臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01922號原 告 甲○○
即如附表所示之土被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○
己○○張曼隆 律師輔 佐 人 丙○○
丁○○上列當事人間因區段徵收事件，原告不服內政部中華民國95年4月7 日台內訴字第0950023394號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告所有坐落桃園縣桃園市○○段○○○ ○號等土地（如附表
所示，下稱系爭土地），因被告為辦理「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」，報經內政部於民國（下同）93年10月21日以內授中辦地字第0930726312號函核准徵收且一併徵收其土地改良物，並於93年10月22日以府地區字第0930276636號公告（下稱系爭公告）及同日府地區字第0930276644號函通知（下稱系爭通知）原告，公告期間為93年10月26日起至同年11月25日止。
㈡嗣原告以被告辦理本件徵收案，按徵收當期之公告土地現值
不予加成及抵價地發給比偏低為由，於公告期間93年11月22日提起異議，經被告93年11月24日府地區字第0930305469號函復：「……三、本特定區土地目前訂定之公告土地現值尚屬合理且符合一般正常交易價格水準。四、本縣93年度區段徵收補償成數前經地價評議委員評定後以不加成補償為原則，最主要因素為考量區段徵收之本意在鼓勵地主申領抵價地，藉此與政府共享開發成果及促進社會整體經濟繁榮。五、……本特區區段徵收抵價地比例按有無課徵工程受益費分別訂為47% 及42% ，……。」原告仍不服，復於93年12月24日提起復議，經被告提請地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）94年2 月17日94年第2 次會議決議維持原議，被告遂以94年4 月6 日府地區字第0940088638號函復原告維持原議。
㈢原告不服，向內政部提起訴願；有關土地徵收部分，經內政
部以94年5 月12日台內訴字第0940004065號函移請行政院受理審議，並經該院94年12月5 日院臺訴字第0940093092號訴願決定（下稱行政院訴願決定）駁回；關於地價補償偏低、抵價地發交原地主比例不足部分，經內政部94年9 月21日台內訴字第0940005932號訴願決定（下稱訴願決定1 ），將被告94年4 月6 日府地區字第0940088638號函撤銷，命被告於2個月內，另就補償費部分為適法之處分。
㈣嗣被告以94年9 月29日府地區字第0940265989號函（下稱原
處分）復原告：「二、台端等訴願之土地業經94年5 月31日本縣地價及標準地價評議委員會召開94年第3 次會議決議略以：『經依地價調查規則作業規定，重新查估93及94年擬評現值，本案土地之93、94年公告土地現值已達一般正常交易價格，故本案編號46、604 區段之93年及94年公告現值分別為每平方公尺33,000元、39,400元。』依上開決議○○○區段徵收補償價額應予維持。」原告不服，復向內政部提起訴願，經95年4 月7 日台內訴字第0950023394號訴願決定（下稱訴願決定2 ）駁回後，併就行政院及內政部訴願決定不服，向本院提起行政訴訟（行政院訴願決定部分，本院另以裁定駁回）。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定1、2及系爭公告、系爭通知均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.原告得否於本件爭執區段徵收方式及協議價購程序之合法與否？
2.被告核定系爭補償費，於法是否有據？㈠原告主張之理由：
1.關於徵收處分部分：⑴查系爭土地位於64年10月3 日公告之「南崁新市鎮」都
市計畫「中心商業區」，面積為16.28 公頃，分為北中南3 個街廓（如都市計畫圖），其街廓單元配置圖經原告整理後標於都市計畫圖內，係採大街廓方式整體開發，無需辦理細部計畫。其開發及發展方式，依其建議有①積極開發方式、②提供公共設施及發展土地方式、③市地重劃方式、④實施平均地權並徵收之工程費方式及⑤自然發展方式等5 種。事實上都市發展迄今32年，均採用④、⑤發展方式，都市土地開發率已達80% 以上，無需再以區段徵收方式開發，且本都市計畫區已非64年10月公告時之「新設都市地域」，自無土地徵收條例第
4 條第1 項第1 款採區段徵收方式開發之適用。⑵次查，區段徵收之法令依據無非是土地徵收條例第4 條
、平均地權條例第53條及土地法第212 條，其他相關法規為都市計畫法第48條、第58條、第68條等；其中都市計畫法第48條係適用於公共設施保留地之徵收，第68條係適用於都市更新地區，第58條係指實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃。其所指新市區之建設係依土地徵收條例第4 條第1 項第1 款規定之新設都市地域，為促進都市快速發展，且其地價尚屬低價位時，得以區段徵收方式辦理之，其時機為新設都市計畫公告後2 年內為之，超過此年限即無該條例第4 條第1 項第1 款之適用，僅能採取土地重劃方式辦理，被告執意辦理區段徵收，此與內政部都市計畫委員會第537 次會議（核定案第3 案）但書第
1 項第3 款所言，請被告考量區段徵收之可行性及兼顧土地所有權人權益原則，於細部計畫時妥為訂定開發方式有違，且與行政院76年5 月22日台76內10704 號函說明（二）結論「……配合局部辦理市地重劃，促進其發展」有違。
⑶依都市計畫圖說，系爭土地原為中心商業區，分北、中
、南3 個街廓，其所圍之道路均已開闢完竣，又北、南
2 個街廓係屬商業區，依都市計畫說明內載以大街廓方式整體開發，殆無疑義，僅中間街廓亦係商業區，惟都市計畫說明書內載有供文事中心之使用，其使用項目分別為興建保健大樓、行政大樓、保安大樓、文化中心、大會堂、市鎮活動中心、辦公大樓、金融大樓及住宅等
9 項。如將前1 項至7 項於辦理本街廓之細部計畫時，利用土地管制規定改為機關用地，其他保留為第8 項使用，再依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法附表之用地類別「機關用地」供次目第8 項藝文展演場所之用即可，而且藝文展演場所僅需半個街廓即可（因其50%土地係供百貨商場及觀光飯店等使用），而今被告大費周章辦理3 個街廓之主計劃及細部計畫變更，無非是想以細部計畫擬定時，利用開發方式之擬定，逐行○○○區段○○○○段取得大量標售地之企圖。如改以市地重劃方式辦理，才符合都市計畫法第26條之立法意旨。⑷本件被告執意辦理細部計畫之擬定，因細部計畫係由被
告依都市計畫法第23條修正條文自行核定實施，所以原告認定該細部計畫核定係被告之行政處分，而向內政部提起訴願，惟該部僅就「補償費」部分自行決定並作成訴願決定，而將「區段徵收」違法部分移請行政院訴願委員會審理，有違訴願法第12條第2 項之規定。
⑸按64年10月3 日公告之南崁新市鎮都市計畫，已如前述
，本地區土地係屬中心商業區（含文事中心）依都市計劃理論，中心商業區是城市商業之核心，是百貨零售業、金融、貿易服務業、事務所、及其他服務性機能的主要集中地。所以中心商業區是城市主要吸引力、主要的服務來源及稅收來源，它也是城市機關中心，各種不同活動的集合處，財政和政治性活動的地方，大量職業的來源。通常中心商業區的土地使用，包括零售商業地、辦公大樓、旅館、戲院、餐廳、金融機關及行政大樓等，有時在其一側，可發現批發商業區，正如原計劃所列舉使用項目相等。由於上述各種活動的聚集，中心商業區也成為全市交通與行人聚集之處，其重要性可想而知。依都市計畫法第26條規定，本區都市計畫既經發布實施後，不得隨時任意變更。司法院釋字第513 號解釋文前段已有明示。而今被告擅自變更使用，中心商業區效能盡失，妨礙都市之發展甚鉅，因此原告認為本都市計劃主計劃及細部計畫變更係屬無理由，且已違反都市計劃之「立地原則」，其依細部計畫所為之處分應屬無效，應予撤銷。
2.依被告辦理區段徵收案所取得之土地，除藝文展演用地5.16公頃（約15,609坪）外，尚有15,096坪土地可供出售，依94年12月29日第1期土地標售面積18,273.39㎡（即5,52
7.67坪），標售單價平均180,562元/㎡（即596,880 元/坪），賣出總價為3,299,466,110元；第2期擬標售面積為31,632.06㎡（即9,568.7坪），平均售價170,000元/㎡（即561,965元/坪），可賣得5,377,450,200元；總計可賣出總價高達8,676,916,31 0元（上述計算見原告言詞辯論意旨狀之附表1）。被告總支出費用（即開發成本）按其辦理「細部計畫」之擬定時所附之細部計畫書第6 章事業及財務計劃內第614 頁表6 ～2 項目橫欄內總價⑷與總價⑸之平均值（因私有土地所有權人領取現金補償約4 成5左右）來計算，項目豎欄內，行政作業費16,099,600元及工程費56,161,144元及補償費內之地上物拆遷補償費263,273,025 元是不變的，影響標售地平均標售成本僅係「地價補償費」及利息負擔而已。而今依表內徵收補償費平均單價37,000元/ ㎡計算之地價補償費為（2,312,162,930＋2,890,203,663 ）/2＝2,601,183,296 元，總計開發成本為3,381,857,410 元，核算後標售地平均標售成本為66,707元/ ㎡（即220,512 元/ 坪）而已。而被告於95年12月29日標售「標售地」時，所定標售單價卻高達165,000元/ ㎡～187,000 元/ ㎡（即545,437 元/ 坪～618,162元/ 坪），且以高於此底價順利標售如上述。而今依被告賣出價格推算，可售得8,676,916,310 元，不當得利達5,454,586,310 元，由此可見被告地政單位所核徵收平均補償價37,000元/ ㎡偏低的離譜，桃園縣地價評議委員會據以決議，不加成補償，顯然有誤，均不足採信，原告據以要求依95年12月29日標售土地平均單價計算賠償價額係有理由。
3.被告認為報請區段徵收前已踐行協議價購程序乙事，原告認為協議價購程序未備。按本件於93 年4月10日召開協議價購暨區段徵收說明會時，地主拒絕簽到且會場滿布抗議區段徵收布條（詳見簽到簿及會場照片），不歡而散。又被告再次於93年6月26日召開第2次說明會，地主亦反對「區段徵收」要求「市地重劃」，且協議價購價格偏低，強烈要求按市價徵收區發還土地比例不足，再次流會。然被告竟以不實之會議紀錄上報內政部地政司，據以取得核准徵收函（內政部93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函），蓄意辦理區段徵收，被告所為已違反司法院釋字第516號解釋文意旨。
4.被告認為系爭土地之取得不宜以市地重劃為之。原告不以為然，按開發方式採「市地重劃」時，政府先行劃定重劃範圍，在此範圍內，除政府所需支公共設施及按開發費用核算其劃餘地面積外，其餘土地均按土地面積之多寡按比例發還土地，絕無被告所言被劃定為公共設施用地之地主無法分配土地之情形。且市地重劃所發還之土地○○○區段徵收」最高不得超過50%之限制，如開發費用少時，地主可分配較多土地，有高達60%～70% 之譜，如以本案採市地重劃時，總開發費用加上利息總計370,000,000 元（詳見細部計畫書內6 ～4 頁），劃餘地僅需620 坪（以每坪賣價600,000 元計），加上公共設施保留地15,609坪，合計16,229坪，有48,701坪－16,229坪＝32,472坪可供分配，地主可分回土地比例為66% ，比區段徵收之47% 為高。按政府要無償取得公設地，可以區段徵收或市地重劃方式擇一取得。本案原係商業區，被告劃定公設地（藝文園區5.16公頃）且要無償取得，對於本商業區之地主不採行市地重劃已屬虧待，何忍採用區段徵收方式開發並以低價徵收土地，有違司法院釋字第409 號解釋宗旨。
5.次查土地徵收條例第30條規定：「……，前項徵收補償地價，必要時得加成補償，其加成補償成數由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之」。本案於94年5月31日召開桃園縣地價及標準地價評議委員會94年第3 次會議，會中高永吉委員（桃園縣建築投資公會理事長）發言，言及本案「……地價連續3 年調降，致地價與毗鄰地區地價差異極大，如不適度合理調整，難以說服民眾」。但會議決議竟言本案土地93、94年公告土地現值已達一般正常交易價格，其爭議點在於系爭土地是否屬「限制條件開發地區」。
6.被告稱毗鄰47、44區區地價（查估市價）分別為63,500元/ ㎡及83,700元/ ㎡，是以土地徵收條例第30條規定及都市計畫法第49條規定「……其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償其地價，……前項徵收補償地價，必要時得加成補償，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之」。而今該委員會竟於94年第3 次會議決議93、94年公告土地現值已達一般正常交易價格（即46區段33,000元/ ㎡、406 區段49,500元/ ㎡）顯與毗鄰47區區之一般正常交易價格（即47區段63,500元/ ㎡、及44區段83,700元/ ㎡）相差達47% ～52% 之譜，顯見地價評議委員會所為決議有重大違誤，應加2 成（即105,800 元/ ㎡）以上，補償方屬合理，且其決議後，未再公告週知，應屬無效。
7.今就系爭土地是否屬限制建築一事辯解如下：⑴查系爭土地於64年10月公告實施都市計畫，屬中心商業區，為將來都市之中心，區位最佳。
⑵按其都市計畫說明書內容，本中○○○區○○○街廓設
計開發（詳附64年都市計畫書、圖）不必再行「細部計劃」之擬定。是以司法院釋字第406號解釋文「主計劃公布已逾2年以上，……，得依有關建築法令之規定，申請指定建築線，核發建築執照，解除其限建」，故系爭土地「無禁止建築」情事。至於「有無禁止開發」乙節，系爭土地僅有應「整體開發」一事而已。原告認為「整體開發」對土地之價值有加分作用而非減分，尤其對於人口數已達50萬人之已開發都會區，系爭土地正是開發的好時機，縱觀本地區（包括桃園、蘆竹南崁）沒有一完整街廓，可供開發為購物中心、百貨公司、觀光飯店、停車場之綜合性商業中心（工業區僅能開發為大賣場，且區位不佳），就如同台北市信義計劃區新光三越百貨公司，101大樓及高雄市夢時代購物中心一樣，是財團最有興趣開發的地點，所以系爭土地之價值達超過該地區之其他分區土地甚多。而今被告所屬地政機關竟以高達37.5 %減分來核算，其減分百分比數所據理由為何，均未說明。
⑶原告系爭土地係屬「建」地目土地，亦有繳納地價稅，
非被告所言課徵田賦而已，且被告被證45所言引用內政部73年2月2日內營字第213392號函釋，業經司法院釋字第406號解釋文通令不適用在案，自無土地稅法第22 條之適用。
8.系爭土地分別坐落於46、604、605及606地價區段。被告採計之基準地價，有以下違誤：
⑴604 區段原地價為51,400元，因被告徵收，而有逐年調
降地價之情事，其理由為該區限制建築的情形，但事實上依照司法院釋字第406 號解釋意旨，是可以解除其限建的。
⑵46區段部分，被告以579 區段為標準地價，實有問題。
由於579 區段接近於內壢，與系爭土地相距3 、4 公里之遠，採計該區段顯不合理。原告主張應採取毗鄰區段，例如：均為住宅區區（與本件系爭土地共同面臨新埔六街）或44區段。
⑶系爭土地並沒有限制建築。系爭土地之公告現值逐年調
降，47區段的地價反而增加，兩者均為相同條件，地價變動幅度卻大不相同，顯然因為被告欲徵收的關係。
9.原告所有的桃園市○○段○○號土地公告地價，89年為
58,0 00元，93年為33,000元，調降幅度高達43%，顯然是為了徵收的關係，鄰近土地降幅都沒有如同原告土地如此劇烈。被告後來將徵收的土地予以標售，每平方公尺18萬元，售價遠高於徵收的補償地價（見鈞院卷一第241頁南崁新市鎮區徵收土地標售一覽表），實有暴利之嫌。
㈡被告主張之理由：
1.系爭土地之取得不宜以市地重劃方式為之，應以區段徵收方式處理：
按「重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記等第4 項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付」、「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準。」分別為平均地權條例第60條、市地重劃辦法第31條所明定。查系爭土地包括5.16公頃藝文展演用地，非屬土地所有權人共同負擔之公共設施用地，若辦理市地重劃，原土地所有權人將仍分配於該用地上，因藝文展演用地為公共設施用地，將來被告需再辦理徵收，方能取得該用地，有違土地整體開發取得公共設施用地之精神，就土地所有權人來說，參加市地重劃後仍分配於公共設施用地上，將來再被徵收，權益無法獲得保障，足見系爭土地不宜採市地重劃方式辦理，原告主張本件之土地以市地重劃方為之云云，顯不足採。
2.被告已依合理之比率抵價地發還予被徵收者：⑴按土地徵收條例第39條第1 項、第2 項：「區段徵收土
地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」、「抵價地總面積，以徵收總面積50% 為原則。因情況特殊，經上級機關核准者，不在此限，但不得少於40%。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於45% 。」同法施行細則第40條第1 項：「本條例第39條第2 項所稱因情況特殊，經上級機關核准者，指抵價地總面積非為徵收總面積50% 時，經需用土地人擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准者。…」區段徵收實施辦法第16條：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。」⑵本特定區細部計畫書發布實施前，曾因政府推行都市建
設，徵收計畫道路用地，並以直接受益之公私有地及改良物課徵工程受益費，且課徵工程受益費之後，毗鄰之住宅區土地即可開發建築使用，惟該特定區土地仍受限於整體計畫之規定，無法立即建築使用，嗣經該特定區細部計畫發布實施後，規定以區段徵收方式辦理開發，肇致已課徵工程受益費之土地所有權人重複提供公共設施負擔，被告為兼顧土地所有權人之權益，以93年3 月16日府地區字第0930060543號函請示內政部得否斟酌予以提高抵價地發給比例，案經該部以93年3月23日內授中辦地字第0930004185號函說明二略以：「…已繳納工程受益費之土地所有權人，形同重複負擔公共設施，基於保障渠等合法權益，擬分別訂定不同抵價地比例，…，應無不可。」準此，被告除函請桃園縣桃園市公所查明課徵工程受益費範圍外，另函請所轄桃園地政事務所辦理預為分割，分算課徵工程受益費範圍之土地面積，並考量該地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素詳予評估，尤偏重於提高土地所有權人之受益程度，爰訂定區段徵收抵價地總面積，其已課徵工程受益費部分之抵價地總面積，為其徵收總面積47%，其未課徵工程受益費部分之抵價地總面積，為其徵收總面積42% ，被告另以93年8 月4 日府地區字第0930200191號函報請內政部以93年8 月9 日內授中辦地字第0930011267號函准予辦理在案。又被告為鼓勵系爭土地所有權人積極共同參與開發案，經報奉內政部94年4 月19日內授中辦地字第0940044844號函准予提高發給抵價地面積比例為徵收總面積47% （未課徵工程受益費）及52% （已課徵工程受益費），並於94年4 月22日府地區字第0940 103726 號函通知系爭土地所有權人再次受理申請領取抵價地。綜上所述，原告所稱發還抵價地比例不足，與事實不符。
3.系爭土地原來之使用分區為商業區：本件土地原為南崁新市鎮都市計畫之文鎮中心（含文事中心及中心商業區），係由計畫道路所圍成之3 塊街廓，由北而南分別為5.28公頃之市鎮中心商業區、5.20公頃之市鎮文事中心及5.62公頃之市鎮中心商業區，合計為16.10公頃。依92年1 月公告實施之「變更南崁新市鎮都市計畫（市鎮中心商業區為藝文展演用地及商業區、市鎮中心（文事中心）為商業區）主要計畫書」第5 章變更主要計畫內容第參點，係變更南崁新市鎮都市○○○市鎮○○○○街廓之市鎮中心商業區為藝文展演用地，以供未來多功能藝文中心使用，及變更同德六街與同德五街間街廓之市鎮文事中心○○○區○○○○街以南街廓之市鎮中心商業區為商業區。而原告被徵收之土地位於藝文展演用地上，即原市鎮○○○○街廓之市鎮中心商業區，綜上所述，足見原告被徵收之土地原來的使用分區為商業區。
4.系爭土地有限制建築之情形，且長期以來有管制開發之事實：
⑴依據桃園縣實施地價調查估計作業規定，於附件3 之2
「地價區段勘查表填寫說明」第2 條第6 項第5 款規定：「『有無限制建築』：填寫該地價區段土地有無『整體開發』、『面積限制』、『建築高度限置』」（被證36）。由上揭規定，可知有無限制建築係以整體開發與否、面積限制等為判斷標準。被告所屬地政機關對於無買賣實例及收益實例之區段，於估計區段地價時，係依內政部於92年台內地字第0920060833號函訂定之「影響地價區域因素評價基準」（被證37）辦理，依該基準之「影響商業用地區域因素評價基準表」（被證38），就「有無限制建築」問題，亦係參考整體開發、面積限制、高度限制等因素，作綜合評估。根據上列調查估計作業規定、評價基準等作業標準，足見土地有無「整體開發」確實係該地「有無限制建築」之判斷依據。查系爭土地當初即規劃「應以整體規劃設計辦理開發」，此有南崁新市鎮都市計畫書主要計劃書附表5 之一可證（被證39）。換言之，系爭土地必須以「整體開發」為要件，益見，系爭土地有限制建築之情形。
⑵查系爭土地原係64年10月3 日公告發布實施「南崁新市
鎮都市計畫」區內之市鎮中心，依該計畫規定市鎮中心應作「整體設計」方得開發，然因計畫實施後未辦理整體設計，以致系爭土地內皆無合法新申請之建築物，而大多任其土地雜草叢生，或僅做農業使用及低使用性之臨時建築使用，此有擬定南崁新市鎮都市計畫細部計畫於緒論敘述「計畫緣起」項可證（被證40）。復查，系爭土地基地內部之土地使用強度極低，街廓內大部分之土地為農業使用，少部分為低層民宅；於中正路、南平路及大興西路等主要道路旁有部分商業使用，建物不多，以汽車保修、輪胎、小吃餐飲、傢俱、印刷等臨時性低層建築及使用為主，且多為老舊之磚造房屋或低矮之臨時性建築，使用率不高，此有上開細部計畫書第3 章第2 項土地使用說明可證（被證41）。足證本區長期以來確實為管制開發區，並僅能做農業使用或低使用性之臨時建築使用。且依細部計畫書所載，本區附帶條件應整體規劃設計，並以區段徵收方式辦理開發，即表示本區土地在未完成整體規劃設計及以區段徵收方式辦理開發前，本區土地不得建築開發。
⑶另根據被告於90年4 月19日以90府城都市第69977 號函
復訴外人方珮玲函查系爭土地使用情形具體指明：「本案64年10月前由本府辦理細部計畫規劃中，未完成程序，尚無法發照建築。」等語（被證46）足證，系爭土地當時正由被告辦理細部計畫規劃中，尚未完成程序，而被限制建築，信而有微。
⑷本區土地於未完成整體規劃設計及以區段徵收方式辦理
開發前，因依法可適用平均地權條例暨土地稅法第22條第1 項但書規定之「依法限制建築，仍作農業用地使用者。」，不課徵地價稅而改課田賦（目前田賦停徵），此有財政部85年1 月25日台財稅第000000000 號函釋可茲佐證（被證45）。
⑷綜上所述，本區土地確實有因都市計畫書規範整體規劃
設計，並以區段收方式辦理開發之限制、管制建築客觀事實存在，被告衡酌該客觀事實並辦理地價查估，依法並無違誤之處。
5.系爭土地徵收補償價額與一般市價相當：⑴按「劃分地價區段時，應攜帶地籍、地價分布圖及地價
區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。」「已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形。劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。」「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路○○區段之界線，應以距離鄰街線適當深度範圍為準。」分別為地價調查估計規則第18條第1 項、第2 項及第19條所名揭，謹先敘明。
⑵查系爭土地均係位於南崁新市鎮都市計畫「多功能藝文
園區○○○區○○○○○路與新埔六街一帶）（被證廿三），地價區段依上開地價調查估計規則劃分為桃園市○○○路南側為編號604 （新埔－○○○區○○○路【中正路－新埔六街】）一般路線○○○區段○○○街道及臨新埔六街土地劃為編號46（新埔－藝文市中心區區。復依「南崁新市鎮都市計畫」主要計畫書規定市鎮中心須以「整體設計」方得開發；而依都市計畫法相關規定，公、私部門並得依法申請變更或擬定都市計畫。然於被告擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫公告實施前，本地區系爭土地並無其他申請之細部計畫案核定公告。因計畫實施後未辦理整體設計，以致該區長期被限制建築，發展受限，而毗鄰之44號地並未受限制開發，再者其建築密集、商業活動頻繁、生活機能良好，其地價之訂定自然不同。經依地價調查計算後詳如公告土地現值表（被證24），此地價查估自然之結果，原告援此類比，顯然不合理。
⑶根據土地徵收條例施行細則第30條第2 項規定：「本條
例第30條第2 項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」足見徵收土地之合理補償，應比照一般正常交易價格，提交桃園縣地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之；該委員會於94年第3 次會議（被證25）對於系爭土地現值評議結果為：「經轄區桃園地政事務所依地價調查估計規則作業規定，重新查估93及94年擬評現值，本案土地之93、94年公告土地現訂定已達一般正常交易價格，故本案編號46、604 、605 、606 地價區段之93及94年公告土地現值分別為每平方公尺33,000元、39,400元、56,000元、55,000元」依上開決議，系爭土地區段徵收之補償價額已達一般正常交易價格，故原告主張徵收補償價額偏低顯不足採。
6.系爭土地於93年間核定土地公告現值並無偏低情形：⑴本件藝文園區土地係為都市計畫附帶條件限制須以區段
徵收方式辦理整體開發地區，在未辦理整體開發前，區內土地所有權人並不得於土地上自由從事建築開發利用，且縱然以區段徵收方式辦理整體開發，土地所有權人亦僅能領回原土地面積40% 至50% 之土地，足見該區土地在土地交易市場上被認同之市場價值並不如周圍地區未被限制開發土地一般，該地價訂定自無法比照毗鄰地區土地之地價之行情辦理。
⑵查本件○○○區○○○路第605 號區段93年公告現值為
56,000元/ ㎡，占毗鄰同屬臨中正路第○○號區段○○○區段地價（查估市價）之52.33%；臨大興西路第6○○ 號區段93年公告現值為55,000元/ ㎡，占毗鄰同屬臨大興西路第50號區區地價（查估市價）之50.93%，臨南平路第604 號區段93年公告現值為39,400元/ ㎡，占毗鄰同屬臨南平路第44號區區地價（查估市價）之47.07%，臨新埔六街及其他未臨道路第46號區段93年公告現值為33,000元/ ㎡，占毗鄰同屬臨新埔六街第
47 號 區區地價（查估市價）之51.97%。（被證29 ）⑶系爭土地目前基地內部之土地使用強度極低，街廓內大
部分之土地為農業使用，少部分為低層民宅，與本件原告所稱毗鄰土地使用現況：係大樓林立，使用強度極高，如臨中正路之「世貿帝國」、「國際金融廣場」，西南側之「今明世貿」、「演說家」，東側新埔六街有22層樓高之「福客大飯店」及「中悅登峰廣場」，另有15層樓高之「弘新花園廣場」、「麗寶藝術學院」及正在興建中之寶贊開發，均係15層以上豪宅等情，兩件土地互相比較，系爭土地與毗鄰土地於土地建築現況及使用強度上顯然差距極大。況系爭土地於完成整體開發後，建蔽率不得大於60% ，容積率不得大於350%，此有上揭細部計畫書第5 章第5 項「土地使用計畫」說明可證（被證42）。如以建蔽率60% 及容積率350%推估，系爭土地於整體開發後，僅有興建6 層樓之使用強度，約為毗鄰土地使用強度之27% 至50% ；被告係依法訂定系爭46、604 號區段地價，93年公告現值每平方公尺分別為33,000、39,400元，已分別達毗鄰47、○○號區段○○○區段地價（查估市價）之51.99%、47.07%（被證43），顯然已達系爭土地於整體開發後，約占毗鄰土地使用強度之27% 至50% 之水準。足見，系爭土地之地價訂定，並無原告所稱偏低或不合理之情形。
⑷復查，內政部係以92年3 月31日作為基期，推算出桃園
市89年3 月31日之定基指數為119.18，而93年3 月31日之定基指數為95.66 ，即桃園市土地地價平均行情於89年至93年間下跌約23.5% ，此有內政部94年7 月15日發行之「都市地價指數」可證（被證44）。因89年後，桃園縣土地地價因全面實施容積率管制及受國內外經濟不景氣影響，土地市場交易價格大幅下跌，尤其以新開發或未開發地區土地受影響最大；92、93年間除持續經濟不景氣外，本區細部計畫正行擬定發布實施，該細部計畫又增劃約40米綠帶及約16米寬道路，導致公設負擔更形加重（被證31），造成本區地價下跌幅度相較其他地區更為明顯，以致分別於2 年度內適度調降本區公告土地現值約22% 至38% 不等（被證30、32）。足見，系爭土地89至93年地價調降並無不合理之處。
⑸依地價調查估計規則第21條第1 項規定：「估計區段地
價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。」本件系爭地價區段，屬無買賣實例區段，依上揭規定，應以鄰近或適當地區選取
2 個以上使用分區相同之地價區段作為比較基準區段，以推估其區段地價。被告依上揭規定選取579 及○○號區段作為比較基準區段，其○○○區段○路線價，而○○○ 區段○○○道旁邊，附近沒有其他商業區。因579 區段與系爭604 區段之土地使用狀況、人潮狀況比較相近，所以被告選取579 區段做為地價評比之依據，所推估之地價較合理。足見，被告訂定系爭土地地價，並無原告所稱違法或偏低等情形。
7.系爭土地地價並無原告所稱於徵收前大幅度調降之情形：⑴查89年桃園縣土地地價因全面實施容積率管制及受國內
外經濟不景氣影響，部分地區土地市場交易價格大幅下跌，尤其以新開發或未開發地區土地受影響最大，被告之業務單位乃依據地價調查估計規則等相關規定辦理地價調查及調整本區範圍內部分土地公告土地現值，例如，臨中正路第40號地價區段、臨大興西路第50號○○區段，分別調降為40% 及26% 。再者，系爭土地部分周圍地區土地公告土地現值，例如：大興西路兩側－寶慶路至中正路即第30號○○區段○○○路兩側－莊敬路至南平路即第39號○○區段○○○○路兩側－新埔六街至同安街即第51號地價區段分別調降為42% 、33 %、30% （被證30）。92、93年間除經濟持續不景氣，再者本區細部計畫正行擬定發布實施，該細部計畫又增劃約40米綠帶及約16米寬道路，以致公設負擔比率又增加（被證31），以致分別於2 年度內適度調降本區公告土地現值總計約22% 至38% 不等，調整後其93年公告土地現值如下：
①面臨中正路部分土地（第605 號地價區段）56,000/㎡（約186,000 元/ 坪）。
②面臨大興西路部分土地（第606 號地價區段）55,000/㎡ （約182000元/ 坪）。
③面臨南平路部分土地（第604 號地價區段）39,400/㎡（約131,000 元/ 坪）。
④其餘土地（第46號地價區段）33,000/ ㎡（約110,00
0 元/ 坪）。（被證32）⑵綜上所述，由於近年來國內外經濟不景氣及全面實施容
積率管制影響，以致土地價格跌幅甚鉅，業務單位參考該區土地市場交易價格變動情形，不得不逐年並適度調整公告土地現值，且該現值並經桃園縣地價及標準地價評議委員會評議通過（被證25），足見整個調整土地現值，合法有據，並無違法不當之處。
8.系爭土地已至完工程序，若回復原狀，將損害公益甚鉅：⑴按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違
法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害，賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更與公益相違背時，得駁回原告之訴」，為行政訴訟法第198 條第1 項所明定。查被告截至95年7 月13日止已發放予徵收戶285 人之地價補償金共計2,536,000,000 元，此有被告於95年7 月13日發函予台灣土地銀行桃園分行，請該行撥款之函件可稽（被證26），另就地價補償費為2,536,000,000 元、地上物補償費、救濟金發放金額為98,930,342元、公有土地作價金額90,760,104元、委外服務費發放金額為89,241,934元，總計金額為2,949,322,38 0元（被證27）。足證本件若撤銷原處分而回復原狀，將造成鉅額金錢損失，於公益顯有重大損害。
⑵本件區段徵收事件，經鈞院94年度訴字第2263號判決被徵收人敗訴在案，請鈞院一併參酌。
9.系爭土地於93年公告現價適度修訂37.5% ，並無偏低情事：
被告於辦理系爭土地地號46及604 所屬區段地價估計時，係依照所轄地政事務所所提供之「影響地價區域因素分析明細表」（商業用地，被證33），其中所列舉土地若有限制建築（整體開發、面積限制、高度改變……等）情形，則該土地優劣等級將被評定為「稍劣」；若無限制建築者則被評定為「優」；惟系爭土地604 地號及46地號之土地因限制建築關係，皆被評定為「稍劣」。再依「桃園市普通商業用地影響地價區域因素評價基準表」（被證33）之價格修正表中，有關有無限制建築，若被評定為「優」者，其修正指數為「0 」；若被評定為「稍劣」者，修正指數列為「-37.5 」，足見「優」及「稍劣」兩者區段差異為37.5% 。綜上所述，系爭土地被列為「稍劣」，故被告依其與「優」所生之差異值，修正37.5% 之土地現值，尚屬合理，依法無偏低情形。
10.一般土地徵收與區段徵收之地價，均係依土地徵收條例第30條前段規定，以土地本身徵收當期之公告土地現值，補償其地價，此為一般徵收與區段徵收都適用的規定。
11.系爭土地分別坐落於46、604 、605 及606 地價區區劃分見被證30之圖所示），各地價區段採取之基準地價如下：
⑴46地價區段（黃色螢光筆所示）：
①由於該區沒有相同的使用分區，因此以使用現況類似
區塊作為基準地價。46區段附近大部分是住宅區，只有小塊零星的商業區，故被告係採計46區段旁○○○區段住宅區及發展情形與46區段相似的579 區段（地圖上看不到，但也是在交流道、龍安街附近）地價作為基準地價。
②因46地價區段無買賣實例，故93年擬評區段地價時，
係依照地價估計規則重新查估為36,700元。該現值很接近市價，因此被告徵收時並未再加成。
③關於原告主張應以47區段為標準，見被證33影響地價
區域分析明細表，系爭46區段有以47及579 區段來比較，579 區段是商業區，使用分區相同；47區段是住宅區，使用分區雖不相同，但是在旁邊情形比較類似。如果推估出來的數字差太多（用絕對值計算），被告就會採取修正數目比較少的。
⑵604地價區區土地有限制建築的情形，所以由44區段另外分
割出來為604 區段（原來南平路兩側各18米是44區段）。604 區段屬於展演用地，算是機關用地，被告是依照有買賣實例的579 及26地價區段來評定。選擇26區段係因其就在604 區段旁邊，亦為住宅用地；選擇
579 區段則係因其靠近龍安街，也是在交流道旁邊，604區段附近沒有其他商業區，所以才選579 區段。
②此區重新查估的地價是44,000元，雖後來公告現值訂
為39,400元，但已接近現值的9 成，且考量徵收並無增值稅的負擔，因此就未再加成補償。
③原告質疑原來推估的地價為65,600元，與後來公告現
值39,400元差距甚遠，其原因為當時被告是以靠近桃園火車站（統領百貨附近，地圖上看不到）○○○區○○○區段是266 、311 ，該區段為發展成熟的市區，因此計算出來的價錢非常高。惟系爭土地是新開發的地區，被告認為推估地價有誤，因此後來才重新查估。
12.原告稱系爭土地徵收後又標售一節，原則上區段徵收時土地所有權人會配回一部分土地，剩下的除作為公共設施使用外，部分的地當作抵價地標售使用，讓財務運用能夠平衡。徵收當時地價是呈現向下的趨勢，被告不會知道地價以後會如何變動，由於如果土地出售時價格不如預期，無法彌補開發支出時，被告亦不可能向原所有權人求償，因此後續之標售並無牟利的情形，只是考量財務平衡。當時93年度區段徵收時補償費花了1 億元左右，而在95年底出售時，底價的訂定是透過估價公司進行查估作業。
13.內政部94年9 月21日訴願決定撤銷原處分，另為適法之處分，被告重新作地價評估的時間是94年5 月31日，而於94年9 月29日答覆原告地價評定並無違誤，時間上順序之所以會如此係因訴願決定撤銷的關係，被告重新送地價評議委員會針對整個開發案4 個區段地價一起評議，而有了評議結果，後來內政部另為適法之處分時，被告就直接用94年5 月31日評議的結果，此是另案的評定。
理 由
一、原告起訴主張：系爭土地之開發，依法應以市地重劃之方式為之，被告執意辦理細部計畫之變更並自行核定實施，所發放之徵收補償價額復與一般市價顯不相當，原告不服，始向內政部提起訴願，詎內政部僅就補償費部分自行決定並作成訴願決定，而將區段徵收違法部分移請行政院審理，多有違法，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：系爭土地之取得不宜以市地重劃方式為之，應以區段徵收方式處理，被告復已依合理之比率抵價地發還，且系爭土地長期以來有管制開發、限制建築之情事，被告所核定之徵收補償價額與一般市價相當，並無偏低情事，亦無原告所稱於徵收前大幅度調降之情形，原處分於法有據等語置辯，求為駁回原告之訴。
三、是本件之爭執，在於：㈠原告得否於本件爭執區段徵收方式及協議價購程序之合法與
否？㈡被告核定系爭補償費，於法是否有據？
四、原告不得於本件爭執區段徵收方式及協議價購程序之合法性：
㈠按土地徵收條例第38條規定：「需用土地人申請區段徵收土
地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣( 市) 主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。」第48條規定：「區段徵收之程序及補償，本章未規定者，準用第2 章及第3 章規定。」第17條規定：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第18條規定：「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為30日。」由以上規定可知，直轄市或縣（市）主管機關對於中央主管機關通知核准徵收案之內容非得過問，人民對於區段徵收之核准處分之內容有所不服時，應於法定期間內，對於區段徵收處分提起訴願，如未獲救濟時，亦應於法定期間內，以核准徵收機關為被告，提起撤銷訴訟。
㈡又按土地徵收條例第39條第1 項規定：「區段徵收土地時，
應依第30條規定補償其地價。.... 」第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。.... （第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」是土地權利人對於徵收土地公告現值之估定，應否加成補償以反應一般正常交易價格，依土地徵收條例第22 條「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。……（第4項）徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起3個月內發給之。」之規定，則另有救濟之途徑，易言之，如土地權利人如另爭執以公告現值遭大幅調降等情，應循序提起異議、復議，如未獲救濟時，應於法定期間內，對於復議處分提起訴願，如仍未獲救濟時，亦應於法定期間內，以直轄市或縣（市）主管機關為被告，提起撤銷訴訟。
㈢查本件原告於起訴狀固已聲明請求撤銷行政院訴願決定，理
由內則亦對於內政部核准採取區段徵收之方式等，主張其違法，如此部分之起訴合法，本院本應就此問題為實體審理，惟查原告未於收受行政院訴願決定書後之法定期間內向本院起訴，其起訴即非合法，本院乃另以裁定駁回此部分之起訴（理由詳見該裁定），是本件原告所為關於區段徵收方式及協議價購程序之合法性之主張，既與系爭補償處分之合法性無關，本院爰不予續究，合先指明（同一徵收計畫內之另土地權利人，曾就此部分之爭執，向本院提起94年度訴字第2263號區段徵收事件，經本院以實體審理駁回原告之訴在案，有判決書在本院卷1頁255以下可資參考）。
五、被告核定系爭補償費，於法有據：㈠按區段徵收土地時，應按照被徵收之土地徵收當期之公告土
地現值，補償其地價，必要時得加成補償，其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，土地徵收條例第39條第1項前段及第30條分別定有明文。
㈡又按平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地
，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。……」第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」㈢再按土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築
改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。
」地價調查估計規則第1條規定：「（第1項）本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。（第2項）依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」第4條規定：「（第1項）地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。」第18條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。（第2項）已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。.... 」第21條規定：「（第1項）估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。
無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。（第2項）估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。.... （第4項）影響地價區域因素評價基準，由內政部定之。」第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。....」㈣由以上規定可知，被區段徵收之土地，應按照徵收當期之公
告土地現值，補償其地價，而公告土地現值之查定應依上開平均地權條例第46條及地價調查估計規則等相關規定，就土地使用管制等各項影響因素將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃分地價區段，再定其宗地單位地價後，提交地價評議委員會評議、公告確定。
㈤查原告於93年11月22日公告期間內以書面提出異議，經被告
於93年11月24日查處函復後，原告於93年12月24日提請復議，經被告提請地評會評議，94年2月17日決議維持原議，被告遂於94年4月6日函復原告；稍早，另有同一補償處分之受補償人徐文德等4人在93年11月9日提出書面異議，經被告於93年11月12日查處函復後，嗣又提請復議，經被告於93年11月26日等函復擇期召開地評會提請復議，徐文德等4 人乃於
9 4 年1 月18日逕提起訴願，案經訴願機關於94年5 月6 日以與本件同一之理由撤銷原處分，命被告於2 個月內，另為適法之處分；原告不服被告94年4 月6 日函復於94年5 月9日提起訴願，內政部於94年9 月21日以訴願決定1 ，將被告94年4 月6 日函撤銷，命被告於2 個月內，另就補償費部分為適法之處分，此有原告異議函、復議函、被告93年11月24日府地區字第0930305469號函、內政部94年5 月6 日台內訴字第0940002974號訴願決定、94年4 月6 日府地區字第0940088638號函及訴願決定1 在訴願卷1 頁48、59、157 、160、64及175 以下可按，此為兩造所不爭，依以上之事實，本院認為：
1.核內政部所為之訴願決定1，就其權限內之關於被告復議結果為審理，並依原告訴願意旨撤銷復議結果，全部有利原告，原告猶以與補償地價無關之事由起訴請求撤銷訴願決定1，殊無理由。
2.再內政部94年5月6日訴願決定（訴願人為徐文德等4人）作成後，被告即將系爭徵收處分徵收範圍桃園市編號46、604、605及606地價區段之93、94年公告土地現值提請地評會評定，經該會於94年5月31日召開94年第3次會議決議維持原議，此有會議紀錄在本院卷1頁331以下可參，核此際原告業已提起訴願（94年5月9日提起），雖訴願決定1遲至94年9月21日始作成，惟該次地評會會議已依與本件相同之訴願指摘意旨為評定，且評定之範圍完全涵蓋本件之地價區段，則被告於接獲訴願決定1後，未再重複提請地評會評定，逕依94年5月31日94年第3次會議決議結果，於94年9月29日函復原告，並未因此減少原告應有之程序保障，尚不能論以違法，是本件應續予論究者，即為地評會94年5月31日所為之94年第3次會議評定之系爭土地公告現值於法是否有據。
㈥查系爭土地坐落於原為「南崁新市鎮都市計畫」區內之市鎮
中心（含文事中心及中心商業區），位於桃園市○○○區○○○○路（西界）、新埔六街（東界）、南平路（北界）及大興西路（南界）間，且為東西向之同德五街與同德六街等計畫道路所圍成之3塊街廓，由北而南分別為5.28公頃之市鎮中○○○區○○○○○街廓）、5.20公頃之市鎮文事中心（下稱中間街廓）及5.62公頃之市鎮中○○○區○○○○○街廓），合計為16.10公頃；該計畫於64年10月3日公告發布實施，依該計畫規定市鎮中心應作整體設計方得開發；92年1月公告實施之「變更南崁新市鎮都市計畫〈市鎮中心商業區為藝文展演用地及商業區、市鎮中心（文事中心）為商業區〉主要計畫書」（下稱92年主要計畫書）第5章「變更主要計畫內容」第參點，係變更北側街廓為藝文展演用地，以供未來多功能藝文中心使用，及變更中間及南側街廓為商業區，此有92年主要計畫書（含變更主要計畫內容及變更內容綜理表、位置示意圖等）在本院卷2頁18以下及南崁地區都市計畫書在同卷頁82以下可憑。本件兩造不爭系爭土地坐落於北側街廓即變更後之藝文展演用地上，此有地籍圖在本院卷2頁109可按，依前述，原計畫為市鎮中心商業區，是其原來的使用分區為商業區，堪以認定。復依上開地籍圖所示，因該計畫內之3塊街廓同屬於南崁新市鎮○市○○○○段相連、使用情況相同或相近，且系爭土地係位於北側街廓之東北，僅543-1 及552 地號土地鄰接已開闢道路南平路，另劃為編號604 之路線價區段外，其餘系爭土地劃為地價區段46，核與前引地價調查估計規則第18條之規定相符，並無違誤。
㈦查原告於93年11月22日公告期間內以書面提出異議，經被告
併與徐文德等4人案處理，依其原所劃定之第46及60○○○區段，重新選取基準地價區段後，提交地評會94年5 月31日94年第3 次會議評定，維持各該區段之公告土地現值為每平方公尺33,000元及39,400元，此有地評會94年5 月31日94年第
3 次會議紀錄及土地公告現值更正評議表在本院卷1 頁331以下本院卷2 頁203 以下可憑。
㈧參諸被告於94年5 月20日所調查填寫之區段地價勘查表、估
價報告表及影響地價區域因素分析明細表（在本院卷2 頁58以下），斟酌系爭2 區段土地使用管制（都市計畫內商業區、建蔽率80% 、容積率350%、有整體開發之建築限制）、交通運輸（道路平均寬度20公尺、區段內無大型車站及站牌、距大型車站3,000 公尺、距站牌150/50公尺）、自然條件（景觀稍優，日照、保（排）水、地勢優，風勢普通及傾斜度無）、土地改良（建築基地改良）、公共建設（46區段內有停車場，其他均無，距600 、600 、50-1,100、600/800 、20/300、3,100 及200/600 尺處，分別有國小、國中、傳統或超級市場、超大型購物中心、里鄰公園、虎頭山公園及敏盛醫院）、特殊設施（區段內均無，距3,000/5,000 、2,65
0 、1,500 、3,100 公尺處有變電所或高壓鐵塔、桃園示範公墓、殯儀館及虎頭山垃圾場）、工商活動（區段內均無，距600/800 、600/500 、400/500 、1,200 公尺處有超大型購物中心、銀行、KTV 、顧客之通行量普通/ 密集及店舖之毗連狀態極疏/ 普通）、房屋建築現況（0%）、土地利用現況（空地）、發展趨勢及其他影響地價因素，計算而得系爭地價區段擬評公告土地現值，依無買賣實例推估方式36,700/44,000 元、有收益實例估計方式34,290/37,679 元（見本院卷2 頁25），被告主張因地價補償無須繳納土地增值稅，是地評會將系爭土地之公告土地現值分別評定為33,000元及39,400元，核尚係依前揭之相關法令而為，並無違法之可言。
㈨至於原告主張被告選取基準地價區段有誤一節，本院認尚不可採：
1.查兩造不爭此地價區段無買賣實例，故由於該區沒有相同的使用分區商業區，因此被告以使用現況類似區塊作為基準地價。46區段附近大部分是住宅區，只有小塊零星的商業區，故被告係採計46區段旁的47區段住宅區及發展情形與46區段相似的579 區段商業區地價作為基準地價，又因後者之影響地價區域因素較相近，故被告取其調整價格。
原告主張應以47區段為標準，查依前述，579 區段是商業區，與系爭46區段使用分區相同，被告如此選取，其結果雖對原告較為不利，但尚不能僅以地價之高低來論被告之違法與否。
2.查604 區段係由44區段另外分割出來（原來南平路兩側各18米是44區段），604 區段附近沒有其他商業區，故被告係採計604 區段旁的26區段住宅區及發展情形與604 區段相似的579 區段商業區地價作為基準地價，又因後者之影響地價區域因素較相近，故被告取其調整價格。至原告主張系爭區段原來推估的地價為65,600元，與後來公告現值39,400元差距甚遠，查當時被告既係以靠近桃園火車站（統領百貨附近）之商業區之266 、311 地價區段（見本院卷2 頁116 ），為基準地價，而該區段為發展成熟的市區，與系爭土地屬新開發的地區，影響地價區域因素不相近，故被告另選取基準地價區段，而得出上開擬評之現值，亦無違法之可言。
㈩原告主張被告誤認系爭土地有限制建築之情形，亦不可採：
1.查被告所制訂之桃園縣實施地價調查估計作業規定，其附件3之2「地價區段勘查表填寫說明」第2條第6項第5款規定：「『有無限制建築』：填寫該地價區段土地有無『整體開發』、『面積限制』、『建築高度限置』」（見本院卷2頁174），核與內政部於92年台內地字第0920060833號函訂定之「影響地價區域因素評價基準」及「影響商業用地區域因素評價基準表」（見本院卷2 頁186 、187 ），就「有無限制建築」一節，均係參考整體開發、面積限制、高度限制等因素，作綜合評估，於法自屬有據。
2.查系爭土地當初即規劃「應以整體規劃設計辦理開發」，已如前述，是被告認系爭土地有限制建築之情形，並無違誤。又依93年3 月擬定之南崁新市鎮都市計畫細部計畫書第1 章緒論壹、「計畫緣起」略謂63年之都市計畫規定市鎮中心應作「整體設計」方得開發，然因計畫實施後未辦理整體設計，以致系爭土地內皆無合法新申請之建築物，而大多任其土地雜草叢生，或僅做農業使用及低使用性之臨時建築使用；由於長期管制開發，目前基地內部之土地使用強度極低，街廓內大部分之土地為農業使用，少部分為低層民宅，臨街面有部分商業使用，建物不多，大多分布於中正路、南平路及大興西路等主要道路旁，以汽車保修、輪胎、小吃餐飲、傢俱、印刷等臨時性低層建築及使用為主，多為老舊之磚造房屋或低矮之臨時性建築，使用率不高，此有上開細部計畫書在本院卷頁2 頁191 、193可參，是原告主張，尚非有據。
3.至原告主張如係依法限制建築，則應改課田賦，惟原告有繳納地價稅，足證無限制建築之情事，並提出地價稅繳款書在本院卷2頁227以下為證，按土地稅法第22條第1項第3款固規定以：「非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。但都市土地合於左列規定者亦同：三、依法限制建築，仍作農業用地使用者。」惟查都市土地係以繳納地價稅為原則，徵收田賦為例外，系爭土地須課徵地價稅，可能係未作農業用地使用，可能出於其他原因，不能持此主張系爭土地未經限制建築，尤其是用以論斷地價調查估計作業所稱之「有無限制建築」。
原告主張系爭補償地價與一般正常交易價格，應予加成一節，亦非可採：
1.查系爭土地係為都市計畫附帶條件限制須以區段徵收方式辦理整體開發地區，在未辦理整體開發前，區內土地所有權人並不得於土地上自由從事建築開發利用，且○○○區段徵收方式辦理整體開發，土地所有權人亦僅能領回原土地面積約50%之土地（此乃土地徵收條例第39條第2項之明文規定），足見被告答辯以系爭土地在土地交易市場上被認同之市場價值並不如周圍地區未被限制開發土地一般，該地價訂定自無法比照毗鄰地區土地之地價之行情辦理，洵屬有據。
2.查本件○○○區○○○路第605號區段93年公告現值為56,000元/㎡，占毗鄰同屬臨中正路第40號區區地價（查估市價）之52.33%；臨大興西路第606號區段93 年公告現值為55,000元/㎡，占毗鄰同屬臨大興西路第○○ 號區段93年區段地價（查估市價）之50.93%，臨南平路第604號區段93年公告現值為39,400元/ ㎡，占毗鄰同屬臨南平路第44號區區地價（查估市價）之47.07%，臨新埔六街及其他未臨道路第46號區段93年公告現值為33,000元/ ㎡，占毗鄰同屬臨新埔六街第47號區區地價（查估市價）之51.97%，此有93年公告現值評議表及對照表在本院卷2 頁24以下可參，此一數據參酌前段所述系爭土地之開發狀況而言，並不能得出系爭地價補償未及一般正常交易價格之結論，原告據此主張應依各該毗鄰土地之平均公告現值以為補償，惟按土地徵收條例第30條第1 項係規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」系爭土地並非公共設施保留地，自應按其本身之公告土地現值以為補償，原告主張，顯屬誤解法令。
3.再查，系爭土地目前基地內部之土地使用強度極低，街廓內大部分之土地為農業使用，少部分為低層民宅，與本件原告所稱毗鄰土地使用現況：係大樓林立，使用強度極高，如臨中正路之「世貿帝國」、「國際金融廣場」，西南側之「今明世貿」、「演說家」，東側新埔六街有22層樓高之「福客大飯店」及「中悅登峰廣場」，另有15層樓高之「弘新花園廣場」、「麗寶藝術學院」及正在興建中之寶贊開發，均係15層以上豪宅等情，兩件土地互相比較，系爭土地與毗鄰土地於土地建築現況及使用強度上顯然差距極大。況系爭土地於完成整體開發後，建蔽率不得大於60%，容積率不得大於350%，此有上揭細部計畫書第5章第
5 項「土地使用計畫」說明可按，如以此建蔽率及容積率推估，系爭土地於整體開發後，僅有興建6 層樓之使用強度，約為毗鄰土地使用強度之27% 至50% ，而被告所核定93年46、604 號區段地價，已達每平方公尺分別為33,000、39,400元，已分別達毗鄰47、44號區區地價（查估市價）之51.99%、47.07%，顯然已達系爭土地於整體開發後，約占毗鄰土地使用強度之27% 至50% 之水準，足見，系爭土地之地價訂定，應無原告所稱偏低或不合理之情形。
4.復查本件亦應無原告主張系爭土地地價於徵收前大幅度調降之情形。按內政部係以92年3 月31日作為基期，推算出桃園市89年3 月31日之定基指數為119.18，而93年3 月31日之定基指數為95.66 ，即桃園市土地地價平均行情於89年至93年間下跌約23.5% ，此有內政部94年7 月15日發行之「都市地價指數」在本院卷2 頁206 以下可按。被告答辯此因89年後，桃園縣土地地價因全面實施容積率管制及受國內外經濟不景氣影響，土地市場交易價格大幅下跌，尤其以新開發或未開發地區土地受影響最大；92、93年間除持續經濟不景氣外，本區細部計畫正行擬定發布實施，該細部計畫又增劃約40米綠帶及約16米寬道路，導致公設負擔更形加重（見本院卷2 頁45），造成本區地價下跌幅度相較其他地區更為明顯，以致分別於2 年度內適度調降本區公告土地現值約22% 至38% 不等，核非無所據，是亦不得逕依此論斷系爭補償地價未符一般平常交易價格。
最後就抵價地部分，附予說明：
1.按土地徵收條例第39條規定：「（第1 項）區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。（第2 項）抵價地總面積，以徵收總面積50% 為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40% 。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於45% 。」第40條規定：「（第1 項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣( 市) 主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2 項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。....」及前引第30條之規定可知，經區段徵收之土地，其地價補償費，與一般徵收相同者，應按照徵收當期之公告土地現值計算以現金補償，必要時得加成補償，其加成補償成數比照一般正常交易價格評定之，與一般徵收不同者，原土地所有權人不願領取現金補償者，亦得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價申請發給抵價地，因此在區段徵收之案件中，自抵價地之申請熱絡與否，其實可以一定程度內觀察到現金補償是否有依一般正常交易價格評定之，合先說明。
2.查本件被告原分別其已課徵工程受益費部分之抵價地總面積，為其徵收總面積47 %，其未課徵工程受益費部分之抵價地總面積，為其徵收總面積42% ，並另以93年8 月4 日府地區字第0930200191號函報請內政部以93年8 月9 日內授中辦地字第0930011267號函准予辦理在案，此有上開2函在本院卷頁323 以下可參；又查被告嗣為鼓勵系爭土地所有權人積極共同參與開發案，再報請內政部94年4 月19日內授中辦地字第0940044844號函准予提高發給抵價地面積比例為徵收總面積47% （未課徵工程受益費）及52% （已課徵工程受益費），並於94年4 月22日府地區字第0940103726號函通知系爭土地所有權人再次受理申請領取抵價地在案，此亦有上開2 函在本院卷頁327 以下可參，而本件原告就被告先後2 次辦理之領取抵價地申請，均未提出申請，則為兩造所不爭，是本件抵價地之發給比例是否偏低，並非本件之爭執，本院無庸予以實體審理並論述，次予指明。
3.本院要指出原告主張矛盾的是，原告一方面，僅泛指被告發給抵價地面積比例不足，而不要抵價地，另一方面，又強調被告嗣後以高價標售計畫內土地賺取暴利，以此推論補償地價遭嚴重低估，應以每平方公尺105,800 元以上方屬合理云云，蓋系爭補償地價最後經被告核定為46、604區段地價分別為每平方公尺33,000及39,400元，如一般正常交易價格果為每平方公尺105,800 元之多，則縱然上開47% 或52% 之抵價地發給比例（依法以50% 為原則）有原告所稱之比例偏低之情事（本院未經實體審理），則原告領取抵價地仍顯然有利，惟原告仍不作此考慮，亦可以此佐證系爭土地之一般正常交易價格，並非如原告所主張。
六、綜上所述，原告之主張，均非可採，系爭公告及系爭通知認事用法，尚無違誤，訴願決定2 遞予維持，亦無不合（訴願決定1 對原告並無不利，亦如前述），原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 31 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 9 月 3 日
書記官 徐 子 嵐