臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01998號原 告 甲○○輔 佐 人 彭盛龍被 告 臺灣土地銀行股份有限公司代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 丙○○兼送達代收
戊○○丁○○上列當事人間因優惠貸款事件，原告不服內政部中華民國95年5月8 日台內訴字第0950049489號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告先後於民國（下同）89年12月1 日向合作金庫銀行申貸新臺幣（下同）2 千億元優惠購屋專案貸款（經6 次增撥額度後，現為1 兆8 千億優惠購屋貸款）104 萬元及91年4 月15日另向彰化商業銀行申貸2 千億元優惠購屋專案貸款160 萬元，嗣經專案貸款經理銀行即被告查得原告重複申貸2 千億元優惠購屋專案貸款，遂以91年8 月14日總專四字第910021333 號函請承辦銀行取消其優惠借款資格。
承辦銀行彰化商業銀行所屬思源分行乃以同年9 月4 日彰思源字第1836號函及合作金庫銀行以91年9 月9 日合金總專字第0910020188號函分別復被告，並取消原告優惠資格。原告於91年9 月18日向中央銀行所屬業務局陳情，略以其從未改名且向彰化商業銀行申貸時之姓名為「甲○○」，何以該行呈報卻為「黃秋滿」？又該行審核其貸款長達4 個月期間，為何無法發現其是否有重複申貸？相關承辦銀行顯有疏失，造成其權益遭受損失等語。經該局於91年9 月25日以台央業字第0910051454號函請彰化銀行妥善處理，並副知原告。原告不服該函，向行政院提起訴願，經行政院以本件非行政處分，以91年12月18日院臺訴字第0910091719號訴願決定不受理在案。原告遂向本院提起行政訴訟，經本院以93年2 月16日92年度訴字第777 號判決訴願決定撤銷，判決理由認定應以被告上開91年8 月14日總專四字第910021333 號函請承辦銀行取消其優惠借款資格為原行政處分，並由受理訴願機關依職權及法律確信決定移送管轄訴願機關，而為適法之處置。本件復經上訴最高行政法院，並經最高行政法院94年8 月25日94年度判字第1303號判決上訴駁回，維持原判決。本件經行政院秘書長94年11月21日院臺訴字第0940093854號函移由內政部審理，並經行政院秘書長95年2 月7 日院臺訴字第0950002738號函確定內政部為訴願管轄機關。案經內政部就該訴願為駁回之決定，原告遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定、原處分關於取消原告第1 次優惠貸款104 萬元的資格部分均撤銷。
⒉請求判命被告給付原告2,327,738元整。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張：
一、鈞院及最高行政法院判決書已確認被告及彰化銀行均係受主管機關委託行使公權力之團體，且被告取消原告貸款資格之行為為行政處分。
二、再者，鈞院前次判決亦指出，原告91年1 月間申貸送件時業將所有新店市○○街○○○ 號5 樓建物貸款事實及合作金庫存摺等資料併送，是以該行自始即知原告已有優貸之事實，為何又核貸？且核貸後又以原告改名為由，未追查原因逕行取消貸款資格，實嫌率斷。又彰化銀行思源分行91年9 月4 日彰思源字第1836號函已承認誤繕原告姓名，並於同日更改無誤，惟被告仍未恢復原告合法貸款之權利，顯屬違誤。另彰化銀行雖稱誤繕，事後又據以補收原告差額違約金，難謂無不當得利。況彰化銀行將放款日（91年4 月15日）原告所簽切結書辯稱是原告91年1 月送件時所簽切結書，顯有違誤。
而訴願決定對此均未加以審議，亦屬違法。
三、況內政部與財政部及中央銀行所訂「二千億優惠購屋專案貸款作業簡則」係政府委託相關銀行辦理核駁作業之準據，也是主管機關課銀行責任之所屬，一般民眾無從取得該項資料。重複申貸的錯誤並不是原告產生的，我們當時有把第一次貸款的資料報上去，是銀行自己核貸不當，而且當時政府有一些優惠措施，一般民眾並不清楚。故銀行審核未盡責，因故意或過失所造成的責任，不應由無過失的民眾承受。
四、被告取消原告第二次的優惠貸款資格，我們沒有意見，但是不應該連第一次的資格也取消掉，害原告去借貸提前還清10
4 萬貸款的部分本金90萬元，我們要求賠償利息損失，另外
104 萬的優惠利率跟普通利率的差額，160 萬貸款的違約金，被告都有向原告收取，原告要求連同精神的損失一併償還，詳如起訴狀附表所載。是以，原告因被告之違法行政處分，受有經濟上及精神上之重大損失，爰依行政訴訟法第7 條及國家賠償法相關規定，請求被告賠償利息損失1,167,738元、訴訟諮詢及訴狀繕稿130,000 元、精神損害賠償1,030,
000 元，總計2,327,738 元。
乙、被告主張：
壹、程序部分：
一、查內政部、財政部及中央銀行會同訂定「金融機構辦理二千億元優惠購屋專案貸款作業簡則」（下稱作業簡則），並依據上開作業簡則第7 點規定，被告係受主管機關（行政院金融監督管理委員會銀行局、內政部營建署及中央銀行業務局）委託辦理優惠購屋專案貸款之經理銀行業務，就承辦金融機構所送貸款放出名冊辦理電腦勾稽，如發現有重覆申貸名單應即函知承辦金融機構依本專案貸款相關規定處理並副知主管機關等事宜。惟經被告勾稽查核為重複申貸之案件，其後仍須由各承貸銀行進一步查明並依其與貸款人之約定處理，合先敘明。
二、次查被告向承貸銀行所為有重複申貸情形之意思通知，既未直接對原告發生法律上之效果，自非行政處分，原告主張被告為受主管機關委託行使公權力之團體，所為前開勾稽查核為重複申貸案件之通知應視為行政處分云云，顯屬誤解。因承貸銀行依上開作業簡則有關規定辦理之貸款案件，雖可透過被告向內政部申請利息補貼，惟該項貸款仍須由承貸銀行與客戶簽訂貸款合約據以辦理，該貸款之還款風險仍由承貸銀行負擔，其同意申請與否，除考量中央銀行規定之條件外，仍係由承貸銀行依一般授信之原則核實辦理。換言之，承貸銀行辦理該專案貸款案件，中央銀行並未授與任何公權力，此觀諸前開作業簡則第8 點及第11點規定內容即明。因此，承貸銀行與客戶關係應屬私法關係，對於承貸銀行依據原告所立切結書取消其優惠利率之適用有所爭執，係屬私權上之爭議，應不得提起行政訴訟。
貳、實體部分：
一、按上開作業簡則第5 點第7 款規定，本專案貸款貸放對象為：中華民國國民年滿20歲，每人限購乙戶。鑒於資源分配之有限性，且為避免重複申貸造成不公平現象，該作業簡則第10點爰規定，借款人如有違反上述規定者，取消其優惠借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息。該項規定並藉由承辦金融機構與借款人以契約條款約明重複申貸以違約之方式處理，亦即承辦金融機構得依雙方之約定，取消重複申貸借款人之優惠貸款資格。
二、本件原告因先後向合作金庫銀行及彰化商業銀行申貸優惠購屋專案貸款，亦均簽立不重複申貸切結書，被告於91年8 月14日以總專四字第910021333 號函，僅函告合庫銀行及彰化銀行，原告「重複申貸2 千億元優惠購屋專案貸款，請查處見復」，並說明有關規定及電腦勾稽情形，未逕行表示取消原告優惠貸款資格，且彰化銀行消費金融處依據前開函，通知該行思源分行：「‧‧‧除取消其優惠資格，並依約向借款戶追繳利息差額。」有彰化銀行91年8 月16日彰消企字第1451 號 函可證。故原告利息補貼資格被取消，純係承貸銀行彰化銀行依貸款合約所為，被告乃基於受託名義，善盡經理銀行勾稽及有無重複申貸通知查證之責，並無權依作業簡則之規定行使調查及裁量權，而逕為取消原告重複申貸借款人之優惠貸款資格。
三、另關於原告提起附帶損害賠償，包含利息、訴訟諮詢及精神損害、工作損失云云，查被告係善盡經理銀行勾稽及有無重複申貸通知查證之責，無任何不法及侵害原告權利之行為可言，自無賠償原告所受損害之義務。又原告應釋明其請求權基礎，並具體舉證其實際所受損害額及其所受損害是否因被告行為所致之因果關係，是原告之損害與被告並無任何因果關係，被告自無需負損害賠償責任。故原告提起本件訴訟，顯無理由，應予駁回。
理 由
壹、本件是否屬公法事件？
一、按內政部、財政部及被告於89年8 月11日會同訂定「金融機構辦理二千億元優惠購屋專案貸款作業簡則」（以下簡稱作業簡則），而本件即係依該簡則規定取消重複申貸借款人之優惠貸款資格，依作業簡則第5 點第7 款規定，本專案貸款貸放對象為：中華民國國民年滿20歲，每人限購乙戶。鑒於資源分配之有限性，且為避免重複申貸造成不公平現象，該簡則第10點爰規定，借款人如有違反上述規定者，取消其優惠借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息，足見依作業簡則規定，取消優惠借款資格係屬單方高權之行政行為。
二、另作業簡則第7 點規定，內政部、財政部及被告委託土地銀行統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽等事宜，再依據釋字第540 號解釋理由書第2 段所揭櫫之雙階段理論，則本件人民利息補貼之資格被取消，係經主管機關委託之經理銀行土地銀行（即被告）依本簡則之規定行使調查及裁量權之結果，認應取消重複申貸借款人之優惠貸款資格（經理銀行土地銀行為受委託行使公權利，詳如本判決貳所述），被取消資格之申貸借款人既與經理銀行土地銀行或承貸銀行就取消重複申貸借款人之優惠貸款資格無任何合意，應係以單方公權利所為意思表示，殊無從認定經理銀行土地銀行與申貸借款人之間成立任何私法關係可言，被取消重複申貸借款人之優惠貸款資格申請人，如有不服，自應允許提起行政爭訟，本件係申貸借款人被經理銀行土地銀行依該簡則之規定取消重複申貸借款人之優惠貸款資格，被取消資格之申貸借款人不服所提起之案件，應為公法事件無訛。
三、況土地銀行向承貸銀行所為認定原告有重複申貸情形之91年
8 月14日以總專四字第910021333 號函，業已向承貸銀行表明原告違反上開簡則第10點，應取消重複申貸借款人之優惠貸款資格等意旨，且承貸銀行彰化銀行、合庫銀行均據以取消申貸借款人即原告之優惠貸款資格，應係直接對原告發生法律上之效果，自屬行政處分。
四、至於前開「作業簡則」第8 點及第11點規定內容，雖規定：或該項貸款仍須由承貸銀行與客戶簽訂貸款合約據以辦理，該貸款之還款風險仍由承貸銀行負擔，其同意申請與否，除考量被告規定之條件外，仍係由承貸銀行依一般授信之原則核實辦理等意旨，係屬經理銀行土地銀行與各承貸銀行之約定，究與經理銀行土地銀行與申貸借款人之關係無涉。另承貸銀行辦理該專案貸款案件，就申請利息補貼之公權力事項，應僅係經理銀行土地銀行之行政助手，並由該承貸銀行與申貸客戶簽訂貸款合約，因此，承貸銀行與客戶關係固屬私法關係，但對於原告因其優惠貸款資格被取消有所爭執，應屬公法上之爭議，應得提起行政爭訟。
五、又經土地銀行勾稽查核為重複申貸之案件，其後雖須由各承貸銀行進一步依其與貸款人之約定處理，就雙階理論之外部關係而言，自屬當然，究不得以此認定經理銀行土地銀行之取消重複申貸借款人之優惠貸款資格事項，係屬私權爭議。另本件原告分別向合庫銀行及彰化銀行辦理貸款時，雖簽立不重複申貸切結書，但係屬承貸銀行依據上開簡則之規定，要求貸款人配合辦理，與經理銀行土地銀行取消重複申貸借款人之優惠貸款資格，係屬公法事件，並不生影響。
貳、本件之原行政處分為何？
一、按行政程序法第16條第1 項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」訴願法第10條：「依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。」行政訴訟法第25條規定：「人民與受委託行使公權力之團體或個人，因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告。」
二、查內政部、財政部及被告會同訂定之作業簡則第7 點規定，委託土地銀行統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽等事宜，此經中央銀行於本院92年度訴字第777 號案審理時，以書狀自認在卷，參照「金融機構申撥青年優惠房屋貸款暨信用保證專案、二千億元優惠購屋專案貸款國庫補貼利息作業程序（民國89年9 月30日公發布）」（以下稱作業程序）第一條規定：「內政部、財政部、中央銀行（以下統稱主管機關）為統籌辦理青年優惠房屋貸款暨信用保證專案、二千億元優惠購屋專案貸款（以下統稱本專案貸款）各承辦金融機構補貼利息金額之核算、電腦勾稽、作業規章訂定及表格設計等事宜，爰委託台灣土地銀行（以下簡稱土地銀行）為經理銀行，代辦國庫補貼利息申請撥付作業，特訂定本作業程序。」可知，經理銀行土地銀行係受主管機關委託行使代辦國庫補貼利息申請撥付作業，自應以經理銀行土地銀行91年8 月14日總專四字第91002133 3號函請承辦銀行取消其優惠借款資格為原行政處分。則本件原告以臺灣土地銀行股份有限公司為被告提起行政訴訟，其中就被告所為行政處分提起撤銷訴訟部分，其被告當事人應屬適格。
參、被告以91年8 月14日總專四字第910021333 號函請承辦銀行取消原告之優惠借款資格，是否適法？
一、按「本專案貸款條件：（一）‧‧‧‧‧‧（七）貸放對象：中華民國國民年滿20歲，每人限購乙戶。‧‧‧‧‧‧。
」「經理行庫：為統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽、作業規章訂定及表格設計等事宜，得選定經理行庫辦理之。經理行庫為辦理上述事宜應與各承辦金融機構訂定相關請撥核轉契約。」「借款人如有違反第五點第七款及第九點規定情事者，取消其借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息。」分別為作業簡則第5 點第7款、第7 點及第10點所明定。足見借款人如有買兩戶房屋，重複申貸此優惠購屋專案貸款情事，即應取消其優惠借款資格；且既謂「其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息」，則其所應被取消適用「優惠利率」之借款，當不限於該重複借款部分，尚及於第一次之借款。
二、本件原告先後於89年12月1 日向合作金庫銀行申貸2 千億元優惠購屋專案貸款（經6 次增撥額度後，現為1 兆8 千億優惠購屋貸款）104 萬元及91年4 月15日另向彰化商業銀行申貸2 千億元優惠購屋專案貸款160 萬元，嗣經專案貸款經理銀行即被告就承辦金融機構所送貸款放出名冊辦理電腦勾稽，查得原告重複申貸2 千億元優惠購屋專案貸款，原告雖質疑其從未改名且向彰化商業銀行申貸時之姓名為「甲○○」，何以該行呈報卻為「黃秋滿」及該行審核其貸款長達4 個月期間，為何無法發現其是否有重複申貸？相關承辦銀行顯有疏失，造成其權益遭受損失等，惟查依內政部、財政部及中央銀行於89年8 月11日會同訂定之作業簡則第5 點第7 款規定，本專案貸款貸放對象為：中華民國國民年滿20歲，每人限購乙戶。復鑑於資源分配之有限性，且為避免重複申貸造成不公平現象，該作業簡則第10點爰規定，借款人如有違反上述規定者，取消其優惠借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息。原告既因購買兩戶房屋，先後向合作金庫銀行及彰化商業銀行申貸2 千億元優惠購屋專案貸款，為其於本院審理時所不爭執，並有被告所提專案貸款清單附本院卷第96頁可稽，則原告重複申貸之事實明確，承貸銀行彰化商業銀行思源分行雖因登錄作業疏失，於送交被告申報本專案核貸資料時誤植原告姓名，與被告取消重複申貸借款人之優惠貸款資格之認定，不生影響。故被告認定原告違反前開作業簡則第5 點第7 款，乃依第10點規定，以91年8 月14日總專四字第910021333 號函請承辦銀行取消其優惠借款資格，承辦銀行並就原告因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息，揆諸首揭行政命令規定，並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分關於取消原告第1 次優惠貸款104 萬元的資格部分，為無理由，應予駁回。
肆、原告依國家賠償法之規定，請求被告賠償其利息損失1,167,
738 元、訴訟諮詢及訴狀繕稿130,000 元、精神損害賠償1,030,000 元，總計2,327,738 元，有無理由？按國家賠償法第4 條規定：「受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。受委託行使公權力之個人，於執行職務行使公權力時亦同。前項執行職務之人有故意或重大過失時，賠償義務機關對受委託之團體或個人有求償權。」同法第9 條第1 項規定：「依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。」足見受委託行使公權力之團體所屬職員，於執行受託職務時，既視同委託機關之公務員，則主張該公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民權利，而請求國家損害賠償者，即應以該公務員所屬之委託機關為賠償義務機關。本件優惠購屋專案貸款之委託機關既為內政部、財政部及中央銀行，則原告以臺灣土地銀行股份有限公司（即被告）為賠償義務機關，合併提起國家賠償之行政訴訟，其被告當事人即難謂適格。何況被告函請承辦銀行取消原告優惠借款資格，於法既無不合，已如前述，即無不法侵害人民權利可言，原告合併前開撤銷訴訟，提起國家賠償之行政訴訟，亦屬無據，不應准許，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 許 瑞 助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 20 日
書記官 林 俞 文