臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02055號原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 陳慧玲 律師
劉彥玲 律師陳柏舟 律師被 告 花蓮縣秀林鄉公所代 表 人 丁○○（鄉長）訴訟代理人 己○○
陳清華 律師
參 加 人 亞洲水泥股份有限公司代 表 人 戊○○訴訟代理人 楊曉邦 律師
李錦樹 律師上列當事人間因原住民保留地事件，原告不服花蓮縣政府中華民國95年3月3日94訴字第31號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等依臺灣省山坡地保留地管理辦法，分別於57、58年間就花蓮縣○○鄉○○段728、746及746-1地號土地（下稱系爭土地1）、花蓮縣○○鄉○○段54、63及63-1地號土地（下稱系爭土地2）、花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地3）設定耕作權登記。惟被告於63年間將系爭土地1、系爭土地2及系爭土地3出租予參加人，致原告等事實上無法行使耕作權，但原告等認該租賃契約違反原住民保留地開發管理辦法第15條第1項規定，應屬無效。是原告等之耕作權登記，雖於形式上無法符合原住民保留地開發管理辦法第17條規定，惟此乃不可歸責於原告等之事由，實際上原告等所取得之耕作權，業已符合原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定，是於93年間原告等依法提出申請，請求被告作成准許所有權移轉登記之處分，惟被告迄94年8月仍未作出任何處分，原告等提起訴願，經訴願機關作成「花蓮縣秀林鄉公所應於接獲決定書後30日內，為准否之一定處分」之決定，惟被告遲未作成准否之處分，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈撤銷訴願決定。
⒉請求判命被告應作成准許原告甲○○○○○鄉○○段
○○○○號、同段746地號、同段746-1地號土地登記為所有權人之處分。
⒊請求判命被告應作成准許原告乙○○○○○鄉○○段
○○○號、同段63地號、同段63-1地號土地登記為所有權人之處分。
⒋請求判命被告應作成准許原告丙○○○○○鄉○○段○○○○號土地登記為所有權人之處分。
⒌訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈行政院原住民族委員會要求本件申請應向被告為之：
原告甲○○與乙○○曾就本件原住民保留地申請所有權登記暨參加人於花蓮縣秀林鄉設廠所設原住民保留地權益爭議事件，於93年5月6日，向行政院原住民族委員會提出「陳情暨申請書」，副本收文者即為被告（本院卷1原證4可參）。該「陳情暨申請書」除懇請原民會協助排除參加人司無權占用原告等享有耕作權之原住民保留地之侵害外，尚請主管機關依法准予原告申辦登記為系爭土地之所有權人。其後，原住民委員會於93年7月16日以原民地字第0930018744號函覆略以，關於本案耕作權人（即原告）申請登記為土地所有權人部分，耕作權人應自行檢附相關文件，逕向花蓮縣秀林鄉公所（即被告）申請登記（本院卷1原證5可參）。
⒉被告除於本件申請提起後逾1年未作任何處分外，經花
蓮縣政府訴願審議委員會訴願決定命30日內為准駁與否之處分後，竟仍未為之：
⑴被告自原告提出本件申請後，逾1年未為任何決定：
原告甲○○（本院卷1原證6可參）與乙○○（本院卷1原證7可參）於93年7月29日、原告丙○○則於93年11月17日（本院卷1原證8）向被告檢具相關文件資料提出申請辦理所有權登記，此有被告收文簽章影本乙件為憑（本院卷1原證6、原證7及原證8可參）。惟被告受理原告等之申請書後，僅於93年8月12日就原告甲○○、乙○○部分進行會勘乙次（本院卷1原證9可參），就原告丙○○部分則未見其為任何處理。其間，原告共同訴訟代理人一再與被告承辦人員洽詢申辦進度，皆無回音，已逾1年有餘。
⑵本件業經花蓮縣政府訴願審議委員會命被告於30日內應為決定：
由於被告行政怠惰之違法情形實甚顯明，並已嚴重損及共同原告等之合法權益，為此，原告乃依訴願法第2條第1項規定，於94年8月18日依法定程序提起訴願，將訴願書狀遞呈予被告機關。原告共同代理人並於同年10月4日向花蓮縣政府訴願審議委員會查詢承辦進度詎料竟遭告知無任何資料時，始知被告遲遲未將訴願書狀轉呈花蓮縣訴委會。原告乃另以陳報狀方式將訴願書狀影本乙份提供予本件訴願機關（本院卷1原證10可參）審酌。其後，該訴願事件經訴願機關召開言詞辯論程序後，認定訴願有理由，乃命被告於30日內為准駁與否之一定處分（本院卷1原證11可參）。
⑶被告逾訴願決定指定期限，仍未就本件申請作任何處分：
被告收受本件訴願決定後，乃定於95年5月9日上午召開土地審查委員會臨時會審查此件申請。惟被告就本件攸關原告重大財產上權益之審查會，竟遲於開會前1日（即95年5月8日）下午5點37分，始以傳真方式傳予原告之訴訟代理人處（本院卷1原證12可參），致使共同原告及其代理人開會當日無法到場陳述意見。
就被告此等違反程序正義之重大瑕疵，共同原告代理人已於當日（95年5月8日晚間）及次日分別以傳真及正式函文向被告提出異議（本院卷1原證13可參）。
其後，被告在剝奪共同原告及其代理人正當程序參與權之情形下，仍依其計畫日期召開有關本件之土審會臨時會。原告等於95年5月16日收受被告就上開土審會臨時會之會議紀錄（本院卷1原證14可參），惟上開會議紀錄並未依據本件訴願決定所命，作成對本件申請准駁之行政處分，此觀該會議紀錄即明。被告受理共同原告之本件申請，經訴願決定命於一定期間內為准駁之決定仍違背之，其無視原告等於財產上之基本權利、違反法定作為義務之情形已損害人民之權利。是被告之不作為已違反原住民保留地開發管理辦法第6條第3項規定，並已該當行政訴訟法第5條第1項所定要件。
⑷綜上，原等告爰依行政訴訟法第5條第1項規定提起本
件訴訟，請求鈞院命被告作成准許原告等土地所有權登記申請之處分，並報請花蓮縣政府核定後，轉知相關地政機關完成所有權登記程序。
⒊原告業已依行政訴訟法第5條第1項規定，踐行訴願先行程序，自得提起本件行政訴訟：
行政訴訟法第5條第1項所謂「經訴訟程序後」，應包括本件被告違反命限期處分之訴願決定仍不作為之情事：按學者解釋行政訴訟法第5條第1項之「經訴願程序」文句，係以「經提起訴願而無結果」作廣義解釋（本院卷2原證31可參），包括訴願遭駁回及訴願機關未依法於法定期限內為訴願決定。再者，縱或謂，於命被告限期處分之訴願決定後，被告若仍不為處分，人民應就此等處於持續狀態之怠為處分情事，再提起課予義務之訴願程序。然若訴願機關仍再作出限期命被告機關為適法處分之訴願決定時，豈不一切又回到原點，若被告仍繼續相應不理，同前邏輯，此等行政爭議將會一直在被告機關與訴願機關間往返不已，是否將可能永遠無法滿足行政訴訟法第5條第1項「經訴願程序後」之要件。如此，訴願法與行政訴訟法所設課予義務之爭訟類型，無非虛設一場，空有救濟之美名罷了。尤有甚者，縱或認原告亦可就訴願機關僅限期命被告為處分、而未自為決定之訴願決定直接提起行政訴訟，然此亦於法未合。人民就「限期命被告機關為准駁一定之處分」之訴願決定，該如何不服？該訴願決定如何違法或不當？如何損及人民權益？原告如何就該對原告「有利」之訴願決定不服而提起行政訴訟？通說認為，當事人提起訴願後，因訴願機關不作為，提起訴願3個月不為決定者，得類推適用行政訴訟法第4條第1項後段逕向高等行政法院提起課予義務訴訟，舉輕以明重，本件訴願機關命被告限期須為具實質內容之處分，被告仍置之未理，自當亦得提起行政訴訟。甚且，蓋本件被告怠為處分之情形，業經訴願機關進行實質審查，故相較於前揭行政訴訟法第4條第1項後段未經任何機關審查之情形下，本件訴願前置程序更臻完備，且訴願機關亦命原處分機關須為准駁一定之處分，原處分機關仍續不作為，惡性情形益肆嚴重，是當可逕向法院提起課予義務訴訟。綜上，行政訴訟法第5條第1項，所謂課予義務之訴訟須以訴願為前置程序之文句，應包括本件被告違反命限期處分之訴願決定仍不作為之情事。原告今既已踐行訴願程序，權利仍未獲保障，自得提起本件行政訴訟，要無疑義。
⒋本件所為課予義務訴訟之提出，並無逾越法定期間之疑義：
當事人提起訴願後，訴願機關命原處分機關為一定處分，而原處分機關仍置之不理之情形下，若訴願決定係命被告應為適法之處分，該決定因有利於原告，原告自無法對該訴願決定不服而提起行政訴訟，自當不可能以該訴願決定送達之日，類推適用行政訴訟法第106條而定法定期間。又，被告若未依訴願決定意旨為任何具實質內容之處分，由於此時仍無行政處分存在，是以，有關行政訴訟法第5條第1項對被告（應為處分之機關）提起行政訴訟之期間，自無限定之必要，此可另由行政訴訟法第106條僅就撤銷訴訟訂定期間，而未就其他類型有所規範，亦證此係應為立法者刻意排除，而非法律上之漏洞。從而，原告於被告逾訴願決定所限期間內仍怠於作為後，乃速提起本件課予義務訴訟，而無逾越法定期間之疑義。
⒌處理人民陳情案件與作成行政處分係屬二事：
⑴觀諸本院卷2被證1與參證11所附多份文件，皆係本件
參加人於花蓮縣○○鄉○○段及富士段土地設廠所涉超過百餘筆原住民保留地不同土地權利人（除丙○○外，亦包括田明正、田春綢、田貴富等）、向不同政府機關（包括監察院、台灣省議會、台灣省政府、花蓮縣政府、及花蓮縣議會等）之陳情與請願。該陳情與請願之內容，亦係該百餘筆原住民保留地因參加人設廠所涉爭議。查該等文件之內容，分別係該百餘筆原住民保留地之其中數位不同土地權利人分別向不同政府機關為陳情與請願。其中，雖有原告之一丙○○具名陳情，亦係與其他權利人（即田春綢）就該百餘筆保留地所涉土地權利人一併向花蓮縣議會陳情（請參參證11）。然而，被告與參加人卻將之認定為「原告等」向「花蓮縣政府、花蓮縣議會、被告秀林鄉公所」陳情；且觀之該陳情，亦非個案就本件系爭土地申請辦理所有權登記（由原告丙○○具名之該份陳情書，陳情之內容係希望原住民保留地歸還予原始使用人耕作使用。）。
⑵行政機關處理人民陳情案件要點規定30日期限，係處
理陳情之期限，與本件課予義務訴訟之保留地所有權登記之申請，毫無關連性：
參加人所稱30日期限，係引據自行政機關處理人民陳情案件要點，故名思義，該要點係規範行政機關就「陳情」之處理程序。該30日處理「陳情」之期限，雖似係規範「被陳情機關」處理參加人於花蓮秀林設廠所涉百餘筆原住民保留地爭議之各土地權利人歷次陳情與請願之期限，但與原告就本件課予義務訴訟之保留地所有權登記申請並無任何關連性。
⑶原告參加被告機關所辦之調處會議，並不足以證明原告等確於調處會議時有申請辦理所有權人登記：
觀之本院卷2參證12所附會議紀錄，係請願代表提出相關問題，而各單位說明立場，並非出席者向「被告機關」「申請」辦理所有權登記，是以，依參加人提出之陳情書及會議記錄，亦不足以證明原告曾為具體個案之申請。
⑷有關參加人所指原告政程人於89年間申辦所有權移轉部分之疑義：
不論原告乙○○是否確有於89年間申請所有權登記，但觀之被告89年3月回函略以，茲退回原申請書，不予受理等語，並於說明三略以，請於釐清地上使用人後再予重新受理等語。是故，縱算原告乙○○確有於89年間申請所有權登記，該申請案並未經被告受理或作出任何具具體公法上效果之行政處分，而反係退回申請，不予受理。被告既不予受理，原告今再行申辦，係屬當然。再者，原告乙○○就本件課予義務訴訟而於94年間提起之訴願，係就再行申辦而被告機關之不作為而提起，與89年之不受理案無關。
⒍被告依法核准原告等就系爭土地1、2及3申請辦理所有權登記：
按山坡地保育利用條例第37條前段、第17條第1項、原住民保留地開發管理辦法第3條、第15條第1項、第17條第1項、第2項、民法第71條、第767條規定，及最高法院88年台上字第3075號裁判意旨，原告等就系爭土地1、2及3取得土地所有權，參加人與被告就系爭土地1、2及3所簽租賃契約因違反強行規定而無效，故參加人為無權占有：
⑴原告等分別於58年12月31日、57年11月6日及58年12
月31日，就其世居之土地，依據當時之臺灣省山坡地保留地管理辦法取得耕作權登記。原告甲○○係系爭土地1之耕作權人（本院卷1原證1可參）。原告程政人係系爭土地2之耕作權人（本院卷1原證2可參）。
原告丙○○係系爭土地3之耕作權人（本院卷1原證3可參）。原告等自耕作權取得之始，即於上述土地實際耕作經營。
⑵惟至約63年間，參加人及被告未經原告等同意，就系
爭土地1、2及3簽訂租賃契約，業已違反原住民保留地開發管理辦法第15條第1項之強制規定，依民法第71條所定，其租賃契約應為無效。換言之，參加人占有系爭土地之行為則因契約無效而屬「無權占有」之狀態，原告有權依法請求參加人及被告除去侵害並返還之。甚且，本件原告等於系爭土地所享有之耕作權業經花蓮地方法院88年度重訴字第1號民事確定判決肯認（本院卷1原證15可參）。其後，參加人仍強行占用系爭土地，使原告事實上無法行使耕作權，致形式上無法符合現行原住民保留地開發管理辦法第17條之要件，惟考諸原告乃因不可歸責於己之事由，致無法於系爭土地上行使耕作權。有關原告等個別於其享有耕作權土地上耕作使用之狀況、參與參加人設廠協調會之見聞狀況、與參與抗爭（還我土地運動）之狀況，謹附原告等個別於本件申請訴願程序所呈訴願補充理由書詳為具體說明之（本院卷1原證16，甲○○之訴願補充理由書；原證17，乙○○之訴願補充理由書；原證18，丙○○之訴願補充理由書可參）。另謹附訴外人江學良當年擔任被告機關承辦人員所參與參加人設廠之相關經過聲明（本院卷1原證19，其中增刪修改部分為其親筆所寫可參），及原告等參與多次抗爭活動之新聞報導其中數則（本院卷1原證20可參）供鈞院卓參。
⑶揆諸山坡地保育利用條例暨原住民保留地開發管理辦
法第3條之規範目的，本辦法乃為「保障原住民生計，推行原住民行政」而定。所謂目的性擴張，屬於補充法律漏洞之法學方法，其係為貫徹法律規範宗旨，將本不為該法律條文所涵案型，包括於該法律條文的適用範圍之內。實務上，亦有採目的性擴張之裁判及決議，如臺北地方法院88年訴字1214號之判決、臺灣高等法院91年法律座談會之研討結果。按原住民保留地開發管理辦法第17條第2項，亦允許因不可歸責於己之事由，而不符合自耕自用滿5年要件之耕作權人，得辦理所有權登記。此項規定與本辦法之立法規範目的相呼應，可推知立法者欲保障原住民權益之用心。另，本辦法舊法規定合法耕作權人必須自耕自用滿10年，方能取得所有權登記。修法後將10年之時間要件縮短為5年，更可推得立法者欲放寬合法耕作權人取得所有權之條件，而更加落實本法規範目的。本辦法對17條第2項規定以外之情況雖無規定，但如本件原告因被告無權處分及參加人強行設廠致無法滿足本辦法舊法所規定自耕自用滿10年之所有權取得要件，即合法耕作權人因不可歸責於己之事由而不符時間要件而言，實應依目的性擴張，方符合本法之立法意旨與規範目的。從而，依原住民保留地開發管理辦法第17條之前揭要件規定，於本件情形應依目的性擴張之解釋方法，肯認原告已符合取得土地所有權之要件，並准予其等登記為土地所有權人。
⑷我國職掌原住民事務之中央最高主管機關、即原住民
族委員會，亦曾於94年1月6日以原民地字第0940001195 號函，肯認原告等已符合取得土地所有權之要件（本院卷1原證21可參）。
⑸原住民保留地開發管理辦法，其受規範之對象除原住
民外，更包括「形式上」名為所有權人之中華民國政府。再者，被告基於公法上受託關係而管理包括系爭土地1、2及3在內原住民保留地，且原告尚登記為本件保留地之耕作權人，竟仍違反原住民保留地開發管理辦法第15條第1項規定，違法出租本件保留地予參加人，該出租行為確已該當民法第71條規定而無效。
⑹綜上，原告等既業已符合山坡地保育利用條例第37條
規定及原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定，就系爭土地1、2及3所示享有耕作權之土地滿足取得土地所有權之要件，被告實應盡速完成相關行程程序作業，並協助原告等登記為土地所有權人，始為適法。
⒎訴外人謝有功等人與原告同為遭被告違法出租土地之耕
作權人，卻能於耕作權期滿後，登記為土地所有權人，依行政自我拘束原則，自應准原告登記為土地所有權人：
⑴按依行政程序法第8條規定，一般亦引申為行政自我
拘束原則，源自憲法平等原則。申言之，行政機關所為之行政行為，相同事務相同處理，不同事務始能為不同之對待，行政機關曾就特定類型個案准予人民之申請案，自應受自我見解之拘束，除有特定情況（如情事變更）外，不得任意變更其見解，始能保護人民正當合理之信賴。
⑵查於本件事實相同，皆遭被告違法出租土地之耕作權
人謝有功，於57年11月6日於○○鄉○○段○○○號（本院卷1原證22可參）經設定耕作權，而後被告乃於63年7月1日將謝有功享有耕作權之上開保留地出租予參加人，此有被告與參加人間63年7月1日至72年6月30日之租賃契約可憑（本院卷1原證23，謝有功上開保留地資料於原證23第13頁－請參標示處可參）。是以，自租賃始起，謝有功自不可能繼續耕作該筆土地而不受妨礙。然而，其竟可於設定耕作權滿10年後（69年11月20日），依當時台灣省山地保留地管理辦法7條規定，塗銷耕作權（本院卷1原證22可參）而取得土地所有權（本院卷1原證24可參），故表示被告亦認定即便就本件亞泥設廠致耕作權人無法繼續於設有耕作權之原住民保留地繼續耕作，仍不影響其等得因此取得土地所有權之權益。換言之，即就本件耕作權人（即原告）是否繼續耕作一事，亦採與原告主張相同之見解或其他法源依據，即因不可歸責於耕作權人之事由致無法繼續耕作，仍得登記取得土地所有權。
⑶類似之事例尚有謝有功所取得○○○鄉○○段第42地
號（本院卷1原證25可參）、亦是於法定取得期間前遭被告出租予參加人（本院卷1原證23謝有功此筆保留地資料於原證23第13頁可參），同段第58地號（本院卷1原證26，此筆保留地資料於原證23第14頁可參），亦如出一轍。
⑷另訴外人田明正因繼承取得○○○鄉○○段第717 地
號（本院卷1原證27可參），亦是其被繼承人田文郎於58年12月31日設定登記地上權（本院卷1原證28可參），且其後同樣於法定取得期間前遭被告出租予參加人（本院卷1原證23，此筆保留地資料於原證23第5頁可參），但仍於68年8月23日塗銷地上權而登記取得土地所有權（本院卷1原證29可參）。觀之被告與參加人間72年7月1日至78年6月30日之租賃契約（本院卷1原證30可參），類似情形之土地，皆於備考欄註記「俟塗銷所有權移轉登記再租」，計○○○鄉○○段717、718、719、725、731、732號土地○○○鄉○○段40、42、58號土地，足證並非單一個案。今被告既曾於前述各保留地地號之耕作權人或地上權人未持續耕作之情形下，仍准予登記取得土地所有權，自應受自我見解之拘束，故原告亦得申請登記為土地所有權人無疑。
⒏於設定耕作權之原住民保留地繼續耕作滿5年屬取得所
有權之停止條件，被告今以不正當行為阻其條件之成就者，應視為條件已成就：
現行原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定所謂耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，應屬取得所有權之停止條件。申言之，條件成就，耕作權人或地上權人始得申請辦理所有權移轉登記。是故前開規定，應為辦理所有權移轉登記物權契約之一種，僅附帶有「耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年」之法定條件，條件成就，耕作權人或地上權人即得辦理所有權登記，按行政程序法第149條及民法第101條規定，被告於原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定之法定條件成就前，將土地出租予第三人，造成原告等無法繼續耕作而致條件無法成就。若鈞院認為本件無法依目的性擴張之法學解釋方法而取得所有權，就被告以不正方式阻取得所有權條件成就之行為，本件原告自亦得依前述規定，視為條件已成就，被告應准原告申請辦理所有權登記。
⒐參加人主張62年7月間由原耕作權人出具同意書、土地
使用權利拋棄書，同意系爭土地1、2及3出租予參加人，惟該等文件均以漢語表示，原耕作權人是否真有同意並拋棄權利之意思，實有可議。是以，原告否認有關拋棄耕作權及領取補償費書面文件之形式上與實質上真正云云。
⒑提出甲○○享有耕作權土地之土地登記謄本、乙○○享
有耕作權土地之土地登記謄本、丙○○享有耕作權土地之土地登記謄本、原告等向原民會所提陳情暨申請書、原民會原民地字第0930018744號函、甲○○申請所有權登記相關文件、乙○○申請所有權登記相關文件、丙○○申請所有權登記相關文件、甲○○、乙○○之所有權登記會勘紀錄、原告等94年10月24日陳報狀、花蓮縣政府訴願審議委員會95年3月3日94訴字第031號訴願決定書、花蓮縣秀林鄉公所土審會95年5月9日開會通知單、原告於95年5月8日、同年月9日發予被告之傳真及函文、花蓮縣秀林鄉公所土審會95年5月9日開會紀錄、花蓮地方法院88年度重訴字第1號判決、甲○○之訴願補充理由書、乙○○之訴願補充理由書、丙○○之訴願補充理由書、訴外人江學良參與亞泥公司設廠經過之說明、原告等參與亞泥公司設廠之抗爭活動新聞報導其中數則、原民會94年1月6日原民地字第0940001195號函、訴外人謝有功於花蓮縣○○鄉○○段第40地號土地登記簿他項權利部、被告與亞泥公司間63年7月1日至72年6月30日之租賃契約、訴外人謝有功於花蓮縣○○鄉○○段第40地號土地登記簿所有權部、訴外人謝有功於花蓮縣○○鄉○○段第42地號土地登記謄本、訴外人謝有功於花蓮縣○○鄉○○段第58地號土地登記謄本、訴外人田明正（即田文郎之繼承人）於花蓮縣○○鄉○○段第717地號土地登記謄本、訴外人田文郎於花蓮縣○○鄉○○段第717地號土地登記簿他項權利部、訴外人田文郎於花蓮縣○○鄉○○段第717地號土地登記簿所有權部、被告與亞泥公司間63年7月1日至72年6月30日之租賃契約、法務部90年3月1日以（90）法律字第00502號文、原告甲○○之近照、原告甲○○之96年8月4日診斷證明書、原告乙○○之近照、原告乙○○之96年10月17日診斷證明書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈本件姑且不論原告等人針對系爭原住民保留地之爭議提
出陳情，並非一朝一夕，而是溯自84年間，即已四處奔走陳情，此亦為原告等人自承其從事「還我土地」運動已逾10 餘年之癥結所在，原告等人既於84年間即已提出陳情，乃竟未依當時之訴願法及行政訴訟法，尋求行政救濟，反而遲至10餘年後才另起爐灶，提出本件怠於處分之訴，早逾權利救濟期間，於法已有未洽；何況，縱令原告等人係於93年間始提出辦理耕作權繼承登記之申請，然課予義務之訴，不論為提起拒絕申請之訴，抑或提起怠為處分之訴，均須踐行「訴願前置程序」，此為我國行政訴訟法有別於德國行政訴訟法之特殊之處，此觀行政訴訟法第5條規定自明，本件原告等人雖已對被告怠為處分之行為，提起訴願，然於花蓮縣政府訴願審議委員會作出「應於30日內為准否之一定處分」決定之後，被告旋即召開土地權利審查委員會，刻依原住民保留地管理辦法第6條第1、4項規定以及原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第5點規定，層報上級主管機關核定，尚未作成准否處分之前，未經訴願程序，逕行提起本件怠於處分行政訴訟，於法亦有未洽，尤其學理上尚有「課予義務訴願」之存在，亦即訴願機關可自為處分，原告等人於被告未於30日內為准否之一定處分之後，未經訴願程序，遽行提起行政訴訟，尚屬言之過早，合先敘明。
⒉被告依據花蓮縣政府95年4月11日府行法字第
09500541600號函（本院卷1附件1）有關甲○○等因耕作權權利存續期間屆滿申辦所有權移轉，而被告未為任何處分而提起訴願案，業經花蓮縣政府訴願審議委員會於95年3月3日作成訴願決定命本所於30日內為准否之一定處分，按原住民保留地所有權移轉登記案件，依據原住民保留地開發管理辦法第6條第1、4項、原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第5點規定，將本件提付95年5月9日召開之土地權利審查委員會進行審查，審查結果如會議紀錄，並於95年5月12日秀鄉建字第0950005272號函陳花蓮縣政府核定（本院卷1附件4可參），惟後查當初本所所函送之公文，於花蓮縣政府時未為分文至主管課室（原住民行政局），而是由花蓮縣政府行政室存查，然被告知悉後，為依法行事仍依規定再將審查結果於95年9月4日秀鄉建字第0950012768號函陳花蓮縣政府原住民行政局核定（本院卷1附件5可參），俟核定結果被告再依法妥處。
⒊合法公私營企業組織或個人，為開發礦產、採取土石、
發展觀光事業及開設工廠等所需之土地，以不妨害山地人民生活及山地行政為限，得擬具詳細計劃，向鄉公所提出申請，由鄉公所、縣政府勘查加具處理意見，層報臺灣省民政廳核准租用或使用山地保留地。63年間，被告出租包括系爭土地在內之原住民保留地予參加人使用時之臺灣省山地保留地管理辦法第34條定有明文，本件姑且不論當年參加人即根據上揭山地保留地管理辦法相關規定，提出包括原告等人在內之原住民出具，並遂一由鄰長及村長見證之同意書及土地權利拋棄書等資料（本院卷被證3可參），擬具詳細計劃，向被告提出申請，經實地勘查逐級層報之後，最後經臺灣省政府民政廳63年3月11日民丁字第4249號函及花蓮縣政府63年3月22日府民經字第16380號函核准參加人租用山地保留地在案（本院卷2被證4可參），其間部份原住民甚認參加人給付之補償費過低，一度提出陳情，並因此獲得更高補償費（本院卷被證五可參），另出具如期交出土地，不再要求其他補償，或提出任何條件之承諾書予參加人為憑（本院卷2被證6可參），足見當年經過原告等同意拋棄耕作權，非如彼等所主張，礙於均為太魯閣原住民之故，並不知拋棄等文件，以為係遭借用，占用云云，否則不致提出陳情，要求提高補償費用；何況內政部針對系爭土地權利爭議，曾於94年2月18日台內地字第0940068383號函說明二中，援引監察院之調查意見指出「本案原住民保留地權利人，已將其耕作權拋棄，並由秀林鄉公所將系爭保留地租予亞水泥公司，應可認定，其原有之耕作權自應依程序辦理塗銷」等語（本院卷2被證7可參），俱見被告當年出租系爭土地，於法有據，並無不法可言，原告等人利用被告因資料未齊及承辦人員異動，至今遲未塗銷彼等耕作權之隙，藉詞提起怠於處分之訴，委無可取。
⒋所有權人在法令限制範圍內，本可自由使用、收益及處
分所有物，此為所有權之基本概念（民法第765條參照），原告等人當年得以取得系爭土地耕作權，即是系爭土地所有權人中華民國政府，基於所有權人地位，處分所有物之結果，固毋庸論；就令嗣後將系爭土地出租參加人使用，亦不過是中華民國政府本於所有權人地位，使用收益所有物之結果，於法並無不合，原住民保留地管理辦法第15條第1項雖為效力規定，如有違反，依法第71條規定，應認為無效，然其立法精神在於保障依法受配之原住民生活，避免有心人士覬覦，利用脫法取巧方式，使原住民流離失所，因此其規範對象僅限於「原住民」不得出租或轉讓其受配權利，尚不及於「所有權人中華民國政府」，中華民國政府身為原住民保留土地之所有權人，本可自由使用、收益及處分原住民保留地，所有權人倘若無法自由使用收益所有物，即與上揭所有權之基本概念，矛盾齟齬，令人殊難想像。而原住民拋棄其受配權利之後，原住民保留地係重回所有權人中華民國手中，並非淪為有心人士所有，尚與上揭有心人士以轉讓及出租等脫法方式，巧取原住民受配之耕作權及地上權之情形有別，尚非法所不許，尤其原住民拋棄其受配權利，原住民保留地重回所有權人中華民國政府之後，中華民國政府本於所有權人地位，依據原住民保留地管理辦法，使用收益原住民保留地，乃理所當然，當年被告秀林鄉公所即是循此模式，將包括系爭土地在內之原住民保留地出租參加人使用。本件被告係本於所有權人地位，將原住民保留出租參加人使用，與原住民保留地管理辦法第15條第1項禁止「原住民」出租或轉讓受配權利之規範內容，並不相干，原告等人援引原住民保留地管理辦法第15條第1項規定主張被告出租行為，違反效力規定，依民法第71條規定應認為無效，容有誤會，洵不足採。
⒌60年間之臺灣省山地保留地管理辦法，對於山地保留地
設定耕作權或地上權之後，無償取得所有權之要件，已有明文規定，並無法律漏洞存在，此觀當時之臺灣省山地保留地管理辦法第7條自明，而是否符合無償取得原住民保留地所有權之要件，要屬事實認定之範疇，並非法律之爭議，被告當年出租系爭土地予參加人，既無違法，參加人即非無權占有系爭土地，原告等人自62年間拋棄耕作權之後，即由參加人取而代之占有系爭土地，迄今已有30餘年之久，原告等人並不符合「登記後繼續耕作滿10年，無償取得土地所有權」之要件，無法取得系爭土地所有權。原告等人援引之原住民保留地管理辦法第17條第2項之規定，係針對變更原住民保留地「使用類別」之情形所為之特別規定，由於變更原住民保留地之「使用類別」與否，為政策問題，因此立法者特別規定原住民如遇此情形，仍可取得所有權，上揭規定與本件原告等人當年拋棄耕作權與否，原告等人可「自由取捨全權作主」之情形相較，非可一概而論，原住民保留地管理辦法第17條第2項「規範意旨」及「重要概念特徵」，均與本件事實格格不入，無從為目的性擴張解釋，遑論類推適用，原告等人援引上揭原住民保留地管理辦法第17條第2項規定，主張彼等已符合取得系爭土地所有權之要件，尚有未洽。又本件被告既係本於土地所有權人地位將系爭土地出租參加人，而所有權人使用收益所有物，於法並無不合，既已迭如前述，則被告即無以不正當方法阻止條件成就之違法可言。
⒍被告出租參加人之原住民保留地，原耕作權人或地上權
人既已拋棄彼等之耕作權及地上權，未再占有使用該等土地，則不可能再依當時之臺灣省山地保留地管理辦法第7條之規定，以登記後繼續耕作滿10年為由，無償取得原住民保留地所有權，原告等人引述之訴外人謝有功及田明正等人，於拋棄耕作權及地上權之後，仍取得所有權之例，出自被告機關，包括證件不齊、疏未塗銷耕作權地上權以及承辦人員異動頻仍，不甚明瞭當年出租原住民保留地之時空背景等，一連串之行政疏失之結果，並不代表彼等符合無償取得原住民保留地所有權之要件與資格，與謝有功、田明正等人如出一轍，因承辦人員疏失，誤准拋棄耕作權之原住民，取得原住民保留地所有權之案例，於被告機關內時有所聞，其中遭原住民出爾反爾否認拋棄耕作權之被害人，於被告誤准原住民取得所有權之後，曾向行政法院請求確認該誤讓拋棄耕作權之原住民取得所有權之行政處分為無效，雖行政法院認定該等行政處分尚未達到具有明顯、重大瑕疵之程度，並非無效行政處分，然同時亦指出該等行政處分於法有違，具有瑕疵，為得撤銷之違法行政處分，早有前例可循，此有鈞院94年度訴字第981號判決可參，足見謝有功等人雖因承辦人員疏失取得所有權，然並不代表彼等已經具備登記後繼續耕作滿10年，無償取得所有權之要件與資格，原告等人以謝有功等人取得所有權為例，主張依行政自我拘束原則，被告應准許彼等取得系爭土地所有權，洵不足採。何況行政自我拘束原則乃以合法之行政處分為拘束對象，倘若針對已經明知於法不合之行政處分，竟仍一味要求行政機關遵守行政自我拘束原則，無異將錯就錯，尚有誤會。
⒎縱令原告等人符合無償取得原住民保留地所有權之要件
，然自原告等人自認之耕作期間屆滿10年，可請求登記為所有權人之67、8年起，迄今已歷20餘年，原告等人之請求權時效早已罹於消滅，被告亦可提出時效完成之抗辯，拒絕辦理所有權移轉登記。
⒏本件原告於再開辯論之後，追加撤銷花蓮縣政府訴願審
議委員會94年度訴字第31號訴願決定之訴，惟查：姑且不論花蓮縣政府訴願審議委員會94年度訴字第31號訴願決定之主文為「花蓮縣秀林鄉公所應於接獲決定書後30日內，為准否之一定處分」，既非駁回訴願，亦未撤銷或變更原處分（行政訴訟法第24條參照），而且該訴願決定命被告於30日內為准否之一定處分，為有利於原告等人之決定，原告等人亦無「背道而馳」，訴請撤銷有利於己之訴願決定之理；何況，就令原告等人非不可訴請撤銷上揭訴願決定，被告亦不同意此項訴之追加；又縱認原告所為訴之追加行政法院認為適當應予准許，惟撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之，行政訴訟法第106條第1項本文定有明文，上揭花蓮縣政府訴願審議委員會之訴願決定於95年3月3日即已作成，乃原告等人竟遲至96年10月17日始提出撤銷訴訟，為時已晚，於法不合。另依原住民保留地開發管理辦法第6條規定，原住民保留地申請案件應先由土審會審查之後，再由鄉公所將土審會審查意見報請上級機關核定，如上級機關核准，會通知地政事務辦理登記事務，並以副本通知鄉公所備查，除經被告機關承辦人員，即本件訴代之一之己○○先生陳述在卷以外，另有實際案例可稽（本院卷3被證9可參），被告並非核定機關，俱見原告之訴於法不合等語。
⒐提出花蓮縣政府95年4月11日府行法字第09500541600號
函、被告95年5月12日秀鄉建字第0950005272號函、被告95年9月4日秀鄉建字第0950012768號函、原告等陳情資料、同意書及土地權利拋棄書、臺灣省政府民政廳63年3月11日民丁字第4249號函暨被告63年4月27日鄉建字第1477號函、參加人租用秀林段富世段山地保留地使用土地開墾費及地上物補償發放清冊、參加人提高補償費後，原住民出具之承諾書、內政部94年2月18日台內地字第0940068383號函及花蓮縣政府96年7月23日府原地字第09601071690號函等件影本為證。
㈢參加人主張：
⒈原告提起本件課與義務之訴並未經「合法」之訴願程序
，不合行政訴訟法第5條第1項之規定，依行政訴訟法第200條第1款之規定，應以裁定駁回之：
⑴本件原告自述其從事「還我土地」運動已逾十數年，
足見原告等至少於十餘年前即曾申請被告等機關就系爭土地辦理所有權登記，應適用87年10月28日修正前訴願法之規定。被告並未針對原告之請求事項而為處分，屬於應作為而不作為，依修正前之訴願法第2條第2項規定，視同行政處分，原告等應依修正前訴願法第9條第2項之規定，提起訴願、再訴願以救濟之。
詎料，原告等於長達十餘年之期間內，均未提起訴願、再訴願，遲至94年間始提起訴願，顯已逾越修正前訴願法所定之訴願期間。按行政訴訟法第5條第1項所謂「經依訴願程序」係指經「合法」之訴願程序，此乃當然解釋。原告等既已逾越修正前訴願法第9條第2項所定之訴願期間，遲至94年間始提起訴願，其訴願並非合法，訴願決定機關本應作成不受理決定，詎料，訴願決定機關不查，竟作成實體決定，命被告機關於30日內作成處分，該訴願決定顯違反修正前訴願法之規定，原告逾越法定訴願期間之瑕疵並不因該違法之訴願決定而治癒。是以，原告等未經「合法」之訴願程序，其提起本件課與義務之訴顯不合法，依行政訴訟法第200條第1款之規定，鈞院應以裁定駁回之。
⑵據被告留存之資料，原告等於84年間即曾向花蓮縣政
府、花蓮縣議會、被告等機關提出陳情，聲請就系爭土地辦理所有權登記（本院卷2參證11可參），被告受理後，曾於85年2月13日召開調處會議（本院卷2參證12可參），原告甲○○、乙○○、丙○○均親自出席該次調處會議，足證原告等確實於84年間即曾聲請就系爭土地辦理所有權登記。依行政機關處理人民陳情案件第6條之規定，被告於受理原告之聲請後，至遲應於30日之期限內作成處分，惟被告未為之，屬於應作為而不作為，依修正前訴願法第2條第2項之規定，視同行政處分，原告應依修正前訴願法第9條第2項之規定，提起訴願以救濟之。詎料，原告竟於長達十餘年之期間內，均未提起訴願，遲至94年間始提起訴願，已逾修正前訴願法所定之訴願期間，其訴願顯非合法。
⑶原告乙○○曾於89年1月12日向被告申請就系○○○
鄉○○段54、63、63-1號土地辦理所有權登記，經被告於89年3月27日以系爭54、63、63-1號土地係由參加人使用中，原告乙○○之申請不合規定為由，駁回其申請（本院卷2參證13可參）。原告乙○○如不服該駁回之處分，依訴願法第1條第1項、第14條第1項之規定，應於三十日內提起訴願，惟原告乙○○遲至
94 年間始提起訴願，亦已逾越訴願法第14條第1項所定之訴願期間，其訴願顯非合法。
⒉原告本件行政訴訟因未經訴願前置程序而欠缺權利保護
必要之實體判決要件，鈞院應得依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回之：
⑴本件原告等人對被告怠為處分之行為，提起訴願，業
經花蓮縣政府訴願審議委員會作出「應於30日內為准否之一定處分」之訴願決定，顯係屬有利於原告之訴願決定，故原告逕行提起本件行政訴訟，殊乏權利保護之必要性而無訴之利益存在，鈞院應得依行政訴訟法第107條第1項第10款後段「起訴不合程式或不備其他要件」規定，以裁定駁回原告之訴。再者，原告等人雖一再主張其已向花蓮縣政府提起訴願，故應認為符合訴願前置程序而得提起本件行政訴訟云云。惟按行政訴訟法第24條規定，花蓮縣政府並未駁回原告之訴願且已作出有利於原告之訴願決定，則縱原告主張已經訴願程序之主張可採（參加人仍否認之），花蓮縣政府始屬適格之被告機關，但原告在本件行政訴訟中卻主張「已經訴願程序」而以秀林鄉公所為被告，顯見原告前揭主張，並無理由。
⑵退而言之，縱認原告「已經訴願程序」之主張可採（
參加人仍否認之），惟依最高法院94年度裁字第462號裁定及最高法院93年裁字第552號裁定意旨，原告提起本件課與義務之行政訴訟已逾起訴之除斥期間，鈞院應得依行政訴訟法第107條第1項第6款、第200條第1款規定以裁定駁回之：
經查，本件原告等人早於95年3月間即已收到花蓮縣政府之訴願決定書，惟原告遲至95年6月間始提起本件課與義務之行政訴訟，原告顯未於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。再者，原告固爭執最高行政法院94年度裁字第462號裁定及最高行政法院93年度裁字第557號裁定係針對拒絕處分之課予義務訴訟類型，惟怠於行政處分訴訟之起訴期間應類推適用行政訴訟法第106條之規定，自訴願決定書送達後2個月期間內提起，以填補法律漏洞，並無違憲之虞。⒊原告所追加之訴之聲明係撤銷花蓮縣政府訴願審議委員
會94訴字第031號訴願決定，惟原告於本件訴訟僅列花蓮縣秀林鄉公所為被告，並未將其上級機關花蓮縣政府列為被告，是原告追加撤銷非本件訴訟當事人所為之訴願決定，顯於法不合。且按權利保護必要乃行政訴訟法第107條第1項所定之訴訟要件，惟前開花蓮縣政府訴願審議委員會之訴願決定係認被告確有怠為處分之情事，因而作出被告機關「應於30日內為准否之一定處分」。
核該訴願決定內容，顯係有利於原告，故原告追加撤銷該訴願決定之訴之聲明，實欠缺權利保護之必要而無追加之利益存在，自不應准許。
⒋本件應適用55年6月9日發布施行臺灣省山地保留地管理
辦法，不適用79年3月26日始發布施行原住民保留地開發管理辦法：
山胞保留地開發管理辦法係行政院於79年3月26日發布施行，並於84年3月22日修正名稱為原住民保留地開發管理辦法。本件原告等係分別於58年12月31日、57 年11月6日、58年12月31日登記取得耕作權，早在原住民保留地開發管理辦法發布前，自不適用原住民保留地開發管理辦法之規定，而應適用55年6月9日發布施行之臺灣省山地保留地管理辦法。按臺灣省山地保留地管理辦法規定，原住民對於所使用之山地保留地，欲取得所有權，應符合「耕作權人」及「於登記耕作權後，繼續耕作滿10年」之要件。
⒌據原告之主張，渠等至遲自68、69年間即得申請被告機
關就系爭土地辦理所有權登記，惟原告等遲至93年間始申請被告機關為之，其請求權業已罹於15年之時效期間而消滅：
原告甲○○於58年12月31日就花蓮縣○○鄉○○段728、746、746-1號土地取得耕作權、原告乙○○於57年11月6日就花蓮縣○○鄉○○段54、63、63-1地號土地取得耕作權、原告丙○○於58年12月31日就花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地取得耕作權，此有原告提出之附本卷院1原證1、原證2、原證3之土地登記謄本可參。據原告之主張，渠等於耕作權登記滿十年後（即原告甲○○自69年1月1日起、原告乙○○自67年11月7日起、原告丙○○自69年1月1日起），即得請求被告就系爭土地辦理所有權登記。此乃行政程序法施行前之公法上之請求權，依最高行政法院94年度判字第1393號判決、93年度判字第1449號判決及法務部（90）法令字第86170號函釋之意旨，應類推適用民法第125條之規定，其請求權因15年間不行使而消滅。準此，原告等遲至93年間始申請被告機關為之，其請求權業已罹於15年之時效期間而消滅，被告自不應准許其申請。
⒍原告甲○○、乙○○、丙○○之耕作權業因存續期間屆滿而消滅，已非耕作權人：
⑴按民法第102條第2項規定及最高法院70年台上字第
3678號判例意旨，耕作權與地上權性質同屬物權，均係依據土地登記規則第4條第1項之規定經設定登記而取得，故耕作權應與地上權相同而有上開判例之適用。準此，定有存續期間之耕作權於期限屆滿時當然消滅。
⑵本件原告甲○○之耕作權存續期間自58年7月1日至68
年6月30日，原告乙○○之耕作權存續期間自57年7月1日至67年6月30日，原告丙○○之耕作權存續期間自58年7月1日至68年6月30日，此有原告自行提出之原證一、原證二、原證三土地登記謄本（附本院卷1）可參。依民法第102條第2項規定及最高法院70年台上字第3678號判例意旨，原告甲○○、乙○○、丙○○之耕作權業已分別於68年6月30日、67年6月30日、68年6月30日因存續期間屆滿而消滅，自各該存續期間屆滿之翌日起，原告等已非耕作權人，應依土地登記規則第143條第1項之規定辦理塗銷登記。詎料，原告等竟不依法辦理塗銷登記，反而於時隔25餘年後，始於93年間主張渠等為耕作權人，向被告申請辦理所有權登記，其主張顯與臺灣省山地保留地管理辦法第7條之規定不合。
⑶原告固引用花蓮地方法院88年重訴字第1號民事判決
，謂原告等之耕作權已獲得法院肯認云云。惟查，該案件係訴外人行政院原住民事務委員會訴請丙○○等人塗銷耕作權等，經花蓮地方法院88年重訴字第1號判決，以丙○○等人所出具之拋棄書係向亞洲水泥公司表示拋棄耕作權，並無出租或轉讓耕作權之合意，且丙○○等人未辦理拋棄耕作權之登記為由，駁回行政院原住民事務委員會之訴。該民事判決雖因行政院原住民事務委員會未上訴而確定，惟其既判力並不及於本件行政訴訟之被告及參加人，而鈞院基於獨立審判之權責，亦不受該民事判決之拘束。況該民事判決就原告等之耕作權業因存續期間屆滿而消滅乙節，並未論及，其判決消極不適用法律及判例，顯有重大違誤，鈞院基於依法審判之權責，自不應受該違法民事判決之拘束。
⒎系爭土地於63年間即出租予參加人作為礦場使用，迄今
仍由參加人承租使用中，原告等並無繼續耕作滿10年之事實：
⑴參加人於63年間，依當時礦業法第19條之規定檢具申
請書附礦區圖，經臺灣省政府查勘後，報請經濟部核准登記為礦區，由參加人取得礦業權，並經前臺灣省建設廳就包括系爭土地在內之地區核定為礦業用地（本院卷2參證1可參）。參加人為取得包括系爭土地在內之礦區土地使用權，經與原告等土地耕作權人協調，於62年7月間由原告等耕作權人出具同意書、土地使用權利拋棄書（本院卷2參證2可參），同意系爭土地出租予參加人，並聲明拋棄耕作權，參加人則發給補償費。63年1月間，原告等耕作權人以陳情方式請求提高補償費，參加人依其請求提高補償費並撥匯予原告等耕作權人（本院卷參證3可參），原告等耕作權人遂再度出具承諾書、耕作權塗銷登記聲請書、耕作權消滅證明書等予參加人（本院卷2參證4可參），轉呈被告機關辦理塗銷耕作權（按：惟因被告機關人員之疏誤，致包括系爭土地在內之部分土地耕作權未辦畢塗銷登記）。嗣經臺灣省政府民政廳63年3月11日以「民丁字第4294號」函（本院卷2參證5可參）及花蓮縣政府63年3月22日以「府民經字第16380號」函（本院卷2參證6可參），核准參加人租用包括系爭土地在內之山地保留地，參加人遂依法向被告機關辦理租用手續，取得包括系爭土地在內之各該承租土地作為礦場使用。迄今系爭土地仍由參加人承租使用中，原告等於系爭土地並無繼續耕作滿10年之事實，自不符合臺灣省山地保留地管理辦法第7條第1項第1款規定之要件。
⑵本件曾經監察院以86年8月22日以院台邊第
000000000號函送調查意見指出「本案原住民保留地權利人，已將其耕作權拋棄，並由秀林鄉公所向系爭保留地租予亞洲水泥公司，應可認定，其原有之耕作權自應依程序辦理塗銷。」（本院卷2參證7可參），亦經內政部於90年8月21日邀集相關單位開會研商，獲致結論認為「…須實際有『繼續耕作（或經營）』達法定期限…之事實，始准取得所有權」（本院卷2參證8可參），足見本件原告等確實不合臺灣省山地保留地管理辦法第7條第1項第1款規定之要件，是原告等聲請登記為所有權人，於法實屬無據。
⒏參加人依據臺灣省山坡地保留辦法第34條及礦業法第60
條、第61條之規定，向被告承租系爭土地作為礦場使用，並非無權占有，亦未違反原住民保留地開發管理辦法第15條第1項之規定：
⑴原告謂參加人與被告之租賃契約違反原住民保留地開
發管理辦法之第15條第1項之強制規定，依民法第71條之規定，其租賃契約應屬無效，參加人為無權占有系爭土地，致原告等形式上無法符合原住民保留地開發管理辦法之規定，為不可歸責於原告等之事由云云。惟查，參加人依據臺灣省山坡地保留辦法第34條及礦業法第60條、第61條之規定，向被告承租系爭土地作為礦場使用，並未違反任何法令，更非無權占有，此經內政部94年2月18日台內地字第0940068383號函認定在案（本院卷2參證9可參）。而原告等既已領取參加人發給之補償費，出具同意書，同意系爭土地由參加人承租使用，並出具土地使用權利拋棄書、承諾書、耕作權消滅證明書、塗銷登記聲請書，聲明拋棄耕作權並聲請辦理塗銷登記，自應依其同意及承諾辦理，詎料，原告等竟於時隔25餘年後，始出爾反爾，主張參加人與被告機關間之租賃契約未經原告同意、參加人強行占用、原告等為不可歸責云云，其主張實無足採憑。
⑵退步言之，縱依原住民保留地開發管理辦法第15條第
1項之規定乃在於規範原住民不得任意轉讓或出租耕作權，並非限制行政機關依法出租原住民保留地之處分權限。本件參加人係依據臺灣省山坡地保留辦法第34條及礦業法第60條、第61條之規定，向被告承租系爭土地作為礦場使用，與原住民保留地開發管理辦法第15條第1項之規定無涉。原告謂參加人與被告間之租賃契約違反原住民保留地開發管理辦法第15條第1項之規定而無效云云，實屬無稽。
⒐山坡地保育條例、臺灣省山坡地保留辦法、原住民保留
地開發管理辦法就原住民保留地之規劃開發、管理利用及分配收回等，均有完整之規定，並無原告所謂法律漏洞存在，自無以「目的性擴張」之解釋方法加以補充之必要：
所謂「目的性擴張」之解釋方式，為補充法律漏洞之方法之一，必須有法律漏洞之存在，始有適用目的性擴張之解釋方法而加以補充之必要。查山坡地保育條例、臺灣省山坡地保留辦法、原住民保留地開發管理辦法就原住民保留地之規劃開發、管理利用及分配收回等，均有完整之規定，其立法意旨雖保障原住民使用原住民保留地之權利，然亦同時保障非原住民依法申請租用保留地之權利，此亦為憲法保障人民財產權之體現，並無原告所謂法律漏洞存在，自無以「目的性擴張」之解釋方法加以補充之必要。本件經主管機關內政部函釋亦認為「所提目的性擴張解釋雖為法律漏洞之補充方式，…在山保條例及管理辦法皆有明文規範下，本案無法適用此種解釋認定陳情人符合上開法令規定而取得所有權，應依本部90年9月6日臺（90）內地字第9061968號函送會議記錄，審認實際有『繼續耕作（或經營）」達法定期限五年或十年之事實，始准予取得所有權。』」（本院卷2參證9，94年2月18日台內地字第0940068383號函可參）。是以，原告主張以目的性擴張解釋肯認原告已符合原住民保留地開發管理辦法第17條（按：應為「台灣省山地保留地管理辦法」第7條）之規定云云，顯無理由甚明等語。
⒑提出臺灣省政府建設廳63年7月26日建礦字第103248 號
函影本及及內容抄錄、同意書、土地使用權利拋棄書、補償費具領清冊、承諾書、塗銷登記聲請書、印鑑證明書、耕作權消滅證明書及承諾書、亞花廠（64）發字105-009號函、臺灣省政府民政廳63年3月11日民丁字第4294號函、被告63年4月27日鄉建字第1477號函、監察院以86年8月22日以院台邊第000000000號函、內政部90年9月6日台（90）內地字第906169號函檢送90年8月21日會議記錄、內政部94年2月18日台內地字第0940068383號函、法務部93年8月4日法律決字第0930029902號函、陳情書、調處會議記錄、被告89秀鄉建字第3521號函等件影本為證。
理 由
一、原告請求撤銷花蓮縣政府95年3月3日94訴字第31號訴願決定部分：
㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經
被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」，行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第2 款各定有明文。經查，本件原告於95年6 月20日提起本件訴訟時，訴之聲明為如「原告聲明」⒉至⒋所示，嗣原告於96年10月17日提出行政訴訟補充理由八狀，追加訴之聲明「撤銷花蓮縣政府95年3 月3 日94訴字第31號訴願決定」。惟按撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後2 個月之不變期間內為之，行政訴訟法第106 條第1 項前段定有明文。若逾越2 個月之法定不變期間而提起行政訴訟，自為法所不許，改制前行政法院48年裁字第7 號、48年裁字第55 號 ，亦著有判例。經查，本件原告於95年4 月12日由代理人吳君婷律師收受前開花蓮縣政府之訴願決定書，有花蓮縣政府訴願文書郵務送達證書附訴願機關卷可稽。原告遲至96年10月17日始向本院追加提起撤銷訴願決定之行政訴訟，揆諸首揭法條規定及判例，顯已逾法定不變期間，其起訴為不合法，應予駁回。本件撤銷訴願決定之訴訟既不合法，其實體上之主張即毋庸再予審酌，併此敘明。
㈡再按「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得
耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿
5 年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」，山坡地保育利用條例第37條定有明文。次按「本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」；「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。四、申請租用原住民保留地之審查事項。」；「前項原住民保留地土地權利審查委員會之委員，應有5 分之
4 為原住民；其設置要點，由中央主管機關定之。」；「原住民保留地申請案件應提經原住民保留地土地權利審查委員會審查者，鄉（鎮、市、區）公所應於受理後1 個月內送請該委員會審查；委員會應於1 個月內審查完竣，並提出審查意見，屆期未提出者，由鄉（鎮、市、區）公所逕行報請上級主管機關核定。」；「鄉（鎮、市、區）公所應將第1 項第1 款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」；「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿
5 年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」，基於山坡地保育利用條例第37條授權訂立之原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法）第2 條第3 項、第6 條第
1 項至第4 項、第17條第1 項亦各定有明文。末按「原住民於設定耕作權、地上權登記滿5 年申請所有權移轉登記之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查後陳報縣（市）政府核定。」，原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點第5 條定有明文。
㈢又徵之花蓮縣政府96年7 月23日府原地字第09601071690
號函略以，主旨：檢○○○鄉○○段○○○ ○號等6 筆辦理原住民保留地地上權存續期限屆滿取得所有權移轉登記申請書案，請依規定辦理登記…。說明：一、依據花蓮縣秀林鄉公所96年7 月10日秀鄉建字第0960010130號函辦理。
二、本案經核符合原住民保留地所有權移轉登記作業要點規定，准予辦理所有權移轉登記，惠請貴所（花蓮縣花蓮地政事務所）依規定辦妥登記，並通知秀林鄉公所領狀等語，有該函影本附本院卷3 （第156 頁）可稽。準此，原住民保留地耕作權或地上權登記後是否得辦理所有權移轉登記，端視其是否符合前揭管理辦法第17條第1 項規定「繼續自行經營或自用滿5 年」之要件。而本件被告依前揭規定為地方執行機關，應於受理申請後，提請原住民保留地土地權利審查委員會進行審查，並將該委員會之審議結果，報請縣政府核定，即准否之核定權限應在花蓮縣政府，併予敘明。
二、原告請求被告就系爭土地1 、2 及3 登記原告等為所有權人部分：
承上所述，系爭土地准否移轉登記為原告等所有之核定權限，在花蓮縣政府，而非被告機關。原告向非主管機關之被告提起本訴，請求判命被告應作成准許就系爭土地1 、2 及3登記原告等為所有權人之處分云云，其起訴欠缺請求權基礎，於法律上為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
書記官 蕭純純