臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01958號原 告 臺北市政府代 表 人 甲○○市長）住同訴訟代理人 李念祖律師（兼送達代收人）
黃翰威律師劉昌坪律師被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師鍾博任上列當事人間因勞工保險條例事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國95年4 月13日勞訴字第0950005700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告依法應負擔民國（下同）94年11月份各類被保險人勞工保險費及就業保險費補助款（下稱勞保補助款），乃以94年12月23日保承新字第09460598320 號、第00000000000 號、第00000000000 號、00000000000 號及00000000000 號函（下稱原處分等）請原告依規定撥付，總計新臺幣（下同）371,815,193 元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分等關於要求原告負擔
行政轄區外居民（亦即非屬設籍臺北市之勞工）勞保補助款部分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、被告依據勞工保險條例（下稱勞保條例）第15條至第17條、同條例施行細則第36條及第43條規定，及就業保險法第40條及第41條規定，依其職權開具94年11月份各類被保險人保險費補助款繳款通知書，係對於各給付義務人所應負擔保險費之具體事項所為決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，其屬行政處分，要無疑義。原告認該等繳款通知書之內容有違法、違憲情事，自得依據行政訴訟法第4 條第1 項之規定，於經訴願程序後，提起撤銷訴訟。
二、參照最高行政法院94年判字第1546號判決，就有關全民健康保險補助款（下稱健保補助款）事件之判決主文意旨，原告僅須負擔轄區內居民之健保補助款，而本件原處分等命原告負擔其行政轄區外居民之勞保補助款，已明顯有違上開判決之意旨。
三、本件爭議之核心乃原告依憲法「應負擔勞保補助款之範圍」，與補助款性質相近之司法院釋字第550 號解釋（下稱釋字第550 號解釋）針對中央政府依據憲法「得否要求原告共同負擔」中央立法並執行之「全民健康保險」事項所需之經費，乃屬二事。原告並非於本件訴訟復行爭執原告負擔勞保補助款之合憲性，而係請求鈞院依據憲法及釋字第550 號解釋之意旨，確定原告應負擔之勞保補助款之範圍。參據原告於釋字第550 號解釋所提出之釋憲聲請書第1 項「聲請解釋憲法之目的」，於該號解釋案件，原告聲請解釋之標的僅限於「非屬地方自治事項之全民健康保險法，第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」，而不及於原告應補助之投保對象範圍（是否與轄區居民為限），至為明確。
四、原告依憲法及勞保條例規定負擔之勞保補助款，其補助對象（即被保險人範圍）應限於原告行政轄區內之「特定」勞工，原處分等使原告負擔非行政轄區內居民之勞保補助款，應予撤銷：
㈠按釋字第550 號解釋之理由書明文揭示：「．．．社會福利
之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔．．．依憲法第109 條第1 項第1 款、第11款暨第110 條第1 項第1 款、第10款各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其『行政區域內居民』生活之責任．．．」是依據憲法及地方制度法之規定，各地方自治團體「僅有」照顧其行政區域內「居民」生活之責任。㈡次按，釋字第550 號解釋所稱「居民」，解釋上應係指地方
制度法第15條所稱：「設籍在直轄市．．．地方自治區域內者」而言，要無疑義，此參諸該號解釋解釋理由書謂：「．．．除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3 款第1 目之規定）．．．」甚明。詳言之，依據該號解釋，直轄市政府之所以須負擔相關之補助款，其原因實在於依地方制度法第18條第3 款第1 目之規定，直轄市本有辦理「直轄市社會福利」事項之義務，故中央立法要求直轄市分擔補助部分之保險費，合於憲法要求由中央與地方共同建立社會安全制度之意旨。惟不可不察者，依據地方制度法第16條第4 款之規定，僅「直轄市民」對於直轄市「社會福利」事項有依法律及自治法規享受之權，而該條所稱之「直轄市民」之範圍，依同法第15條之規定，係指「設籍在直轄市．．．地方自治區域內者」而言；準此，依據釋字第550 號解釋之意旨，原告僅須負擔「設籍於原告行政轄區內居民」之補助款，至為灼然。㈢勞工保險屬「社會福利」事項，我國有關社會福利之法規，
向皆以「戶藉」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，茲舉以下法規為例：
⒈身心障礙者保護法：第10條規定：「直轄市及縣（市）衛生
主管機關應設鑑定小組指定醫療機構或鑑定作業小組辦理第
3 條第1 項之鑑定服務；對設戶籍於轄區內經鑑定合於規定者，應由主管機關主動核發身心障礙手冊。」第38條：「直轄市及縣（市）主管機關對設籍於轄區內之身心障礙者，應依其障礙類別、等級及家庭經濟狀況提供生活、托育、養護及其他生活必要之福利等經費補助，並不得有設籍時間之限制。」⒉特殊境遇婦女家庭扶助條例第6 條「緊急生活扶助」、第7
條「子女生活津貼」、第9 條「傷病醫療補助」、第10條「兒童托育津貼」、第11條「法律訴訟扶助」、均規定向戶籍所在地之主管機關申請。
⒊社會救助法第10條規定：「低收入戶得向戶籍所在地直轄市
、縣（市） 主管機關申請生活扶助。」⒋中低收入老人津貼發給辦法第5 條：「申請發給本津貼者，
應檢附全戶戶籍謄本及其他證明文件，向戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所以書面提出申請。」⒌行政院勞工委員會（下稱勞委會）分配「就業安定基金」予
原告時之計算基準係以「勞工戶籍所在地」為斷；中央政府不得於給付時採取較低之計算基準（即勞工戶籍所在地），而於要求地方自治團體負擔補助義務時，採取不同且較高之計算基準（投保單位營業登記所在地）：按勞委會於依據「地方政府辦理就業服務及職業訓練事項經費補助要點」辦理直轄市就業安定基金地方經費分配時，係以設籍於各地方自治團體之「平均勞動力人數」作為分配補助之依據，而不以實際就業人口計算（以原告為例，92年第4 季為例設籍之勞動力人口數為117 萬人，然被告於要求原告負擔系爭勞保補助款之勞工人口數高達162 萬餘人）。
㈣依據被告91年2 月15日保承新字第09110020240 號函，及92
年7 月15日勞保一字第0920040144號函，被告計算系爭勞保補助款之標準，乃以「投保單位營業登記所在地」為斷，而不論被保險人是否設籍於原告行政轄區之內。此外，依據原告比對92年原告戶政資料、行政院主計處92年就業者從業身分統計表及被告要求原告負擔之產、職業工人數，發現被告要求原告負擔之勞保人口數（202 萬人）竟與原告行政轄區內就業人口數（111 萬人），有高達91萬人之差距；即與原告轄區內15至65歲之民間人口數（188 萬人）相較，亦有14萬人之差異，顯見被告係將設籍、居住於原告行政轄區外之被保險人，亦納入原告應負擔補助款之範圍，其違反釋字第550號解釋之意旨甚明。
㈤自勞保條例之規定以觀，被告以投保單位營業登記所在地（
與戶籍無涉），計算所屬地方自治團體補助款金額之作法，亦無任何法律依據。按勞保條例之實施精神，係以雇主（投保單位）、被保險人及各級政府3 方共同協力分擔勞保費用。其中，投保單位之功能不過係辦理保險對象異動及保險費之扣繳而已。綜觀勞保條例及其施行細則全部條文，並無任一條文顯示立法者有以投保單位營業登記所在地，作為計算地方自治團體勞保補助款依據之意。
㈥況勞保條例第15條各款之明文亦係以「『被保險人』．．．
『在』直轄市，由直轄市負擔若干」作為保險費之計算基準，依據「文義解釋」及「合憲法律解釋」之原則，上開條文所謂「被保險人『在』直轄市」之意義，均應解釋為直轄市轄區內之居民，而非投保單位營業登記所在地。惟原處分等竟以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，明顯牴觸勞保條例上開規定，應予以撤銷。
㈦本件訴願決定書理由三㈠稱「勞工保險係採以投保單位為基
礎單位之團體加保方式辦理，勞保條例第6 條、第8 條及第
9 條亦係以勞工所屬投保單位為基準而對被保險人所作分類。．．．。又因投保單位係以所在地之行政區域為組織區域，．．．即以被保險人所屬之投保單位所在地而作配分規定．．．」云云，而認定應以「投保單位營業登記所在地」作為計算原告勞保補助款之基準。
㈧然不可不察者，勞工保險之性質屬團體保險或個人保險，與
地方政府補助款之計算，並無任何關係。蓋團體保險或個人保險之差異，僅在於加保程序及被保險人本身保費之繳納是否透過特定團體扣繳、層轉而已，此與地方政府應否補助特定被保險人，要無任何關連。其次，勞工行政事務向以「勞工勞務提供地點」為基準云云，與本件則更屬二事，不可混為一談。按地方政府究應以被保險人戶籍所在地或其所屬投保單位營業登記所在地計算補助金額，實屬地方政府應負擔之憲法及法律義務範圍之問題。此與一般勞工行政事務管轄之分配，重在主管機關對於轄區內事業單位管理與運作效能，炯不相同，更與原告單方自願承擔之義務（例如臺北市輔助勞工建購住宅貸款）有間。至被告所稱「政府負擔保費部分如採以被保險人設籍地為計算補助之基準，同一保險卻有不同之計算方式，對投保單位而言誠屬不公」云云，更令人無法理解。蓋投保單位與地方政府負擔（補助）特定被保險人部分勞保保費之法理基礎本即不同，前者為雇主對員工之照顧義務，後者則為地方自治團體對於其居民之照顧義務。故二者異其計算基礎，乃當然之理，如何能謂對投保單位不公。
㈨本件訴願決定書理由三㈡復稱「另地方制度法及釋字第550
號解釋固闡示地方自治團體有照顧其轄區居民之義務，惟倘其他法律有特別規定，尚難謂地方自治團體亦可據以免除其他之法定義務．．．，勞保條例即屬此項所謂特別法律規定」云云；惟查，姑暫不論被告及受理訴願機關根本無法明確指出其究竟係依據勞保條例何一條文，認定原告應負擔之勞保補助款係以投保單位營業登記所在地為計算基礎，故所謂特別法律規定建立之其他義務云云，實毫無根據；為確保地方自治團體得於轄區內以自主之精神治理，其所負擔之義務與享有之權利應以與轄區內居民有關者為限，此實乃憲法層次之問題，故如欲增加地方自治團體負擔「與非轄區內居民相關」之義務，須有憲法上依據及正當事由始得為之，否則即屬違背憲法保障地方自治之精神，亦與釋字第550 號解釋之意旨相牴觸。至訴願機關引用之地方制度法第1 條第2 項規定，僅係指該法有規定未盡之事項，得於合於憲法相關規定之範圍內，適用其他法律之規定，非謂得逕以其他法律增加地方自治團體於憲法上所無之負擔。
㈩綜上，被告之原處分等以「投保單位營業登記所在地」作為
計算原告負擔勞保補助款之基準，並無法律之依據，且明顯違背釋字第550 號解釋之意旨，應由鈞院予以撤銷。
五、關於原告應負擔之勞保補助款應以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」，學者曾於與本案性質相同之健保補助款案間接或直接表示意見，均認為應以「設籍於原告行政轄區內之居民」為計算基準，謹提出以下學者專家之意見：
㈠國立臺灣大學政治系黃錦堂教授就「直轄市政府對負擔全民
健康保險、勞工保險費之補助款的合憲計算基準為何」之著作略以：
⒈「結論：綜上，依如下原則，臺北市無須支付轄區外居民
之補助款：首先，這是釋字第550 號有關健保補助款之照顧義務只限於居民之解釋；其次，這也是地方自治法中有關地方政府施政原則。第三，在財源有限的情形下，臺北市並無義務對他縣市之居民為補助，而中央事實上也沒有給予臺北市任何的補助或優惠以減緩臺北市財政的負荷。第四，中央健保局的函釋欠缺明確的法律依據，明顯違反法律的規範意旨－若意指不明則須經由解釋，包括來自地方制度法之體系價值的解釋與所謂合憲性解釋。第五，中央健保局的函釋屬於概算性質而且過於粗糙，侵害臺北市的財政自主權。第六，德國並無地方政府局部支付居民健保費用的立法例，而係由中央全權負責健保的制度設計與必要的補助，反對『混合行政』，臺北市已經另外自行支付社會救助的經費負擔，從而不得再以事涉地方政府的社會福利事項而要求臺北市政府支付健保補助款。第七，於釋字第550 號解釋完成之後，健保局應依據其用詞與精神，重新詳細核定臺北市的支付額」。
⒉又以「投保單位營業登記所在地」作為計算勞、健保補助款
之依據，違反法律保留原則、法律明確性原則及比例原則。節錄理由如下：「．．．就法律保留原則或法律明確性要求而言：以投保單位的營業登記所在地作為被告機關的補助款的標準一事，在全民健康保險法中並無任何明文依據。．．．全民健康保險法固然以雇主（投保單位）、被保險人與各級政府3 方面共同協力分擔健保費用，但其中投保單位之功能不過係辦理保險對象異動及保險費的扣繳而已，地方政府對人民的照顧只限於轄區之內，從而應以戶籍做為依據。．．．中央健康保險局之經由前述92年3 月10日健保財字第0920003172號函，以『投保單位營業登記所在地』當做地方政府的健保補助費的計算基準，除了與前節所述之地方自治之照顧地方居民的精神不符以及違反法律保留原則之外，也構成臺北市的財政的嚴重負荷，而又欠缺足夠的正當性，從而可謂違反比例原則而入侵到地方政府的財政自主權」。
㈡國立臺北大學法律系陳愛娥教教授對於「直轄市政府對負擔
全民健康保險、勞工保險保險費之補助款的合憲計算基準為何」之著作略以：
⒈「細查全民健康保險法（尤其是第27條）、勞保條例（尤其
是第15條）的規定，其並未明示，應以『投保單位營業登記地』為標準來計算直轄市分擔各類被保險人的保險費；中央健康保險局所稱（勞工保險局的立場亦無不同），『被保險人及其眷屬保險費之繳納，係從屬於投保單位』，『自應以設籍於地方自治團體轄區內之投保單位為基礎，據以認定應由該自治團體負擔補助款之被保險人範圍』云云，究其實，不過是各該法律適用機關為計算被保險人、投保單位與各級政府分別應分擔之保險費數額的技術性便利（其得以取向於同一基準─投保單位），而為之自謂理所當然，其實未究事理的推論。實則，投保單位（尤其是雇主）與各級政府（尤其是地方自治團體），其基於第三人的地位而應分擔保險費的事物關聯性既異（前者取向於來自僱傭關係，後者取向於對轄區居民的照護義務），勉強以其中一者作為二者分擔保險費的共同計算基準，自不免發生削足適履的疑問。筆者理解，為兼顧立法者在社會立法時享有其政策形成空間，因此，其決定計算基準時非不得基於實用性的考量，取向於典型的生活事實，忽略少數例外的情境；只須運用此等分類標準的結果，大體尚不致背離直轄市僅分擔『設籍於該直轄市之被保險人』的健保（與勞保）保險費的原則，此種立法決定即應受到尊重」。
⒉又以「投保單位營業登記所在地」作為計算勞、健保補助款
之依據，合憲性實質訾議。其首先指出，健保局（本件被告亦援引此一解釋）於高等行政法院所援引之釋字第279 號解釋並未確認應以「投保單位營業登記所在地」作為計算補助款之基準，其理由為：「依筆者之見，對於大法官的解釋擅加己意以為推衍，恐非正確掌握司法院大法官解釋意旨的適當方式；回歸起初的聲請意旨恐怕才是正辦。依本號解釋（按即釋字第279 號解釋）之聲請人（即臺北市議會）的聲請主旨，其聲請解釋「勞保條例第15條規定勞工保險費之負擔所稱之『省( 市) 政府』，究係指同條例第5 條規定之設勞工保險局之『省( 市) 政府』，抑為同條例第4 條規定勞工保險之主管機關之『省( 市) 政府』」？因此，即使文義容許（「係指該省（市）有勞工為同條第2 款至第4 款規定之被保險人者」、「旨在減輕轄區內．．．勞工之保險費負擔」），筆者也不擬輕率認為，由前述釋字第279 號解釋文與解釋理由書可以推論出，大法官在本號解釋裡已經認定，直轄市分擔保險費的補助義務以設籍於其轄區內之被保險人為限；蓋該號解釋的關懷重點並不在此，以其偶然的文字演繹，遽以作為有拘束力的要求（或認定）實屬無謂」。
⒊「地方政府應補助一定比例的保險費，之所以不致侵害地方
自治團體財政『自主核心領域』，正因為此項負擔乃用以實現地方自治團體員應承擔之『協力義務』。」，謹節錄其理由如下：「．．．總結而言，假使精確掌握釋字第550 號解釋文與解釋理由書的話，應可認定，多數大法官承認，由中央立法並執行之社會保險制度中之所以得課予地方自治團體分擔保險費補助的義務，其正當性根據在於：地方自治團體藉此等制度可部分地實現其照顧行政轄區內居民的自治任務；全民健康保險法第27條（間接地亦指涉勞保條例第15條）規定地方政府應補助一定比例的保險費，之所以不致侵害地方自治團體財政「自主權核心領域」，正因此項負擔乃用以實現地方自治團體原應承擔之「協力義務」。事實上，大法官在該號解釋理由書第2 段也明白指出，『在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事物之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核心領域』；於此所稱『符合事物本質者』，自係指其原屬地方自治團體之任務而言。」㈢國立政治大學財政系曾巨威教授對於「直轄市政府對負擔全民健保、勞工保險補助款計算基準之研究」之著作略以：
⒈「除被保險人自付部分外，投保單位的負擔實係居於雇主身
分之關係，故不論被保險人戶籍或居住地為何，只要受雇關係存在，亦即被保險人確為其員工，則依法即須分擔其應補助之比例，不因投保單位之所在地而有不同。惟地方政府對被保險人之對價分擔責任，則與受雇關係完全無關，為保障地方居民之權益，地方只能以區域範圍為劃分，以被保險人之戶籍所在地作為明確與可行的認定標準。將投保單位與保險對象間分擔保險費的對價關係，強行套用在地方政府身上，顯然犯了嚴重的邏輯謬誤」⒉又以「將投保單位與保險對象間分擔保險費的對價關係強行
套用在地方政府身上，顯有邏輯謬誤」。其理由為：「地方對轄區居民的照顧固然亦可反映出全國社會福利水準之一部分，但地方所提供的服務仍有其區域範圍與特性的考量，此亦即地方財政自主與政府競爭機制的基本精神，在民眾『用腳投票』（Voting by foot）的壓力下，促使地方競相提升服務的品質以及創造轄區居民最大的福祉。一般而言，中央與地方間權限劃分原則，中央乃以提供『基礎性』的服務為主，所有民眾皆享有相同的機會與資源，而地方的職責則在於創造區域居民不同的環境條件。因此，地方在盡其照顧居民福祉之責任前，首先便是要定義與規範其適合的對象，行政轄區既為法律上地方之權限範圍，故地方照顧的責任自然亦應只以轄區居民為限，此一事理至明。．．．中央固可要求地方協力幫助施政目標的達成，但卻不能妨礙地方政府原應發揮與扮演的功能與角色。」㈣國立政治大學法律系劉宗德教授對於「直轄市負擔全民健康
保險暨勞工保險補助款之計算基準及其相關法律問題」之著作略以：
⒈「關於地方公共團體所應負擔補助款之計算基準，現行全民
健康保險法及勞保條例僅就保險費之計算及所應補助之比例，定有明文；就被保險人及其眷屬人數之計算方式，則付之闕如，而任由作為保險人之中央健康保險局及勞工保險局依其內部行政規則採取『投保單位說』計算之。若就現行全民健康保險及勞工保險制度下之投保單位實態觀之，於國內多數大型企業主營業所所在地（投保單位）之臺北市，或有負擔所轄地區外居民保險費之虞，此不僅與釋字第550 號解釋中所指出地方公共團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧『其行政區域內居民』生活義務之意旨有所牴觸之虞，恐亦違反住民自治原理，而有與地方自治精神相扞格之處。．．．又於比較法上，以日本國民健康保險制度之事務性費用補助之計算基準為例，其亦係以市町村為執行國民健康保險制度對於每位被保險人所需支出之事務性費用金額為基準，乘以市町村或國民健康保險組合所轄地區內之被保險人人數。換言之，即係以各該基層地方自治團體其所轄行政區域內之居民為其計算基礎。」⒉又以「以投保單位計算各地方自治團體所應負擔補助款之方
式，顯有悖國家與各地方政府間財政責任之明確化」。其理由為：採取「投保單位說」計算之．．．於國內多數大型企業主營業所所在地（投保單位）之臺北市，或有負擔所轄地區外居民保險費之虞，此不僅與釋字第550 號解釋中所指出「地方公共團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧『其行政區域內居民』生活義務」之意旨有所牴觸之虞，恐亦違反住民自治原理，而有與地方自治精神相扞格之處。再者．．．所謂確保地方財政之自主性與健全性，．．．終究仍須依存於國民或住民之租稅負擔，．．．亦即透過明確界定行政任務之質量及其經費或財源，與國民或住民負擔間之關係，藉以防免國民或住民之稅外負擔，進而謀求財政運作之合理性，終得長期確保財政之健全性。從而，關於各地方自治團體所應負擔補助款之計算基準，應以設籍於各該地方公共團體行政轄區內之被保險人及其眷屬為計（居民說）為宜。．．．從而，現行由中央健康保險局及勞工保險局依其內部行政規則採取「投保單位說」計算各地方自治團體所應負擔補助款之方式，恐有悖於國家與各地方公共團體間財政責任之明確化，而有侵害其間財政秩序之虞。
㈤臺北商業技術學院財政稅務系黃耀輝教授對於「直轄市政府
對負擔全民健保、勞工保險補助款計算基準之鑑定意見」著作略以：「．．．從健保沿革和釋憲文已經看出，政府保費補助之對象為『被保險人』，而非『投保單位』；健保法也規定，『保費補助款由各級政府撥付保險人』，可見投保單位只是收費管道，並非保險主體（被保險人）；更何況，團體保險只是保險用語，對保險人健保局可節省行政成本，但不能因對自己方便，就當作『計算』基礎。再就社會保險之保費、財政學理以及國外實務，均視為『租稅負擔』，基於所得稅之申報、繳納均以納稅人之『戶籍』為準，則保費補助款之計算當然也應和地方政府管轄之戶籍居民相關。．．．再說，縣（市）部分的保費補助款已經改由中央負責，就是列入『基本財政支出』，由中央的一般補助款支應，對直轄市政府則無。基於水平公平的道理，中央何妨就承擔補助款的財政責任」。
㈥國立政治大學法律系董保城教授就「臺北市政府分擔全民健
保補助款相關爭議評析」著作略以：「全民健康保險法第27條要求地方自治團體必須負擔部分之健保補助費，固然符合『社會連帶、相互扶助』之社會保險理念，但不能否認的是，這樣的規定同時也會對地方財政造成一定之影響。尤其地方自治（團體）受憲法之制度性保障，立法者不得透過法律徹底架空或廢除地方自治，因此全民健康保險法第27條之合憲性如何，即有進一步探討之必要」、「關於這個問題，全民健康保險法本身並未作任何規定，然而健保局在沒有任何法律依據的情況下，自行決定以『投保單位』作為地方自治團體應負擔健保補助費之計算基準（請注意！此一計算基準將決定地方自治團體在財政上對社會保險事項支出的多寡，以及該地方自治團體因而在財政上被排擠之其他事務支出經費的多寡），使地方自治團體就此應負擔之財政支出範圍，在毫無法律預先規定的情況下，完全聽任健保局之單方決定，而具有『不可預測性』，姑且不論此一計算基準之實質內容為何，其在形式上違反『法律保留』的要求，恐已有違憲之嫌」。
㈦綜據上開學者對於以「投保單位營業單位所在地」計算原告
應負擔勞、健保補助款合法性之意見可知，被告原處分等所採取之計算基準，不但在比較法上（以德、日立法例言）無例可循，更明顯牴觸釋字第550 號解釋意旨，違反法律保留原則，侵害原告財政自主權之核心領域。
六、被告之原處分等違憲、違法擴大原告應負擔之勞保補助款範圍，造成原告財政沈重負擔，甚而排擠原告其他重大民生建設支出，侵害原告財政自主權之核心領域：
㈠按原處分等違憲、違法擴大原告應負擔之勞保補助款範圍，
其理由已如前述。然原處分等除違反憲法、地方制度法要求原告負擔照顧其居民以外人民之義務外，更造成原告財政沈重負擔，排擠原告其他重大民生建設支出，侵害原告財政自主權之核心領域。
㈡查近年來因受經濟景氣持續低迷及中央修法減稅等影響，致
原告財政收入困窘，已連續4 年編列負成長的總預算（90至93年度歲出分別負成長8.95% 、3.33% 、3.83% 及8.75% ），歲入歲出預算差短需以發行公債及向銀行借款，並移用以前年度歲計賸餘始能彌平，且因歲入短收，已連續2 個年度總決算出現財政缺口，90及91年度歲計短絀已達177 億餘元。又原告93年度預算舉債額度占歲出比率將達14.85%，已瀕臨公共債務法規定15% 之舉債上限比率，原告之預算籌編面臨前所未有的困難，不僅已無以前年度歲計賸餘可資移用，歲入規模尚須仰賴特種基金未分配賸餘繳庫及其他財源等勉力支持，財政已甚為艱鉅。
㈢原處分等非但將使原告已日益沈重之財政困局更加惡化，甚
至將排擠原告各項社會福利經費及公共建設經費包括「捷運系統初期及後期路網工程」、「治水防洪工程」、「污水下水道系統工程」、市區道路新建及改善工程．．．等而影響市民福祉甚鉅。倘強令原告負擔照顧其行政轄區以外居民之責任，如數支付上開補助款，則原告除暫停相關社會福利或公共建設經費以外，別無他途。若果如此，被告如何能謂其並未侵害原告財政自主之核心領域，又原告又有何財政自主之空間可言？㈣本件訴願決定書理由四稱「其（原告）應負擔額數比例，屬
立法裁量事項，非勞工保險局所能置喙」，則更與本件爭議毫無相干。按本件原告所爭執者，並非係原告應負擔勞保補助款之比例究係2 分之1 、3 分之1 、4 分之1 或其他；釋字第550 號解釋所指之立法裁量事項係指「全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之『比例』而言，亦即第15條各款應由原告負擔補助之百分比係屬立法裁量事項，並非謂原告應負擔補助之對象亦可由立法機關裁量決定」。原告所爭執者，乃原告應負擔補助款之對象依據釋字第550號解釋之意旨，應以原告行政轄區內居民為限，而不及於其他地方自治團體行政轄區內之居民。換言之，基於尊重釋字第550 號解釋之立場，原告於本次行政爭訟程序中，對依據勞保條例所定負擔數額比例，補助「行政轄區內居民」之勞工保險保險費，從未加以爭執，故原告實不知本件訴願決定前引理由，與本件當事人之主張有何關係？
七、被告之原處分等違反「民意政治」及「責任政治」之憲法基本原則：按基於「民意政治」之原則，原告一切施政作為（包括預算使用之項目、優先順序等）均應回應轄區居民之需求；又基於「責任政治」之原理，原告並應就該等施政行為負擔政治上之責任。準此，倘被告強令原告依據原處分等，擔負照顧「其他」地方自治團體轄區內居民之責任，超額負擔勞保補助費用，則不但使中央政府與原告間之政治責任，例如有關因財政排擠效應所致之社會福利支出、公共建設支出消減或刪除，究應由作成原處分等之被告負責或其所屬之中央政府負責，抑或由原告負責，不易釐清外。原告與其他地方自治團體間之責任，例如其他地方自治團體因為勞保補助負擔減輕，得以運用所餘之財源或多獲得之補助，推展其他建設，是否應歸功於原告，抑或原告因超額支出勞保補助款，導致財政排擠效應需縮減、刪除社會福利支出、公共建設支出，是否應由其他地方自治團體負責，其又如何負責，均將混淆不明。是原處分等違反「民意政治」及「責任政治」兩項基本之憲法原則，至為灼然。
乙、被告主張之理由：
一、兩造間前有與本件爭點皆同之勞保費補助款事件，鈞院已有93年訴字第888 號判決，將原告之訴駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於95年11月15日以95年度判字第1839號判決駁回原告之上訴。該判決認定以投保單位所在地為臺北市作為計算原告應負擔系爭勞保補助款之認定依據，自無不當。
二、原告訴稱最高行政法院94年判字第1546號判決，就有關健保補助款事件之判決主文意旨，原告僅須負擔轄區內居民之健保補助款，而本件原處分等命原告負擔其行政轄區外居民之勞保補助款，已明顯有違上開判決意旨云云。惟查，該件係健保補助款事件，與本件勞保補助款二者性質並不相同，何況該件中央健康保險局業已向最高行政法院提出再審之訴，故該件判決並無可採。另按勞工保險之被保險人，係因職業因素以其雇主或職業團體為投保單位加入勞工保險，並以投保單位為橋樑接受原告之補助，顯非以設籍或居民之身分而為加保、並接受補助。而且釋字第550 號解釋內容係針對全民健康保險而言，其文義射程並未指涉本件勞工保險事件。因此，有關健保補助款事件之判決，自難逕援為本件判斷之依據。況於該判決宣判以後，臺灣大學法律學院公法研究中心、台灣法學會、臺灣本土法學雜誌社，針對該確定判決舉辦「健保費補助款判決評釋」，與會報告之學者發言盈庭，其後更有其他學者發表文章評釋原確定判決，諸多見解認為該確定判決顛覆健保制度而有適用健保法顯有錯誤、適用釋字第550 號解釋不當、判決理由與主文矛盾、判決主文不明確無法執行等事由，於學理上有諸多值得深究之處，應予檢討變更，此可參照蔡茂寅教授著「全民健保政府財政負擔的轉化－評最高行政法院94年判字第1546號判決」刊於月旦法學雜誌第127 期；黃昭元教授於臺灣大學法律學院公法研究中心94年10月29日最高行政法院94年判字第1546號判決評釋之學術研討會議之發言紀錄、林明昕教授於該會議之發言紀錄、簡玉聰助理教授著「94年判字第1546號判決評釋」、陳耀祥助理教授著「論全民健康保險中保險費補助之法律爭議－試評最高行政法院94年判字第1546號判決」、林明鏘教授著「論全民健保地方自治團體負擔保險費補助款之範圍－評最高行政法院94年判字第1546號判決」、張桐銳助理教授「重分配與社會互助－評最高行政法院94年判字第1546號判決」，以上詳參臺灣本土法學雜誌第76期。
三、被告依據勞工保險之制度規劃，就勞保條例第15條為立法解釋、體系解釋而予以適用，以投保單位為計算基礎計算原告應負擔保險費補助款具正當性，並非違法之行政處分，核屬正當：
㈠本案之爭點即為被告以投保單位所在地為臺北市者，作為原
告應負擔保險費補助款之認定依據，而按月開具之繳款單，是否為違法之行政處分而應予撤銷？緣為保障勞工生活，促進社會安全，立法機關制定了勞工保險條例；中央主管機關為統籌全國勞工保險業務，設勞工保險局即被告為保險人，辦理勞工保險業務；現行勞保條例第5 條第1 項前段分別定有明文。是以，被告就系爭保險費補助款按月開具之繳款單，是否為違法之行政處分，自應就勞保條例之規定予以探求，應無疑問。
㈡勞保制度之規劃設計－以投保單位為基礎：
⒈勞工保險係在職勞工團體保險，採行團體保險的原因是可以
聯合收繳保費，便於勞資雙方及保險人的作業，同時可以節省事務經費。更重要的是因勞工絕大部分係屬於雇主或所屬團體或所屬機構，故以團體保險方式辦理才能達成強制性。⒉勞保條例第6 條第1 項規定，年滿15歲以上，60歲以下之左
列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人．．．。勞保條例第15條規定，勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：第6 條第1項第1 款至第6 款及第8 條第1 項第1 款至第3 款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20 %，投保單位負擔70% ，其餘10% ，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。同條例第16條規定，勞工保險保險費依左列規定，按月繳納：第6 條第1 項第1 款第6 款及第8 條第1 項第1 款至第3 款規定之被保險人，其應自行負擔之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位負擔部分，一併向保險人繳納．．．。足見，勞工保險係以團體保險方式經營，以雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，並由渠等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位。由此可知，立法者本來就已規劃由投保單位負擔保險費，並隱含以投保單位為計算基準之意旨。
㈢「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋
示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。」、「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案。」司法院釋字407 號、548 號解釋參照。又依照勞委會92年7 月15日勞保一字第0920040144號函示，說明四明確指出「又勞工保險之保險費係由投保單位、被保險人及政府共同負擔，被保險人投保薪資係透過投保單位申報，投保單位對被保險人保費之負擔係以投保單位所在地為計算基礎」等語；故被告依主管機關職權內所為合乎勞保條例制度之解釋，適用勞保條例第15條，足徵被告以投保單位為計算基礎計算原告應負擔保險費補助款之正當性。
㈣綜上，勞工保險係採團體保險之方式辦理，因此，以投保單
位為保險費之計算及收繳基礎單位，此乃制度上之設計，政府負擔之勞保費補助款，自當以投保單位所在地為基準。且按團體保險之特性，係由雇主或團體負責人與保險人締結保險契約，既然保險關係係在於投保單位與保險人間，其政府負擔部分自以投保單位為計算基準，此乃當然之解釋。是以，被告依據勞工保險之制度規劃，就勞保條例第15條為立法解釋、體系解釋而予以適用，以投保單位為計算基礎，計算原告應負擔保險費補助款具正當性，並非違法之行政處分，核屬正當。
四、釋字第550 號解釋之射程並未及於本案保險費補助款計算基礎之爭點，原告刻意曲解釋字第550 號解釋之意旨，其主張顯無道理，不足採信。觀原告於釋字第550 號解釋所提出之釋憲聲請書：「為因全民健康保險法第27條第1 款第1 、2目及第2 、3 、5 款關於一定比例保險費由直轄市政府補助規定，牴觸憲法第107 條第13款、第108 條第1 項第13款、第155 條以及憲法增修條文第10條第5 項規定，違反財政支出劃分基本原理，明顯侵害地方自治團體之自主財政權，且違反憲法保障地方自治制度設計之精神。．．．壹、聲請解釋憲法目的：全民健康保險乃屬憲法委託國家應行辦理事務，非地方自治事項，其支出應由中央政府自行負擔。縱認為全民健康保險屬於委辦事項，其支出亦應由委辦機關自行負擔，為保障地方自主財政權，中央政府不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方政府。．．．全民健康保險法第27條第1款第1 、2 目及第2 、3 、5 款關於一定比例保險費由直轄市政府補助規定，．．．明顯侵害地方自治團體之自主財政權，且違反憲法保障地方自治制度設計之精神．．．」細繹原告所提之釋憲聲請書，可知釋字第550 號解釋係就原告主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或原告應補助之投保對象範圍是否以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」之爭點，應無疑問。
五、釋字第550 號解釋之射程並未及於本案保險費補助款計算基礎之爭點，且勞工保險與全民健康保險之設計目的與屬性實有不同，原告不得以釋字第550 號之隻字片語，強加適用於勞工保險制度。按釋字第550 號解釋係針對全民健康保險法第27條要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文、違反憲法保障地方自治之精神作成之解釋，而不及於勞工保險之計算基礎及原告應補助之被保險人為何，況勞工保險與全民健康保險之設計目的、投保對象均不相同，故原告不得以釋字第550 號之隻字片語，強加適用於勞工保險制度，以下說明勞工保險與全民健康保險之不同：
㈠勞工保險與全民健康保險之設計目的與屬性之不同：勞工保
險係以保障在職勞工勞動生活安全為目的，所以特別強調勞工與投保單位間（即雇主）密不可分之屬性，故與勞工之居住地並不具任何關聯；而全民健康保險係以保障全體國民健康權益為目的，是以，只要是本國籍之國民合於加保要件者即應加保，至於屬於該法第27條規定之何類人口，則依個案認定，而由其各類加保對象屬性而言（尚包括眷屬），似不全然如勞工保險一般特別強調被保險人即勞工與投保單位即雇主密不可分之屬性，亦即被保險人之在職特性，因此，二者即有不同。
㈡就雇主與受僱勞工或工作與職業關聯之特別關係而言：勞保
條例第15條規定之被保險人，其中第1 款須以被保險人與投保單位間具有雇主或僱傭之法律關係，其他各款規定亦是與投保單位具有工作與職業關聯；而全民健康保險法第8 條規定之被保險人，則並不僅以具有上述特別關係為範圍，如尚有擴及眷屬與同法第8 條規定之第5 類、第6 類之對象，故依二者與投保單位不同之密切關聯性觀之，勞工保險與全民健康保險在認定上即不應作相同之判斷。
㈢就條文規定之體系結構與內容而言：由勞保條例第6 條規定
「年滿15歲以上、60歲以下之勞工，．．．。」觀之，可知勞工保險之被保險人乃依附於投保單位之下，亦即投保單位顯然為其勞工保險關係必要之聯結橋樑，而非如原告所言之「戶籍地」與釋字第550 號解釋所指向「居住之居民關係」之「居住地或戶籍所在地」之連結有所不同，因此在體系與範圍上亦有不同，自不應作相同之推論；全民健康保險法第
8 條則無此種規定，且全民健康保險又有眷屬之影響，而勞工保險僅被保險人而已，故二者之聯結橋樑顯然不能作相同之解釋。
六、勞工保險之被保險人係因職業因素以其雇主或職業團體為投保單位加入勞工保險，以投保單位為橋樑接受原告之補助，並非以居民之身分加保、接受補助，故被保險人之居住地為何並非所問：
㈠勞保條例第6 條：「凡年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工
，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：受僱於僱用勞工5 人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。受僱於僱用5 人以上公司、行號之員工。受僱於僱用5 人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。受僱從事漁業生產之勞動者。在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員。前項規定，於經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿15歲勞工亦適用之。前2 項所稱勞工，包括在職外國籍員工。」、同條例第8 條：「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：受僱於第6 條第1 項各款規定各業以外之員工。受僱於僱用未滿5 人之第6 條第1 項第1 款至第3 款規定各業之員工。實際從事勞動之雇主。參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。前項人員參加保險後，非依本條例規定，不得中途退保。第1 項第3 款規定之雇主，應與其受僱員工，以同一投保單位參加勞工保險。」、勞保條例第15條：「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：第
6 條第1 項第1 款至第6 款及第8 條第1 項第1 款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20% ，投保單位負擔70% ，其餘10% ，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。」㈡由勞保條例第6 條、第8 條及第15條之體系解釋及勞工保險
保障勞工生活之立法目的觀之，勞工保險之被保險人係因職業因素與投保單位間產生一定且必要之連結（下稱為連結），而依附於投保單位之下，以投保單位為橋樑，接受原告即直轄市政府之補助，被保險人即勞工無法擺脫上述連結而依附於其他之連結（如戶籍地、居住地或所在地）成為勞工保險之被保險人。以下就勞保條例第15條規定（即系爭各類被保險人）分析如下：
⒈第1 款規定之被保險人：此類被保險人除第8 條第1 項第3
款規定之「實際從事勞動之雇主」外，無論是第6 條第1 款至第6 款或第8 條第1 項第1 至2 款規定者，均須與投保單位( 即雇主) 間具有「僱傭關係」，而該等投保單位依其組織之性質大多為公司或商號，其中商號係獨資或合夥，其與雇主間之「僱傭關係」均應成立於商號登記之「主營業所所在地」，至於在分店工作者或與分店簽訂僱傭契約者，乃是勞工給付勞務之處所或是商號基於內部管理授權所為，與基於「僱傭關係」而生連結之「主營業所所在地或主事務所所在地」之認定，並無影響；而公司組織者，依照公司法規定及前述推論，其亦是基於「僱傭關係」而生連結之「主營業所所在地或主事務所所在地」。
⒉第2 款規定之被保險人：此類被保險人與投保單位之職業工
會間具有「會籍關係」，而此一「會籍關係」依工會法規定，工會對之有一定之權利義務，而此權義之產生，亦是成立於「職業工會主事務所所在地」，故應以「職業工會主事務所所在地」為連結。
⒊第4 款規定之被保險人：此類被保險人與投保單位之工會或
公會間具有「會籍關係」，而此一「會籍關係」依其各該法律，該工會或公會對之有一定之權利義務，而此權義之產生，亦是成立於「工會或公會主事務所所在地」，故應以「工會或公會主事務所所在地」為連結。
⒋第5 款規定之被保險人：此類被保險人係屬第1 款規定之被
保險人之延續，因此，其得以成為被保險人之前提，亦是源自於與投保單位間先前「僱傭關係」之連結，只不過雇主因為裁減資遣行為而現非被保險人之雇主自不用負擔保險費繳納之義務，但因同為「僱傭關係」之連結，故解釋上應同於第1 款規定之被保險人。
㈣基上，本件系爭之被保險人之連結所在地均明顯指向原告，
並以投保單位為橋樑接受原告之補助，並非以居民之身分加保、接受補助故被保險人之居住地為何並非所問。
七、被告依據勞保條例計算原告應負擔之補助款已行之有年，如突改以原告所稱之「設籍」標準為計算基礎，將會顛覆現有之勞保制度，使被告無法依據勞保條例及現有資料對原告開立繳款單，將對勞工保險之實施造成極大之影響：
㈠勞工保險自39年開辦至今已歷時55年，對周遭之親朋與勞工
及百姓之照顧何者千萬，遠超過勞動基準法或其他社會福利之法律，堪稱最具歷史價值與典範之社會安全制度，亦是我國現行各類社會保險制度之先軀，更是憲法第155 條規定與政府為給付行政行為之最佳實踐者。原告指稱被告擴大原告應負擔之補助款範圍，造成原告財政沉重負擔，甚而排擠原告其他重大民生建設支出等語云云；惟查，原告暗引情事變更原則，乍看似乎成理實則不然，蓋依勞保條例第15條規定而言，係源自於外國社會保險制度，此種制度將保險費之負擔即繳納義務人依其屬性之不同，而分別由被保險人、雇主、政府或被保險人與政府依法定比例負擔繳納之義務，故政府無論中央或地方，並非行政行為補助者之角色，而是保險費繳納義務人之一，倘若其與被保險人及雇主同為保險費繳納之義務人，而得以「窮困抗辯」之情事變更原則為由拒絕履行此一公法上金錢給付義務，則被保險人與雇主更可以當前社會景氣欠佳而執相同之理由，拒絕繳納法定應繳之保險費，如此，則勢必將使此一具有歷史價值之社會保險制度崩解，而連鎖反映於現行其他社會保險制度，造成憲法第155條規定與政府為給付行政行為所欲追求人民福祉之目標無法達成而前功盡棄，故如採此一論點，恐將淪為破壞本項制度與危害人民福祉的最後一根稻草，所以，就其後續效應而言，實不可不慎思明辨。
㈡按「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康
保險法第27條第1 款第1 、2 目及第2 、3 、5 款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」釋字第550 號解釋文參照。原告或謂依釋字第550 號解釋，系爭補助款之計算基礎，應依協商予以解決等語，惟查，釋字第550 號解釋係針對保險費補助比例規定，行政機關草擬法律時，應與地方政府協商等語，而並非爭對本案計算基礎之爭點，應予協商，應無疑問。況身為行政機關之被告，一切行政行為只能依法行政，除了所掌管之法律所定事項，明文規定可以協商者，被告始能依法為之，否則如法律無協商之規範，被告自無協商之可能，縱令釋字第550 號解釋之意旨誠如原告之解讀，惟勞保條例自釋字第550 號解釋後，就本案爭點之部分至今仍未修法，被告依現有制度依法行政，並無違誤。
㈢勞工保險係在職勞工團體保險，依照勞保條例第6 、第8 、
第9 及第11條規定，勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險為被保險人，而非以個人保險方式加保，各投保單位應於勞工到職、入會當日申報加保，被告並依據各投保單位所申報之勞工加保資料計算保險費，因此被保險人係因具有「勞工」身分而產生保險費，非因「居民」身分，因勞工保險法非居民保險法。又依照同條例第15條、16條規定，保險費由被保險人、投保單位及政府共同負擔，被保險人之保險費係從屬於投保單位，投保單位除負擔保險費外，被保險人負擔部分亦應由投保單位負責扣、收繳，再連同投保單位負擔部分一併彙繳被告，政府負擔部分之保險費，亦應按勞工所屬投保單位登記所在地計算。因此勞工保險條例等相關規定就政府負擔之保險費乃不按勞工設籍地計算。自勞工保險勞保實施50餘年來，政府負擔部分之保險費補助款，被告均依勞保條例之設計按勞工所屬投保單位登記所在地計算。
㈣若改以被保險人之戶籍地，作為核算地方自治團體應負擔勞
保費之基礎，則由於勞保係以團體保險之方式經營，被告均僅有被保險人在其投保單位之加保資料，而缺乏被保險人之戶籍資料，根本無法核算勞保費補助款。且如原告以被保險人設籍地為計算補助之基準，不但在勞保體系中，投保單位與地方政府間有不同之計費標準，各地方政府間（如：臺北市與其他縣市政府間）亦有不同之計費標準，此舉不但是顛覆勞保制度設計，甚至可能引起其他社會保險群起效尤，造成整個社會保險制度之澈底瓦解。被告就現行以投保單位營業登記所在地為基準計算政府應負擔保險費之作業流程製作附表如後，並就如改以被保險人戶籍所在地計算政府應負擔保險費「執行困難與不能」，即知悉以被保險人之戶籍地，作為核算地方自治團體應負擔勞保費之計算基礎非勞保制度之設計規劃。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，原告之代表人已由馬英九變更為甲○○；被告之代表人已由史哲變更為蔡吉安再變更為乙○○，茲各由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：受僱於僱用勞工5 人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。受僱於僱用5 人以上公司、行號之員工。受僱於僱用5 人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。受僱從事漁業生產之勞動者。在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員。前項規定，於經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿15歲勞工亦適用之。前2項所稱勞工，包括在職外國籍員工。」、「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：「受僱於第6 條第1 項各款規定各業以外之員工。「受僱於僱用未滿5 人之第6 條第1 項第1 款至第3 款規定各業之員工。實際從事勞動之雇主。參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。」、「被保險人參加保險，年資合計滿15年，被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者，由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：第6 條第1 項第1 款至第
6 款及第8 條第1 項第1款至第3 款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20% ，投保單位負擔70% ，其餘10% ，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。第6 條第1 項第7 款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔60% ，其餘40%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。第6 條第1 項第8 款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔20% ，其餘80% ，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。第8 條第1 項第4 款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔80% ，其餘20% ，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。第9 條之1 規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔80% ，其餘20% ，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」勞保條例第6 條、第8 條第1 項、第9 條之1 及第15條分別定有明文。次按「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。前項政府應補助之保險費，經保險人查明有差額時，應於核計下次保險費時一併結算。」同條例施行細則第43條亦定有明文。又按「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：依法應參加公教人員保險或軍人保險者。已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。受僱於2 個以上雇主者，得擇一參加本保險。」、「本保險．．．保險費負擔、保險費繳納．．，除本法另有規定外，準用勞保條例及其相關規定辦理。」就業保險法第5 條、第40條亦分別定有明文。
二、本件被告以原告依法應負擔94年11月份各類被保險人勞保補助款，乃以原處分等函請原告依規定撥付，總計371,815,19
3 元之事實，有勞保局94年11月份各類保險費補助款繳款明細、勞工保險局保險費繳款單等為證，且為兩造所不爭執，自堪信為真正。原告主張被告原處分等違憲、違法擴大原告應負擔之勞保補助款範圍，侵害原告憲法保險之自治權利，認被告應依設籍於原告行政轄區內居民數負擔勞工保險及就業保險補助款云云，被告則以其係依據憲法第155 條之法定義務，依勞保條例之制度規劃即以投保單位為計算基礎，比例負擔勞保補助款，並無不合。則本件兩造主要爭執在於被告原處分等以投保單位所在地在臺北市之勞工為原告應補助之對象，而計算原告應負擔系爭勞保補助款是否正確。
三、由勞保條例第6 條第1 項、第8 條第1 項、第9 條之1 及就業保險法第5 條所為被保險人之分類，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。因此，被告以投保單位所在地在臺北市之勞工為原告應補助之對象，而計算原告應負擔系爭勞保補助款，於法洵屬有據。
四、原告訴稱由其負擔之系爭勞保補助款，應以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」，其主張及陳述詳如事實欄所載。惟查：
㈠按憲法第155 條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制
度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。
㈡次按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。所謂人民，
包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
㈢再查法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退
保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位依法分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性（最高行政法院95年度判字第1839號判決意旨參照）。從而，就勞保補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。
㈣又參諸原告於釋字第550 號解釋所提出之釋憲聲請書「壹、
聲請解釋憲法目的」：「全民健康保險乃屬憲法委託國家應行辦理事務，非地方自治事項，其支出應由中央政府自行負擔。縱認為全民健康保險屬於委辦事項，其支出亦應由委辦機關自行負擔，為保障地方自主財政權，中央政府不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方政府。再者，縱令中央政府無力負擔委辦事項經費，基於憲法兼顧中央與地方財政均衡之意旨，亦僅能於地方政府財政能力足堪負擔範圍內請求負擔之，並應兼顧平等原則。從而，『全民健康保險法』第27條第1 款第1 、2 目及第2 、3 、5 款關於一定比例保險費由直轄市政府補助規定，牴觸憲法第107 條第13款、第108 條第1 項第13款、第155 條、憲法增修條文第10條第5 項及第
8 項規定，違反財政支出劃分基本原理，明顯侵害地方自治團體之自主財政權，且違反憲法保障地方自治制度設計之精神。有鑑於首揭違憲疑義所致消極權限爭議，因屬憲法第10
7 條及第108 條規定之列舉事項，非屬憲法第111 條所定應由立法院議決之非列舉事項，聲請人本於行使預算編製職權，於適用上揭法律發生有牴觸憲法之疑義，經臺北市議會於審查今（91）年度預算時，認為本案經費應由中央政府負擔，而作成決議要求聲請人聲請解釋憲法，爰依『司法院大法官審理案件法』第5 條第1 項第1 款之規定，聲請貴院大法官解釋，『全民健康保險法』中保險費負擔之補助事項係屬中央立法並執行事項，其支出應由中央政府負擔，同法第27條第2 、3 、5 款關於一定比例保險費由直轄市政府補助規定牴觸憲法第107 條第13款、第108 條第1 項第13款、第15
5 條、憲法增修條文第10條第5 項規定，違反財政支出劃分基本原理，明顯侵害地方自治團體之自主財政權，且違反憲法保障地方自治制度設計之精神，應不再適用。」，可知釋字第550 號解釋係就原告所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於勞保補助款或原告應補助之投保對象範圍是否以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」之爭點。
㈤縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認
釋字第550 號解釋於本件勞保補助款亦有其參酌餘地。原告主張釋字第550 號解釋已揭櫫「依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現」「而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3 款第1 目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言」，進而推論大法官之本意係指由原告負擔之系爭勞保補助款，應以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」，姑不論釋字第550 號解釋尚不及於勞保補助款或原告應補助之投保對象範圍是否以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」之爭點，已如前述，甚且該號解釋亦僅言及「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於原告行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。更何況，司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此據司法院釋字第542 號解釋略以：「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。」等語，係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準；及據司法院釋字第415 號解釋略以：「所得稅法有關個人綜合所得稅『免稅額』之規定，其目的在以稅捐之優惠，使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務。同法第17條第1 項第1 款第4 目規定：『納稅義務人其他親屬或家屬，合於民法第1114條第4 款及第1123條第3 項之規定，未滿20歲或滿60歲以上無謀生能力，確係受納稅義務人扶養者』，得於申報所得稅時按受扶養之人數減除免稅額，固須以納稅義務人與受扶養人同居一家為要件，惟家者，以永久共同生活之目的而同居為要件，納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。」等語，亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，因此，司法院釋字第542 號、415號解釋均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準，而原告以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，亦缺乏依據。㈥至原告援引地方制度法第15條規定：「中華民國國民，設籍
在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民。」作為釋字第55
0 號解釋所謂「居民」之定義，惟地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定釋字第550 號解釋所稱「居民」應以設籍為限。
另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5 款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1 款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。因此，地方制度法第15條規定不能導出釋字第550 號解釋所稱居民，應以設籍為限之結論。
㈦原告復稱依我國有關社會福利之諸多法規，多係明文規定以
戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎云云。惟立法機關於原告所舉之身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，均係明文規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，然於勞保條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定，此觀上開勞保條例第6 條第1 項第1 款至第7 款、第2 項及第3 項、第8 條第
1 項第1 款至第4 款、第9 條之1 、第15條，以及就業保險法第5 條、第40條規定至明。而由勞保條例第6 條第1 項第
1 款至第7 款、第2 項及第3 項、第8 條第1 項第1 款至第
4 款、第9 條之1 ，及就業保險法第5 條所為被保險人之分類【受僱於僱用勞工5 人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工；受僱於僱用5 人以上公司、行號之員工；受僱於僱用
5 人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工；依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工；受僱從事漁業生產之勞動者；在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者；無一定雇主或自營作業而參加職業工會者；受僱於第6 條第1 項各款規定各業以外之員工；受僱於僱用未滿5 人之第6 條第1 項第1 款至第3款規定各業之員工；實際從事勞動之雇主；參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員；被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者；．．等】，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，已如前述，則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，職是，原告依勞保條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭勞保補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。因此，本院認為被告以投保單位所在地在臺北市者，作為原告應負擔系爭勞保補助款之認定依據，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害原告財政自主權，亦核無原告所指原處分等違反法律保留原則之可言。
㈧又依釋字第550 號解釋所揭示之「各地方自治團體有．．照
顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上，應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，這也是勞工保險、全民健康保險皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。從而，被告要求原告對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。
㈨再者，參照84年2 月28日修正公布勞保條例第15條規定之立
法協商過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算原告勞保補助款之正當性，原告主張應以「居民」來計算系爭勞保補助款云云，尚無所據，無足採信。
㈩原告負擔系爭勞保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建
立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害原告財政自主權，參諸釋字第550 號解釋文及其理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險之義務（同屬社會保險性質），係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞保條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無原告所稱侵害其財政自主核心領域之情事。至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，原告即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。
至原告從比較法上，主張被告以投保單位所在地計算原告應
負擔健保補助款不具合法性之意見，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束本院依我國法律所為之判斷。
五、綜上所述，被告以投保單位在臺北市，作為原告應負擔系爭勞保補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則被告以原告依法應負擔94年11月份各類被保險人勞保補助款，共計371,815,193 元，以原處分等函請原告撥付，於法洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 5 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 5 日
書記官 楊子鋒