未及其他，此觀諸該圖就「申請基地」特加標記即明，要難執此證明系爭土地當時合法供農業使用，原告就此之主張，亦無可採。
（三）至於被告應原告之請掣發之系爭農業用地證明書，係原告供辦理申請免稅證明之用，被告就此已於證明書之「備註」欄明載：「…三、本證明書僅供辦理申請免稅證明之用，其土地利用仍應依國家公園法及國家公園計畫之規定辦理。」是原告執之謂系爭土地為農業用地，被告應許其開墾云云，亦無可取。
七、綜上所述，本件系爭土地為既成道路供通道使用，原處分否准原告開墾作為農業使用之申請，其認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請訴願決定及原處分，並命被告就系爭土地作成許可為農業使用之行政處分，核無理由，應予駁回。
八、本件因事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 8 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 8 日
書記官 何閣梅