臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01966號原 告 甲○○訴訟代理人 己○○被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○總經理）住訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因農保事件，原告不服內政部中華民國95年5月8日台內訴字第0950034124號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣南投縣鹿谷鄉農會農保被保險人原告於民國（下同）78年
7 月14日加保，嗣因雙眼視力障害檢具竹山秀傳醫院94年4月11日出具之殘廢診斷書及劉輔仁眼科診所診斷證明書，於94年5 月2 日向被告申請殘廢給付，案經被告審核該竹山秀傳醫院94年4 月11日出具之殘廢診斷書等相關資料所載，原告於92年2 月24日即經診斷為雙眼失明（92年2 月24日就診當時，右眼矯正後視力為10公分前可見手動《等同失明》、左眼矯正後視力為無光感《等同失明》），惟其迄94年5 月
2 日提出申請農保殘廢給付時，已逾2 年請領期間，請求權已消滅，被告乃以94年7 月4 日保受給字第09460209930 號函核定，所請農保殘廢給付應不予給付。原告不服，申請審議，經內政部農民健康保險監理委員會以95年1 月9 日農監審字第11620 號審定書駁回，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應依農民健康保險殘廢給付標準表第10項第2 等級，核付原告1000日殘廢給付，計新台幣（下同）34萬元，及本件殘廢申請書自（94年5 月2 日寄）送達10日（94年5 月12日）起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)被告、農保監理委員會及內政部由特約專科醫師審核且依內政部94年5 月11日台內社字第0940018440號函示，作成剝奪或限制人民自由、權利之規定，係屬嚴重違法！被告引用此剝奪或限制人民自由、權利之規定，竟不以法律規定之，違反中央法規標準法第5 條：「關於人民之權利義務應以法律定之。」第6 條：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中華民國憲法第171 條：「法律與憲法牴觸者，無效。
」第172 條：「命令與憲法或法律牴觸者，無效。」行政程序法第4 條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。
」第150 條第2 項：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」第158 條：「法規命令，有下列情形之一者，無效：1 、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。2 、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者．．．。」之規定。
(二)查行政法院（現改制為最高行政法院）88年判字第3601號判決：「按授權命令須符合明確性原則，且須符合立法意旨，未逾越母法規定之限度，不得牴觸母法或人民之自由權利增加法律所無之限制．．．。」及司法院釋字第367 號解釋文：「．．．有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文，但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定，如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的，範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．．若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限制內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則．．．。」其主要意旨在於須法律之明確性授權，始得限制人民之自由權利，此明確性授權原則，司法院釋字第345 、346 、367 、394 、402 、426 、432 、44
5 、465 、491 ．．．等號分別可參。
(三)被告由特約專科醫師審核病歷判定病情係屬嚴重違法，因無法定診斷權責者，不得執行法定事項，違法者當然無效，然被告、農保監理委員會及內政部以不具法定職務者之特約專科醫師，從事法定事項，係明顯違法。查民法第71條：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。」及第73條：「法律行為，不依法定方式者，無效。」。（鈞院90年度訴字第5477號判決、內政部訴願決定書88年5 月20日台（88）內訴字第8803171 號、內政部訴願決定書88年10月15日台（88）內訴字第8806593 號可參。）
(四)查農民健康保險條例第36條第1 項（勞工保險條例第53條第
1 項）：「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費，殘廢給付標準表如附表。」第2 項（勞工保險條例第53條第2 項）：「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1 年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久不能復原者，得比照前項規定辦理。」農民健康保險條例施行細則第61條第2 項（勞工保險條例施行細則第76條第2 項）：「前項殘廢診斷書由應診保險人自設或特約醫療機構出具，．．．」第62條（勞工保險條例施行細則第77條）：「本條例第36條第1 項所稱治療終止，係指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態而言。」施行細則第63條（勞工保險條例施行細則第78條）：「依本條例第36條規定請領殘廢給付者，以保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永久不能復原之當日，為本條例第23條所定之得請領之日。」第23條（勞工保險條例第30條）：「領取保險給付之請求權，自得請領之日起，因2 年間不行使而消滅。」第1 條：「為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定，制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律。」分別定有明文。農民健康保險殘廢給付標準表第10項：「雙目均失明者。」第2 等級1000日，著有規定。
(五)按依農民健康保險條例第36條及同條例施行細則第62條、第63條規定，殘廢的構成與否，須由被告自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永久不能復原者。然請領農民健康保險殘廢給付的法定要件中，有一項是被告依法自已所製印之農民健康保險殘廢診斷書，該殘廢診斷書必須依同條例施行細則第36條之規定辦理。農民健康保險殘廢診斷書，須由被告自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永久不能復原者，始符合請殘廢給付之要件。然被告有自設的醫院嗎？如果沒有則必須回歸法律及醫學專業，由特約醫療機構之主治醫師作出診斷，主治醫師基於發現病情構成殘廢真實與否、就病情之殘廢的診斷及判定，自有一定之程序及要件，始能就所構成殘廢之事實作成法律上之認定，倘主治醫師有一絲的疑慮或要件的欠缺，自然會採取保守之不作為，即不會開立農民健康保險殘廢診斷書。因為診斷書多了「殘廢」二字，主治醫師均很慎重，但對於農民卻很沉重！被告既已標明在「殘廢」架構之下的身體狀態，被告卻又何苦由特約專科醫師審查，再推翻主治醫師所診斷及判定之殘廢，且作出沒有符合殘廢等級或只符合低殘廢等級之矛盾結果？則所製印之農民健康保險殘廢診斷書又有何用？主治醫師依法所診斷及判定之殘廢等級又有何用？
(六)按農民健康保險條例第36條第1 項規定，只要經治療終止後，如身體遺存障害，不須經治療1 年以上，即可認定殘廢。
然被告多年來為減少殘廢給付，卻變相對外違法宣導，聲稱申請殘廢給付，必須依農民健康保險條例第36條第2 項規定辦理，而非依農民健康保險條例第36條第1 項規定辦理，因此，必須經治療1 年以上，才能符合認定殘廢之條件。因此，使得罹患重大疾病之被保險人，於往生前，幾乎無法領到殘廢給付，被告顯違反農民健康保險條例第1 條照顧農民之立法宗旨。被告甚至違法發函要求醫院約束醫師及經常派員至各醫院要求醫師開會，表面善意教示醫師，卻暗地裡違法解釋法律及恐嚇醫師，必須經治療1 年以上，才能開具殘廢診斷書，如提早開具殘廢診斷書，恐有觸法之虞！讓醫師心生恐懼且信以為真！原告的主治醫師依被告違法之規定辦理，於94年4 月11日才願意為原告開具殘廢診斷書，然被告卻又主張應依農民健康保險條例第36條第1 項規定，於92年2月24日門診藥物治療後，即可認定殘廢！如案件對於被告有利時，被告即主張必須依農民健康保險條例第36條第1 項規定辦理，當案件對於被告不利時，卻又主張必須依第36條第
2 項規定辦理。被告在法理上割裂處理，應屬違法無效！
(七)原告於92年2 月24日門診藥物治療後，曾向竹山秀傳醫院主治醫師要求開具農民健康保險殘廢診斷書，但為主治醫師所拒絕。主治醫師告知原告及家屬，依據被告之規定，必須經治療1 年以上，才能符合認定殘廢之條件。經1 年以後，主治醫師才敢且願意開具農民健康保險殘廢診斷書，以94 年4月11日審定為殘廢之日期。依農民健康保險條例第23條規定：「領取保險給付之請求權，自得請領之日起，因2 年間不行使而消滅。」自得為請求之日，當然應依主治醫師，開具農民健康保險殘廢診斷書中，治療1 年以上診斷為永久不能復原日期，即應以94年4 月11日為審定殘廢之日起算，才應符合農民健康保險條例第23條、同條例施行細則第63條之規定。自得為請求之日，自應以94年4 月11日審定為殘廢之日期，作為得請求之日的法律依據。
(八)查行政院勞工委員會94年5 月11日勞保2 字第0940023837號函釋：「說明2 、按勞工保險條例第53條規定，被保險人因普通傷害或罹患普通疾病，符合經治療終止後，或領取普通傷病給付期滿，或其所患經治療1 年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經全民健康保險特約醫院或診所診斷為永久殘廢或永久不能復者，得請領殘廢給付。另依同條例施行細則第77條規定，本條例第53條第1 項及第54條第1 項所稱治療終止，指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態。次依同條例施行細則第78條規定，依本條例第53條及第54條規定，請領殘廢給付者，以全民健康保險特約醫院或診所診斷為永久殘廢或永久不能復原之當日為本條例第30條所定得請領之日。是以，殘廢給付之審核係以醫師視其罹患之傷病、治療療程及障害狀況經診斷符合上開條例第53條及其施行細則第77條、第78條等相關規定之實際殘廢之日為審定殘廢之日。」所明定。
(九)查鈞院91年度訴字第202 號判決：「．．．理由4 、按『被保險人因普通傷害或罹患普通疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，得按其平均月投保薪資，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費，殘廢給付標準表如附表2 。』勞工保險條例第53條第1 項定有明文。又按『領取保險給付之請求權，自得請領之日起，因2 年間不行使而消滅。』勞工保險條例第30條所明定。是本件之爭執，厥在於本件原告得請領取保險給付之日為何日？5 、經查：按勞工保險條例施行細則第78條：『依本條例第53條及第54條規定，請領殘廢給付者，以全民健康保險特約醫院或診所診斷為永久殘廢或永久不能復原之當日為本條例第30條所定得請領之日。被保險人請求發給前項診斷之證明書，全民健康保險特約醫院或診所應於3 日內發給之。』第77條：『本條例第53條第1 項及第54條第1 項所稱治療終止，指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態。』由以上規定可見，發布上開細則之勞工保險主管機關認殘廢給付之申請固須症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態為要件，惟永久殘廢或永久不能復原非被保險人所能自行判斷或認定，須經全民健康保險特約醫院或診所之診斷，且由其發給診斷證明書以利被保險人為殘廢給付之申請。是倘被保險人所就醫之全民健康保險特約醫院或診所遲不就被保險人身體遺存之障害診斷為永久殘廢或永久不能復原，尚不能認被保險人已處於得請求殘廢給付之狀態，易言之，勞工保險條例第30條規定之請求權時效尚未開始進行。」可參。
(十)按農民健康保險條例第1 條：「為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定，制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律。」第23條、同條例施行細則第63條及民法第
128 條：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」分別定有明文。次按最高法院63年度台上字第1885號判例：「民法第
128 條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言，至於義務人實際上能否給付，則非所問。」、最高行政法院94年度判字第933 號判決、鈞院91年度訴字第202 號判決，分別可資參照。綜上，㈠判斷或認定永久殘廢或永久不能復原，不是原告所能自行判斷或認定，應由醫師診斷判定，才合法。㈡如果原告所就醫之特約醫療機構遲不就原告身體遺存之障害診斷為永久殘廢或永久不能復原，且由其發給殘廢診斷證明書以利被保險人為殘廢給付之申請，當然尚不能認定原告已處於得請求殘廢給付之狀態。㈢起算日不應從實際殘廢日起算。㈣應從認殘日起算，因為開具診斷書與否，是醫師之權責。基此，自應以94年4 月11日審定為殘廢之日期，作為得請求之日的法律依據！據此，被告、勞保監理委員會及內政部，主張以身體遺存障害事實之日92年2 月24日為起算之日屬違法無效。
(十一)農民健康保險條例施行細則第33條：「被保險人或其受益人或支出殯葬費之人申請現金給付手續完備，經審查應予發給者，保險人應於收到申請書之日起10日內發給之。」次查民法第229 條：「給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。」第233 條：「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」第203 條：「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」分別定有明文。
(十二)查最高行政法院92年度判字第1238號判決：「．．．又遲延利息之給付，應自給付遲延起依法定利率計算．．．本件係給付金錢為標的，上訴人自應給付之時起負遲延義務，．．．依勞工保險條例施行細則第57條規定，應自申請日起10日內發給。．．．以前，即應給付，逾期即屬給付遲延．．．。」及臺灣臺北地方法院民事判決87年度保險簡上字第4 號判決、鈞院91年訴字1380號判決、94年度簡字第531 號判決分別可參。
(十三)農民健康保險條例與勞工保險條例幾乎完全一樣，且農民健康保險條例之立法說明時，即已表明完全依照勞工保險條例，照顧勞工之立法精神！為照顧農民而立法！因此，農民健康保險條例第36條與勞工保險條例第53條，二者所規定請領殘廢給付之標準係完全一樣。農民健康保險條例與勞工保險條例均由被告承辦，但農民與勞工請領相同殘廢給付項目時，被告卻有雙重給付標準。基此，相同法律條文，內政部與勞委會，竟有不同之解釋，顯已違反中華民國憲法第7 條平等原則、行政程序法第6 條不得差別待遇原則之規定，係屬嚴重違法無效！（最高行政法院93年度判字第421 號判決可參。）
(十四)查中華民國憲法第16條：「人民有請願、訴願及訴訟之權利。」第22條：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法保障。」第24條：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。」第153 條：「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」次查公務員服務法第1條：「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定執行其職務。」第6 條：「公務員不得利用職務之機會，加損於人。」第7 條：「公務員執行職務應力求切實，不得畏難規避，互相推諉，或無故稽延。」再查行政程序法第
1 條：「為使行政行為遵循公正、公開、民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」第4 條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」第7 條第1 項第2款：「行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」第8 條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第
9 條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。
」第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之約束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第43條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」第96條第1 項第2款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：主旨、事實、理由及其法令依據。」末查保險法第54條第2 項：
「保險契約之解釋，應探求契約當事人之真意，不得拘泥於所用之文字；如有疑義時，以作有利於被保險人之解釋為原則。」及民法第71條：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。」第73條：「法律行為，不依法定方式者，無效。」行政訴訟法第4 條第2 項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」分別定有明文。
(十五)最高法院48年度台上字第887 號判例：「．．．主張法律關係存在之當事人，僅須就該法律關係發生所須具備之特別要件負舉證之責任，至於他造主張有利於己之事實，應由他造舉證證明。」行政法院36年度判字第16號判例：「．．．按當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」行政法院39年度判字第2 號判例：「．．．行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」行政法院62年度判字第402 號判例：「．．．事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。」行政法院71年度判字第461 號判決：「．．．所謂證據自以積極而恰當，且對應證事實能證明者始足當之，自非憑消極之迂迴證明，可以推定事實之真偽。」及最高行政法院91年度判字第2071號判決分別可參。行政訴訟法第136 條：「除本法有規定者外，民事訴訟法第277 條之規定於本節準用之。」民事訴訟法第277 條：「按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」分別定有明文。又「原告於起訴原因已有相當之證明，而被告於抗辯事實並無確實證明方法，僅以空言爭執者，當然認定其抗辯事實之非真正」，而應為被告不利益之裁判（最高法院18年度上字第1679號判例可參）。
(十六)查行政訴訟法第125 條第1 項：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第2 項：「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」第133 條：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」民事訴訟法第199條之1 ：「依原告之聲明及事實上之陳述，得主張數項法律關係，而其主張不明瞭或不完足者，審判長應曉諭其敘明或補充之。」民事訴訟法第286 條：「當事人聲明之證據，法院應為調查。但就其聲明之證據中認為不必要者，不在此限。」次查訴願法第67條：「受理訴願機關應依職權或囑託有關機關或人員，實施調查、檢驗或勘驗，不受訴願人主張之拘束。受理訴願機關應依訴願人或參加人之申請，調查證據。」分別定有明文。
(十七)原告係由主治醫師親自當面看診，且主治醫師係依據醫學專業、本於事實真相、道德良知及病歷上之記載和被告違法之規定（必須經治療1 年以上），經治療1 年以後，才敢且願意出具殘廢診斷書，以94年4 月11日為審定殘廢之日，然為何被告、農保監理會及內政部卻不予採信。主治醫師與特約專科醫師均具有國家考試合格之醫師證照，但被告、農保監理會及內政部所分別囑託之特約專科醫師卻未經實際對原告問診，徒憑書面資料即均認定，原告所患於92年2 月24日，門診藥物治療後即已造成雙目均失明，可審定殘廢，應以92年2 月24日身體已遺存障害事實之日為審定殘廢之日。被告行政處分係屬嚴重失職，違法無效，農保監理會及內政部亦徒憑所分別囑託之特約專科醫師之書面資料，即認定且採納該見解！據此，被告、農保監理會及內政部之行政處分係理由矛盾及理由不備之情形，亦於法有違、自非適法且難昭折服！（最高行政法院94年度判字第933 號判決、鈞院91年度訴字第3762號判決、鈞院91年度訴字第879 號判決可參。）
(十八)原告於94年4 月11日由竹山秀傳醫院出具殘廢診斷書，審定成殘，依農民健康保險第36條規定及被告違法之規定，向被告請領殘廢給付。當然完全符合農民健康保險第36條、第23條、同條例施行細則第62條、第63條及農民健康保險殘廢給付標準表第10項之規定。被告、農保監理會及內政部違反中華民國憲法、法律之立法精神及各級法院等判例、判決之精神。竟不認事用法且依法行政！被告應依農民健康保險殘廢給付標準表第10項第2 等級，核付原告1000日殘廢給付，計34萬元。
二、被告主張之理由：
(一)依農民健康保險條例第23條規定：「領取保險給付之請求權，自得請領之日起，因2 年間不行使而消滅。」同條例第36條規定：「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費。被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1 年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」又農民健康保險殘廢給付標準表「視力障害」項目附註2 規定：「『失明』包括眼球喪失或摘出或不能辨明暗或僅能辨眼前手動者。」內政部94年5 月11日台內社字第0940018440號函示略以，請求農保殘廢給付之要件有二：㈠被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，其身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目。㈡經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永不能復原者。是以，農民健康保險殘廢給付請求權消滅時效原則上應以保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永不能復原之當日起算，因2 年間不行使而消滅；惟若其診斷為永久殘廢或永不能復原之日期不明或顯有疑義時，則應先調閱病歷或相關醫學證明資料，送請專業醫師審閱，倘據專業醫理見解足證其經診斷成殘前已有身體遺存障害事實者，農保殘廢給付請求權之消滅時效即應以其身體遺存障害事實之日起算。
(二)原告因雙眼絕對性青光眼併視神經萎縮於94年5 月2 日檢據申請農民健康保險殘廢給付，據竹山秀傳醫院94年4 月11日出具之殘廢診斷書載：「傷病名稱為雙眼絕對性青光眼併視神經萎縮，治療經過載病人於92年11月21日至本院門診，藥物治療計參次，92年11月21日初診，至94年4 月11日共門診
3 次，診斷殘廢部位為雙眼，初診時左眼未矯正及矯正後視力皆為無光感，右眼未矯正及矯正後視力皆為手動5 公分（等同失明），診斷殘廢時左、右眼未矯正及矯正後視力皆為無光感，治療終止診斷殘廢日期為94年4 月11日。」另據所送劉輔仁眼科診所94年4 月16日出具之診斷證明書載：「病人於87年9 月28日至本院初診，當時診斷為雙眼青光眼。目前仍持續以眼藥水控制治療中。」經被告以94年5 月12日保受簡給字第094033009405號書函，請原告補具雙眼加保後最近2 年未失明前因傷病實際就診治療之診斷證明，嗣原告補具劉輔仁眼科診所94年5 月21日出具之診斷證明書，據該診斷證明書載：「診斷：雙眼青光眼，於92年3 月28日及同年
5 月22日、6 月28日、8 月2 日、9 月12日、10月23日、11月26日、12月5 日、12月10日、93年2 月2 日及同年3 月10日、4 月19日、6 月24日、8 月10日、9 月25日、11月15日、94年1 月4 日及同年3 月14日、4 月14日、5 月21日共門診20次。」，經被告於94年6 月2 日以保受給字第09460159
460 號函詢竹山秀傳醫院及劉輔仁眼科診所，竹山秀傳醫院以94年6 月20日94竹秀醫字第940258號函復被告略以「甲○○君於92年11月21日至本院初診，當時右眼青光眼視力僅餘手動5 公分、左眼黃斑部退化已無光感。當時門診就診僅給予藥物治療，右眼眼壓有獲改善，但視力並無改善。病人每次就診時間及雙眼視力詳訴如下：於92年11月21日右眼視力僅辨手動5 公分、左眼視力無光感。於93年5 月24日右眼無光感、左眼無光感。於94年4 月11日右眼無光感、左眼無光感。失明因青光眼所致非突發性失明。」，另劉輔仁眼科診所於94年6 月15日函復被告略以：「病人甲○○於民國87年
9 月28日，因雙眼視力模糊至本診所初診，當時矯正視力，右眼為指數可見於10公分前，左眼僅光覺可見。當時診斷為雙眼青光眼，左眼視網膜黃斑部病變。在本診所接受青光眼藥物治療，視力及症狀維持初診時之狀況。於92年2 月24日門診檢查，矯正視力右眼為手動可見於10公分前，左眼為無光感，診斷為雙眼失明。其雙眼失明應為傷病所致，迄94年
5 月2 日申請殘廢給付已達2 年以上。」，被告以94年7 月
4 日以保受給字第09460209930 號函核定，原告於92年2 月24日即經診斷為雙眼失明，迄94年5 月2 日提出申請農保殘廢給付時，已逾2 年請領期間，請求權時效已消滅，依農民健康保險條例第23條之規定，所請殘廢給付應不予給付。
(三)惟據劉輔仁眼科診所94年6 月15日函已載明，原告雙眼於92年2 月24日門診檢查時，矯正視力右眼為手動可見於10公分前（等同失明），左眼為無光感，診斷為雙眼失明，復依竹山秀傳醫院94年6 月20日94竹秀醫字第940258號函亦載明，於92年11月21日原告右眼視力僅辨手動5 公分（等同失明）、左眼視力無光感，於93年5 月24日右眼無光感、左眼無光感，於94年4 月11日右眼無光感、左眼無光感，失明因青光眼所致非突發性失明。又原告係罹患雙眼絕對性青光眼併視神經萎縮，所謂絕對性青光眼係指各種型之青光眼末期，導致視力喪失，眼壓無法控制，眼睛非常疼痛時，統稱為絕對性青光眼，又青光眼所導致的視神經損傷與機能衰退（如視野缺損以及視力喪失），是無法恢復的。無論何期的青光眼，所有的治療僅能控制眼壓，阻止視神經的損傷，避免繼續惡化，但無法讓已壞死的視神經再生，無法恢復已經喪失的視野及視力，即指視神經已受損狀態下，視力障害即屬不可逆之情形。次查原告於87年12月15日亦曾因雙眼視力障害檢送劉輔仁眼科診所於87年11月20日出具之殘廢診斷書申請農保殘廢給付，據該殘廢診斷書載，當時原告右眼視力僅10公分前指數可見，左眼僅亮光可見（等同失明），惟原告稱因仍須繼續治療，暫停該次農保殘廢給付之申請。原告因雙眼視力障害長期就診，對其雙眼視力變化應有相當程度之了解，原告雖持續接受青光眼眼藥水控制治療，惟該眼藥水僅係緩解眼壓，對原告雙眼視力已失明後之狀態並無法改變，是原告右眼視力於92年2 月24日至94年4 月11日診斷殘廢時均呈失明狀態，左眼於87年9 月28日至94年4 月11日診斷殘廢時亦均呈失明情況，顯原告於92年2 月24日就診其雙眼失明已可確定成殘，依內政部94年5 月11日台內社字第0940018440號函示規定，原告應於右眼、左眼分別遺存障害事實之日（92年2 月24日、87年9 月28日）起2 年內即得行使殘廢給付請求權，惟原告遲至94年5 月2 日始提出殘廢給付申請，已逾2 年請求權時效，依農民健康保險條例第23條規定，被告核定應不予原告農保殘廢給付，於法並無違誤。
(四)按農民健康保險與勞工保險雖均屬社會保險，惟兩者之適用對象及法令依據不同，且業務主管機關各異，行政院勞工委員會就勞工保險業務所為之解釋，自不得適用於農民健康保險，農民健康保險給付仍應依農民健康保險之法令規定辦理。況行政院勞工委員會所做該函示規定，亦是解釋請領勞工保險殘廢給付應依身體實際殘廢之日為審定殘廢之日，並於當日為得請領之日，非於形式上鑑定殘廢之日或出具殘廢診斷書之日起算，與內政部所為之解釋精神並無不同，亦未抵觸法律規定，且行政法院（現改制為最高行政法院）86年度判字第1342號判決：「．．．是請求權之行使應以身體遺存障害事實之日起算．．．。」亦有相同見解，原告所訴顯係誤解該函示。
(五)被告為求審慎查明原告雙眼實際遺存障害日期，分別函詢及調閱原告就診於竹山秀傳醫院及劉輔仁眼科診所之病歷資料，據劉輔仁眼科診所94年6 月15日檢附病歷資料並函復略以：「原告於92年2 月24日門診檢查，矯正視力右眼為手動可見於10公分前、左眼為無光感，診斷為雙眼失明。」又據該診所87年11月20日出具之殘廢診斷書載，原告右眼視力僅10公分前指數可見，左眼僅亮光可見（等同失明），即足以客觀認定原告於92年2 月24日雙眼即已確定失明，被告依職權所為之調查並無原告訴稱有違法之處。
(六)原告引述鈞院91年訴字第202 號判決，姑不論上述判決係就勞工保險案件所為之認定，係屬個案判決，僅對該個案發生拘束力，自不宜比附援引，且農民健康保險條例係屬農保事務之特別規定，關於殘廢給付既已有明確規定，即無依同條例第1 條後段規定適用其他有關法律規定之餘地。復引述最高行政法院94年判字第933 號、91年度判字第2071號判決及鈞院91年訴字第3762號、91年訴字第879 號判決乙節，查該判決內容，與原告雙眼失明是否已逾2 年請求權時效之系爭事由無關。另查原告既不符合請領農民健康保險殘廢給付之規定，則其所請求利息部分亦屬無據。
(七)被告就原告就診病歷資料，再送請被告特約審查醫師就就診期間之用藥與療效表示醫理見解，據醫理見解為「降眼壓藥、維他命B 群及消炎藥等，因視神經萎縮視力已無恢復的可能，治療只是降低眼壓，讓眼壓下降減少眼不適，對視力無復原的幫助。」
(八)有關殘廢給付之請領要件，參照鈞院91年度訴字第445號判決，經歸納可分為事故原因、傷病治療之療程與治療效果、事故結果及醫師診斷之認定為永久殘廢或永不能復原之狀態等4 項要件，其中有關於「治療」之定義亦先後為鈞院及最高行政法院判決所採認，惟前述定義乃係指判定被保險人是否構成殘廢前之治療階段而言，然人身器官於成殘後仍可能因患部之不適而需再繼續治療以紓解疼痛、不適或感染，但此部分之治療通常對於判定殘廢及殘廢程度，均不生影響。原告呈現失明狀態已明顯為不可逆之狀態，並已逾2 年請求權，參照行政法院86年度判字第1342號判決，殘廢給付之2年請求權消滅時效期間之起算日應以身體遺有障害事實之日起算，揆諸現況而言，上開判決除符合民法第128 條規定之本旨外，亦可避免被保險人藉機取巧，故上開判決實屬可採。
(九)原告眼睛雖然失明，但其視神經、眼球等組織仍舊尚存，故仍會有眼壓升高之情形發生，其施予降眼壓藥乃屬正常，惟對其視力狀態並無改善，是其失明而達到可判定殘廢（即可請醫院開具診斷書之時點）應為92年2 月24日。至於看診醫師有無告知或原告自認尚可治療等情形，乃其主觀上認知之詞，並非客觀上認定失明殘廢時所可採認。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由史哲變更為蔡吉安，現為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張被告由特約專科醫師審核病歷判定病情係屬嚴重違法，殘廢的構成與否，須由被告自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永久不能復原者為準。被告多年來對外違法宣導，必須經治療1 年以上，才能符合認定殘廢之條件，主治醫師因而於94年4 月11日才願意為原告開具殘廢診斷書，然被告卻又主張於92年2 月24日門診藥物治療後，即可認定殘廢，惟是否已永久殘廢或永久不能復原，不是原告所能自行判斷或認定，時效起算日不應從實際殘廢日起算，而應從醫師認殘日起算，原處分顯有違誤等語。
二、被告則以原告於92年2 月24日即經診斷為雙眼失明，迄94年
5 月2 日提出申請農保殘廢給付時，已逾2 年請領期間，請求權時效已消滅又原告係罹患雙眼絕對性青光眼併視神經萎縮，導致視力喪失，眼壓無法控制，眼睛疼痛，是無法恢復的，所有的治療僅能控制眼壓，阻止視神經的損傷，避免繼續惡化，但無法讓已壞死的視神經再生，視力障害即屬不可逆。至原告92年以後之就診病歷資料，只是降低眼壓，讓眼壓下降減少眼不適，對視力無復原的幫助，仍應認時效完成等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出農保殘廢給付申請書、診斷証明書為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、本件農民健康保險條例第23條所定「殘廢給付得請領之日」，應自何時起算？
二、本件是否已逾2 年請求權時效？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）農民健康保險條例第23條規定：「領取保險給付之請求權，自得請領之日起，因2 年間不行使而消滅。」
（二）農民健康保險條例第36條規定：「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費。被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1 年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘費給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久不能復原者，得比照前項規定辦理。」
（三）農民健康保險條例施行細則第37條規定：「依本條例第36條規定請領殘廢給付者，以保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永不能復原之當日，為本條例第23條所定之得請領之日。被保險人請求發給前項診斷之證明書者，保險人自設或特約醫療機構應於3 日內發給之。」，內政部94年5 月11日台內社字第0940018440 號 函釋稱：「請求農民健康保險殘廢給付之要件有二：㈠被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，其身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目。㈡經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永不能復原者。是以，農民健康保險殘廢給付請求權消滅時效原則上應以保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢或永不能復原之日起算，因2 年間不行使而消滅；惟若其診斷為永久殘廢或永不能復原之日期不明或顯有疑義時，則應先調閱病歷或相關醫學證明資料，送請專業醫師審閱，倘據專業醫理見解足證其經診斷成殘前已有身體遺存障害事實者，農民健康保險殘廢給付請求權之消滅時效即應以其身體遺存障害事實之日起算。」，與前揭立法意旨相符，行政機關予以援用，自無違誤。
（四）農民健康保險殘廢給付標準表「視力障害」附註2規定：「『失明』包括眼球喪失或摘出或不能辨明暗或僅能辨眼前手動者。」
二、本件農民健康保險條例第23條所定「殘廢給付得請領之日」，應自92年2 月25日起算：
（一）被告就「被保險人何時達於殘廢」，有法定之審核、認定職權，法院就其專業判斷，原則上應予尊重：
１、按農民健康保險條例第36條附表（即農民健康保險殘廢給付標準表）之立法結構，係以「身體障害狀態」之程度為基準，來區分殘廢之等級，被保險人症狀達於何種殘廢等級？被告須基於法定職權加以認定，並決定是否核發殘廢給付，被保險人可時已達失明殘廢之程度？涉及醫理專業領域，非醫理專業人員無力負荷，農民健康保險條例第21條、第38條、農保條例施行細則第61條第
3 項因而規定，被告於審核農保給付案件時，除以被保險人所檢附之保險資料、殘廢診斷書等書面資料予以審核外，亦得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢，並得通知出具殘廢診斷書之醫療機構檢送必要之檢查紀錄或有關診療病歷，以作為裁量之基礎，此即被告就殘廢等級之法定審核及認定職權。行政院衛生署89年
3 月17日衛署醫字第89013119號函釋謂：「診斷書內容，係由醫師依病人病情或依該病人之病歷據實填載，而非依病人要求出具，至於該診斷書所載之病情是否符合殘障給付標準，係由該殘障給付主管機關逕依權責認定。」，與前揭意旨相符，行政機關予以採用，自無不當。
２、前揭殘廢等級之認定職權，涉及專業性、經驗性之判斷，基於法院審查能力有限，及司法、行政權分立之原則，法院原則上承認行政機關就此等事項之決定，有「判斷餘地」。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：1 、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2 、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3 、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4 、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5 、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。
6 、行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等，仍應由法院審查（釋字第553 號解釋理由書、釋字第319 號翁岳生等3位大法官所提不同意見書、並參照學者通說見解）。
３、可知本件關於被保險人何時達於失明殘廢標準，其他醫師之判定，與被告特約醫師所為之判定不同時，因審查核定之法定權限在於被告，最終之認定權仍在於被告，除非被告審查認定程序有前述違誤，本院均應予以尊重。
（二）但若被保險人主觀上仍對繼續治療之效果仍存有期待，並且用「持續治療」來表現其主觀期待時，例外應認為殘廢給付之請求權時效尚未開始：
被保險人於客觀上已經成殘之後，因尚無任何農保特約醫院或診所告知被保險人其已經達於「治療終止」、「症狀固定」、「再行治療亦不能期待其效果」之殘廢狀態，並開具殘廢診斷證明書，被保險人並無醫學專長，其可能誤以為其身體障礙只是一時之「病」態，可得治癒，而非「永不能恢復」長時間處於「殘」之狀態，被保險人並持續不斷治療可資証明其主觀「可治癒」之期待，其所以未在客觀成殘之後2 年內申請殘廢給付，並非因怠於行使權利，亦非因不知法律，而是誤以為「時效尚未開始進行」，此種誤認，被保險人並不可歸責，此時如果仍以過去「客觀上成殘之時」起，來起算請求權時效期間（改制前行政法院86年度判字第1342號判決參照），被保險人將就自己毫無過失之誤認，負失權責任，似對被告保護過度，而對被保險人要求過苛。故在被保險人於客觀成殘後因「誤認未成殘」而持續治療之情形，農民健康保險條例第23 條所謂「得請領之日」，似應擴張解釋為「被保險人知悉可得請領之日」，來起算時效期間，較為合理。因被保險人「誤認並未成殘」並不可歸責，且積極就醫，並未怠於行使權利，其與「被保險人死亡後，因受益人不知被保險人死亡係可歸責於自己之事由，其顯然怠於行使權利」之情形相反，自不能為相同之解釋。
（二）本件原告持竹山秀傳醫院前開殘廢診斷書所載：「傷病名稱：雙眼絕對性青光眼併視神經萎縮，92年11月21日初診，92年11月21日至94年4 月11日共門診3 次，治療經過：
病人於92年11月21日至本院門診，藥物治療計參次。診斷殘廢部位：雙眼。上項殘廢部位無好轉可能。初診時視力矯正後左眼無光感）、右眼手動5 公分，診斷殘廢時視力矯正後左眼無光感、右眼無感，治療終止診斷殘廢日期：
94年4 月11日。」，主張於94年4月11日始失明成殘云云，惟據劉輔仁眼科診所94年6 月15日檢附病歷資料並函復醫理見解略以：「在本診所接受青光眼藥物治療，視力及症狀維持初診時之狀況。於92年2 月24日門診檢查，矯正視力右眼為可見於10公分前，左眼為無光感，診斷為雙眼失明。其雙眼失明應為傷病所致，迄94年5 月2 日申請殘廢給付已達2 年以上。」，因認被保險人雙眼於92年2 月
24 日 時即已失明，有審查意見附卷可憑，其審查程序並未違法，亦未與一般正常人認知差異過大，本院即應予以尊重。可知原告係屬雙眼絕對性青光眼併視神經萎縮，無法治療，其於92年2 月24日時客觀上已經症狀固定，再治療亦無法期待其療效，而已達「殘」之狀態。
（三）原告於92年2 月24日客觀上已經成殘，並無証據可証明其主觀上對繼續治療之效果仍存有期待，其殘廢給付請求權之給付時效，應自92年2 月25日起算：
原告起訴狀陳稱：「原告於92年2 月24日門診藥物治療後，曾向竹山秀傳醫院主治醫師要求開具農民健康保險殘廢診斷書，但為主治醫師所拒絕。」，可知原告明知當時已經成殘，其自客觀成殘後，雖就醫多次，但其治療僅係提供「降眼壓藥、維他命B 群及消炎藥等」，有原告病歷可憑，其治療目的在於降低眼壓，讓眼壓下降減少眼不適，不是在於「回復視力」，難認原告客觀成殘後，主觀上對繼續治療之效果仍有期待，其殘廢給付請求權時效期間，應自92年2 月25日起算。
三、從而，原處分以原告自92年2 月24日客觀成殘，其殘廢給付請求權已逾2 年請求權時效，因而否准殘廢給付之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告核給付殘廢給付34萬元及法定遲延利息，均為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 16 日
第二庭審判長法 官 蕭惠芳
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 16 日
書記官 簡信滇