臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01963號原 告 甲○○即如附表所示之當事人之被選定訴訟代理人 丁○○被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 庚○○兼送達代收
戊○○
參 加 人 臺北市政府代 表 人 丙○○市長）住同訴訟代理人 壬○○
辛○○己○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國95年5月9 日院臺訴字第0950084273號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：參加人為辦理貓空纜車興建工程（下稱系爭工程），申請徵收取得臺北市○○區○○段1 段159-1 地號等98筆土地之地上權，乃檢附徵收地上權計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國（下同）94年9 月5 日台內地字第0940062331號函（下稱原處分）核准徵收取得上開98筆土地地上權，交由參加人於94年9 月5 日以府地4 字第09419779900 號公告，並以府地4 字第09419779903 號函知土地所有權人。
原告不服，以徵收程序有瑕疵為由，向行政院提起訴願，經決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造及參加人聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
㈢參加人聲明：駁回原告之訴。
三、兩造及參加人之爭點：
1.系爭徵收程序是否有原告所指違法之情事？
2.系爭徵收程序是否會因參加人不就原告甲○○土地向左右各
2.5公尺部分價購而違法？㈠原告主張之理由：
1.緣參加人為興建系爭工程，須徵收原告等之土地地上權，惟其徵收程序違法之處，大言之有二：⑴說明會未依法通知原告（即土地所有權人）與會；⑵議價會議流於形式，完全蔑視原告之權益。為此原告向行政院提出訴願，詎料該院未予詳察，僅憑參加人提出之單方文書說明，即率爾駁回原告等之訴願。
2.參加人徵收程序違法詳情，在訴願書中已詳陳，現僅就行政院訴願決定書中，矛盾違誤之處，詳為駁斥：
⑴訴願決定書中第5 頁第2 行稱：「依土地徵收條例第10
條第2 項及同條例施行細則第11條第1 項第2 款規定，得免舉行公聽會」。惟系爭工程非國防事業顯無疑義，而土地徵收條例施行細則第11條第1 項第2 款係說明所謂「已舉行公聽會或說明會者」乃指「已依都市計劃法舉辦公開展覽或說明會者」，依行政院的說法將「都市計劃作業」與「土地徵收作業」分開成2 回事，然後依法認為「都市計劃作業」已開說明會者，「土地徵收作業」即不必再開說明會。而「都市計劃作業」新開的說明會，有無通知土地所有權人，竟與「土地徵收作業」沒有關係。此舉明顯利用行政程序漏洞，實有侵害到原告權益。
⑵參加人94年7 月8 號召開協議價購會議。行政院與被告
只憑參加人公文書，單方面認同參加人一切行政程序完備。此種一廂情願的行政作業與土匪式的強買強賣有何差異？既稱協議價購，即應有商有量，而非單方面的價格宣示，不管土地所有權人之同意與否，逕依徵收程序辦理，其流於形式的議價會議，自無完成法定程序之效力。
3.原告與參加人就本案爭議進行協商時，除對徵收土地部分有協議外，並對徵收土地兩側各2.5 公尺範圍內的私人土地進行協議價購；因有協議價購之前提存在，原告方始同意本案系爭土地之徵收。詎料參加人將徵收土地與價購土地分開辦理，於徵收土地之徵收程序完成後，翻臉不承認價購土地之面積，將協議價購土地面積縮減達50% 以上，而僅以行政疏失做為搪塞。
4.若係行政疏失，何獨錯誤之價購土地面積僅發生於原告甲○○身上？因此原告甲○○有足夠理由懷疑參加人係以詐術欺騙原告甲○○，令原告甲○○同意徵收土地之徵收；協議價購土地若未能合理解決，則徵收土地之徵收程序即不無瑕疵。原告甲○○不排除提出以參加人為被告之刑事告訴，從而聲請撤銷徵收程序。故本案仍有繫屬於鈞院之必要。
5.本件起訴後，參加人有與原告談協議價購，本件所爭執的徵收地上權（以馬路中心線向左右各5.5 公尺共計11公尺）的部分，錢原告已經領取，但就再向外各2.5 公尺的部分，參加人有表示要和原告談，但至今仍未解決。
6.當初台北市政府跟原告談的時候，是徵收與協議價購兩事一起談，此可參見95年8 月25日及95年12月8 日協議價購之協商會議紀錄。
㈡被告主張之理由：
1.按「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，……。」為土地徵收條例第10條第2 項所明定，該條文同項但書亦規定：「但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」另依土地徵收條例施行細則第11條第1 項規定：「……所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行規劃說明會者。二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」參加人辦理「貓空纜車系統計畫」案規劃期間，為廣將研究成果公布周知並與民眾交換意見，曾於92年11月7 日、93年3 月24日下午、晚問及4 月15日分別辦理1 場座談會與3 場地方說明會，並請當地里辦公室及地區發展協會協助宣傳通知，後續配合本案都市計畫變更作業，依都市計畫法分別於93年9 月16日至同年10月15日及94年3 月3 日至同年4 月2 日舉辦公開展覽，乃於93年9 月29日及94年3 月18日由該府文山區公所會同都市發展局召開地區說明會，已符合相關法令規定。
2.關於原告所稱「議價會議流於形式」乙節，查該府依法以94年6 月6 日府交規字第09405891600 號函發開會通知單召開本案地上權取得協議會議，前開協議會議所附資料第
3 點已敘明所有權人如有意見，得依行政程序法第105 條規定，於94年7 月8 日（即協議會議當日）前提出陳述書，或於協議會議當日提出陳述書或以言詞陳述意見；又該府94年7 月12日府交規字第09405903200 號函檢送前揭協議會議紀錄亦載明如果所有權人對徵收仍有意見，可於94年8 月17日前，依行政程序法第105 條規定，以書面提出事實及法律上之意見陳述，不於前述期間提出陳述者，視為放棄陳述之機會。上開開會通知單及會議紀錄皆完成合法送達程序予原告等在案，有送達郵件回執可證，所有權人所提之陳述意見亦已附錄徵收計畫書中，與土地徵收條例第11條：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，…應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」之規定尚無不合。
㈢參加人主張之理由：
1.依土地徵收條例第10條第2 項規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」另依土地徵收條例施行細則第11條第1 項規定略以：「……，所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行規劃說明會者；二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。」。
2.參加人辦理「貓空纜車系統計畫」案規劃期間，為廣將研究成果公布周知並與民眾交換意見，曾於92年11月7 日、93年3 月24日與4 月15日各辦理1 場座談會與3 場地區說明會，並請當地里辦公室及地區發展協會協助宣傳；後續配合本案都市計畫變更作業，依都市計畫法分別於93年9月16日至同年10月15日及94年3 月3 日至同年4 月2 日舉辦公開展覽，另於93年9 月29日及94年3 月18日由台北市文山區公所會同都市發展局召開地區說明會，符合土地徵收條例第10條及土地徵收條例施行細則第11條等相關法令規定。
3.參加人於94年7 月8 日召開「貓空纜車系統計畫案用地與其上土地改良物及地上權取得協議會議」，雖會後結論經協議未能成立，仍符合土地徵收條例第11條略以：「…所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」之規定程序，故無違失之處。
4.另部分原告甲○○、鄭炳煌、張登雄、張漢卿、張俊臣等
5 人於95年10月23日依「土地徵收條例」第57條第2 項規定向參加人請求徵收已為參加人徵收地上權之土地所有權，雙方於96年2 月7 日同意按96年1 月1 日公告現值加2成計算補償費讓售予參加人，雙方簽訂買賣契約後，於96年2 月12日完成土地移轉事宜，並於96年2 月15日辦竣發價事宜。上開部分原告之土地已由參加人價購並辦竣所有權移轉登記，其餘原告亦依「土地徵收條例」第57條第2項向參加人申請徵收所有權中，則原告已喪失其適格性及欠缺權利保護要件。
5.本件是徵收地上權的爭執，但是不管是地上權還是所有權，參加人都已經全部價購，也已經過戶完成了。目前的徵收程序，必須先進行協議價購，本件的地上權與所有權在協議價購的程序就已經解決問題，不必進行到徵收的程序。
6.在這一次的徵收範圍內，都市○○○○○路權也未定，不在協商的範圍內，所以並無縮減的問題。原告甲○○以外的7 選定人所有土地面積都是在原來公告的11公尺範圍內，都已價購完成，辦妥登記。
7.至原告稱徵收與價購土地兩事併談一節，查11公尺的部分本在此次徵收與協議範圍內，95年8 月25日確實就11公尺的部分協議價購處理完成；但16公尺的部分根據95年12月
8 日的會議紀錄記載：「至11公尺路權外部分，請交通局估算預定期程後，於查估會勘當日告知地主代理人」，亦即另案辦理，兩者並無關係。
理 由
一、原告起訴主張：參加人為興建系爭工程，徵收原告等人之系爭土地之地上權，惟其徵收程序有說明會未依法通知土地所有權人與會及議價會議流於形式之違法；於徵收完成後，關於徵收範圍即11公尺路權內之土地部分，原告等人均與參加人達成協議價購，並已完成所有權移轉登記，只是同時談妥的有關價購原告甲○○土地向左右各2.5 公尺部分，參加人遲未履行，於法有違，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：系爭徵收程序，均係依法而為，並無原告所指之違法情事，且關於徵收範圍即11公尺路權內之土地部分，原告等人事後均已向參加人申請價購，並完成登記；至於有關參加人是否價購原告甲○○土地向左右各2.5 公尺部分，不影響在本件徵收之合法性等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
三、本件之爭執，在於：㈠系爭徵收程序是否有原告所指違法之情事？㈡系爭徵收程序是否會因參加人不就原告甲○○土地向左右各
2.5 公尺部分價購而違法？
四、關於系爭徵收程序是否有原告所指違法之情事？㈠按土地徵收條例第10條第2 項規定：「需用土地人於事業計
畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」又按土地徵收條例施行細則第11條第1 項規定：「本條例第10條第2 項但書……所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行規劃說明會者。二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」㈡查參加人辦理「貓空纜車系統計畫」案規劃期間，曾於92年
11月7 日、93年3 月24日下午、晚間及4 月15日分別辦理1場座談會與3 場地方說明會，後續配合本案都市計畫變更作業，依都市計畫法分別於93年9 月16日至同年10月15日及94年3 月3 日至同年4 月2 日舉辦公開展覽，乃於93年9 月29日及94年3 月18日由該府文山區公所會同都市發展局召開地區說明會，嗣再於94年7 月8 日召開協議價購會議，此均有會議紀錄、掛號郵件送達回執等在本院卷內可參，核並無原告所指違法之處，且原告於訴訟中亦不再指摘此一部分，原告此部分之主張，自非可採。
㈢況查原告甲○○及鄭炳煌、張登雄、張漢卿、張俊臣等5 人
於95年10月23日業依土地徵收條例第57條第2 項規定向參加人請求徵收系爭土地之所有權，雙方於96年2 月7 日同意按
96 年1月1 日公告現值加2 成計算補償費讓售予參加人，雙方簽訂買賣契約後，於96年2 月12日完成土地移轉事宜，並於96年2 月15日辦竣發價事宜，上開部分原告之土地已由參加人價購並辦竣所有權移轉登記，另鄭正喜及鄭隆文2 人亦向參加人申請徵收所有權中，此均為原告所不爭，且有異動索引查詢在本院卷頁178 以下可參，是原告再就徵收程序合法性予以爭執，實已欠缺權利保護之必要。
五、系爭徵收程序是否會因參加人不就原告甲○○等土地向左右各2.5 公尺部分價購而違法？㈠按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之
財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第42 5號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收暨國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
㈡承上，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得
由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條、第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
㈢按人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟此規定
旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400 號參照）。
㈣然而，憲法亦不否認國家基於公益上需要，得徵收私有財產
權，故為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由人民全體共同負擔之，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。是徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故凡是公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」（或「聯結條款」）（Junktimklausel），其除具有確保基本權功能外，尚具有警告功能。而所謂「確保基本權功能」，是指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之，再所謂「警告功能」則是指立法機關於制定侵害財產權之法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額。藉由結合條款之保障，財產權人可以得到合乎憲法之補償，並藉以免受行政與司法之任意處置，致妨礙其財產權。
㈤申言之，人民只有在立法機關已明定補償之種類與範圍，做
為侵害之條件下，始有忍受公用徵收之義務，而且在公用徵收之法律中，應同時規定徵收條件與徵收補償金額，此為立法機關之獨占權限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假藉法律位階以下之法規，加以補充；司法機關亦不能依法官權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕行以判決賦予人民立法機關所未賦予人民之請求權。
基上說明，人民自無依據財產權之保障，積極請求請求國家對其「合法侵害」即公用徵收之權利。
㈥本件系爭徵收程序，在處理國家如何取得其需用之纜車路線
11公尺路權範圍內之原告等所有土地，是否得以協議價購方式取得？如無法達成協議，是否只好以徵收並給付補償費之方式合法使用原告等而強制取得？是該程序之合法性，自不及於徵收範圍以外即不需用之系爭2.5 公尺部分，更不因參加人未併就系爭2.5 公尺徵收，或參加人遲未就系爭2.5 公尺完成協議價購而失其合法性，原告此一主張，尚非可採。
六、綜上所述，原告之主張，均非可採，原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，於法無據，應予駁回。
七、兩造其餘之陳述，與判決結果不生影響者，不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 4 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 4 日
書記官 徐 子 嵐